通过构建美丽乡村治理模式实现乡村绿色振兴——基于浙江仙居国家公园经验
摘 要：十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”, 这为新时代“三农”工作和美丽中国建设提出了新的目标、任务以及路径。对照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求、新目标, 浙江仙居国家公园以国家公园体制试点为龙头带动社区参与保护、共促发展方式转型, 构建了以绿色公约、绿色资产清单、绿色货币为标志的“三绿”治理机制, 与国家公园产品品牌增值体系一起初步实现了生态产品的价值转化, 使乡村振兴的绿色化道路初露端倪。
乡村振兴中的绿色发展要求及其实现前提
2005年十六届五中全会报告提出了社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标;2017年十九大报告中提出的乡村振兴战略, 其目标定为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。可以看出, 中央对农村发展的理念有了变化, 工作的重点有了调整, 要求有了显著提升 (见表1) 。其中, 重大变动是“产业兴旺”“生态宜居”和“治理有效”, 即要求在产业达到较高水平的同时, 全方位改善农村的生产、生活、生态环境, 并实现社会治理机制创新。
全国各地已对乡村振兴展开了不同形式的探索, 如以产业为基础的特色小镇、组合性较强的田园综合体等。但这些模式均存在一个明显的短板—难以全面实现“生态宜居”的目标, 而诸多号称“生态宜居”的实践仅限于农村环境综合治理、改善村容村貌等 (即“宜居”) 。生态宜居的更高一层含义却少人关注:将乡村的山水林田湖草作为一个生命共同体统一保护, 这才是“生态”。生态系统统一保护的要求远高于“宜居”需要的环境污染治理—要在发展的同时保护生态系统的原真性、完整性, 而这一点即便发达国家都难普遍做到, 我国的相关案例大多名不副实。例如, 作为全球生态五百佳的浙江奉化滕头村是乡村振兴和生态保护的知名案例, 其借助基础设施建设开展的农村环境污染治理, 虽然提高了“宜居”水平, 依然无法实现“生态”, 更没有形成乡村以绿色生产、绿色生活来促进生态整体保护的治理机制。
但这种“生态”的高目标, 在我国当前大多数乡村连“村容整洁”都才刚刚实现, “宜居”目标尚远, 且在整体上已存在较大生态系统破坏的情况下操作性不强。只有在条件合适的自然保护地才最有可能:这些区域的生态环境优势明显且往往有特色资源, 在生物多样性保护、生态系统服务功能发挥、生态平衡维护方面作用重大, 即存在真正“生态”的本底环境, 也有各类“生态产品”。特别是南方集体林地区, 在人与自然的长期共同发展中, 有的已经形成了人与自然和谐共处的模式。另外, 相当数量的自然保护地交通相对不便、经济实力较弱, 甚至是当前脱贫攻坚工作的重点地区。这样, 自然保护地的生态保护为主与区域内社区实现乡村振兴的目标常常在空间范围上重合。即在这样的区域, 高要求的生态保护是自然保护地主要的管理目标, 而提高原住民收入水平是地方政府主要的政策目标。这样的区域有可能兼顾生态保护与经济发展, 有希望率先探索出兼顾乡村振兴目标的绿色发展之路。这样的区域从中央的政策要求来看, 也只有乡村绿色振兴这一条兼顾之路:在生态环境约束更严格的背景下, 只能通过构建生态产品的价值实现机制来探索绿水青山转化为金山银山的技术路线。不过, 这样的技术路线构建, 通常有四个方面的前提:
表1 十六届五中全会和十九大报告对农村发展要求的对比分析
第一, 必须有以生态保护为基础的绿色产业, 将资源环境的优势转化为产品品质的优势, 使保护和恢复生态的价值在市场上稳定地、增值地变现;
第二, 这样的方式必须在大部分自然保护地交通不便、农村空心化问题严重, 同时人力资源素质、组织程度不高的情况下内驱地实现;
第三, 这样的实现方式在市场条件下可持续, 要求有一定的技术含量、稳定的供求关系、价格和金融服务等, 能经受市场波动, 具有自我“造血”功能;
第四, 建立生产、生活方面的绿色发展利益转化机制等, 形成利益共同体, 使绿色发展方式能让大多数村民参与治理、参与受益, 这样才能“共抓大保护”。
以上每一个环节的实现都有难度, 尤其是绿色生产方式的选择和利益共同体的形成 (见图1) 。
图1 自然保护地社区实现乡村绿色振兴的难点
更好、更全面地实现乡村绿色振兴, 需要配置对应的资金、技术、人才等, 特别是政策设计—必要的时候需要中央或者省级政府的“放权、给钱”, 才有可能在相关的区域率先突破。当前条件看, 最有可能突破、率先实现乡村绿色振兴的应该是以国家公园为主体的重要保护地内社区 (比如重点生态功能区) 。这些区域大部分能获得中央或者地方的以生态补偿为代表的财政转移支付;部分区域有相对宽松的制度环境 (如取消了对干部的GDP考核、招商引资的考核而加重了对环境质量和绿色发展的考核等) ;个别区域甚至是生态文明试验区, 区域规划中对生态产品价值实现、环境治理体系改革等方面有要求。
以国家公园为主体的自然保护地率先实现乡村绿色振兴的技术路线
国家公园是我国自然保护地体系的主体和排头兵, 其在社区参与国家公园保护、国家公园带动社区发展方面, 具有代表性和特殊性。因此, 根据其资源特征和管理约束设计的乡村绿色振兴的技术路线, 对其他保护地具有先导性价值。国家公园以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的, 要坚持“生态保护第一”“实行最严格的保护”, 同时也要“坚持全民公益性”。在这样的约束下, 一方面, 国家公园保护要求高, 要按照生态系统特征对国家公园进行科学管理, 这就必然涉及对原住民传统利用资源的生产、生活的方式进行管控;另一方面, 要充分尊重社区基本权益, 动员其参与保护、获得补偿且能将管控后的产品在市场上实现增值, 即通过发展绿色产业 (挣钱) 和生态补偿 (要钱) , 实现生活富裕。
这样的区域, 要设计出合适的技术路线, 具备前述四方面前提条件, 首先要参考《生态文明体制改革总体方案》中提出“建立统一的绿色产品体系:统一整合为绿色产品, 建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。完善研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策”;《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》 (中发[2017]27号) 中明确“科学评估生态产品价值, 培育生态产品交易市场, 创新绿色金融工具, 吸引社会资本发展绿色生态经济”。也要参考国内外经验2, 如法国大区公园的绿色发展机制, 包括充分考虑社区利益后制定的以宪章为核心的多方治理、利益共享规则和以产品品牌增值体系为核心的绿色发展和特许经营机制等。以此为基础, 这样的技术路线应有两方面创新: (1) 全民参与保护的治理机制; (2) 有与保护互促的生态产业或产业生态化的技术路线, 并有能保证其市场条件下可持续的方案。
形成绿色治理模式, 使全民参与保护并能共享保护成果
社区是保护地管理的利益相关方之一, 是保护的重要参与方, 也经常因利益结构不同与保护地产生冲突。借鉴法国大区公园和国家公园经验, 构建生产、生活方面的绿色发展利益转化机制是有效管理的基本前提, 也是产业兴旺的良好保障。这种机制, 需要充分考虑社区利益, 借助保护协议等方式, 明确保护对象, 明确不同参与方的权责利, 完善筹资、用资机制, 形成以绿色发展利益转化机制为核心、以保护绩效可计量为特征的治理模式。
与保护互促的生态产业或产业生态化的技术路线
这一技术路线在重要的保护地可以描述为:构建绿色产品品牌增值体系, 使得资源环境的优势 (绿水青山) 转化为产品品质的优势并通过品牌平台固化推广体现为价格优势, 在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品的价值提升 (金山银山) 。这个体系由产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理和推广体系等组成, 产品包括农副产品、民宿、工艺品等, 跨越一、二、三产业, 并在综合的生态旅游产业中整合。通过这样的技术路线, 在市场条件下稳定地、增值地使生态产品的价值得到变现。
仙居国家公园的乡村绿色振兴实践
浙江是生态产品价值实现机制的试点省, 仙居县是浙江省唯一的县域绿色化发展改革试点县, 2014年被原环保部列为国家公园体制试点区。该区域内的乡村振兴有着特殊的含义:一方面, 作为重要的保护地, 其承担着体现国家公园“保护为主, 全民公益优先”的体制试点任务;另一方面, 要构建绿色发展利益转化机制, 在限制原住民的生产生活行为的同时激励社区参与保护并使保护与绿色产业发展互促。通过近几年的实践, 仙居国家公园管委会指导其内的淡竹乡的社区村委会, 构建了以《绿色公约》、绿色资产清单、绿色货币为标志的“三绿”治理机制, 实践了前述技术路线 (图2) 。
绿色治理机制
《绿色公约》提出了十条基本行动并纳入了《村规民约》, 使村民从被动应付到主动践行保护, 从单纯的被治理对象成为参与治理的主体。具体措施包括实行党员网格化、垂直化管理, 党员负责区域的立面改造、垂直绿化、垃圾分类等工作。这种契约的模式, 使得村民和社区能自我约束、自发参与保护。
绿色资产是自然资源负债表在社区层次的实现形式。通过制定《永久绿色资产管理清单和永世维护享用办法》, 辨识出周边可以利用的资源环境 (包括了山水林田湖草) 和文化遗产方面的优势, 形成绿色资产清单, 进行建档登记。按照“1+3”模式 (1名两委干部作为领导责任人、3名党员作为直接责任人) , 将每件绿色资产分解到各村每名党员干部, 对其保护绩效与村主责干部收入、党员先锋指数考评、党员十二分制管理等相挂钩, 倒逼党员干部常态化、重点化保护绿色资产。各乡党委、政府组织各村干部开展交叉检查。这实际上是明确了绿水青山的存在形式, 使得生态方面的整体保护可以操作且使保护绩效可计量。
图2 仙居国家公园绿色治理机制和品牌增值体系之间的关系
推广绿色货币, 将绿色货币和国家公园产品品牌的标准挂钩, 并用《淡竹乡绿色生活清单》明确。对“食、住、行、娱、游”等五个环节中的低碳旅游行为制定标准, 列出7项绿色货币兑换条件, 即自备洗漱用品, 不使用民宿提供的一次性物品;垃圾分类自清;参加村内组织志愿服务项目;公共交通、步行、骑车出行;住宿不抽烟酗酒;光盘行动, 文明就餐;户外活动垃圾分类自清。清单中明确了每一种行为对应的绿色货币兑换数额, 商家评定游客的行为并折算为绿色货币, 其可抵价使用、也可兑换毛巾、垃圾袋、鲜花等物品。为保障这一制度的运行, 社区成立“绿色生活基金”, 以现金形式统一回购绿色货币。
国家公园产品品牌增值体系
仙居国家公园在借鉴法国大区公园和国家公园产品品牌增值体系的基础上, 按照《生态文明体制改革总体方案》和《建立国家公园体制总体方案》的要求, 依托法国开发署的政策性贷款, 结合仙居自然文化资源和社会经济发展情况, 设计了国家公园产品品牌增值体系:通过将国家公园品牌所蕴含的生态和文化价值附加于整个产业链来实现“资源—产品—商品”的升级。最终一、二、三产的产品被整合到多部门参与的一套管理体系中, 借助信息化手段 (国家公园产品品牌增值体系信息化管理平台) , 实现由于品质和市场认可度提高所带来的单位产品的增值, 从而在开发利用面积基本不扩大的情况下带动社区人均收入提高。这样体系化的设计方案, 借助《国家公园产品品牌增值管理办法》和《特许经营管理办法》将相关的标准明确。通过共同签署、监督执行的模式, 将保护协议和品牌增值结合, 增加社区在发展和保护方面的话语权, 最终满足主要利益相关者在可持续发展维度共同的诉求。
在仙居的实践中, 绿色治理机制成为国家公园产品品牌增值体系的重要支撑, 共同实现了保护与发展的互促: (1) 绿色治理确保了相关产品中有资源环境的优势以及保护的成果, 构成了产品的核心竞争力; (2) 有绿色资产才易于优选“绿水青山”到“金山银山”的转化产品; (3) 容易核算并且便于流通的绿色货币使得全民都能分享保护成果并使品牌增值体系更易培养顾客。前述四方面前提条件, 在这两方面创新下能够不同程度的实现。绿色治理机制易于内驱实现, 品牌体系和“三绿”机制的结合使得生态宜居和产业兴旺结合起来, 绿色资产和绿色货币都形成了绿色发展利益转化机制, 从而使村民、游客等都在参与保护方面形成了利益共同体。
总结
乡村振兴难, 乡村绿色振兴更难。正在开展国家公园体制试点的仙居, 初步探索出了通过构建美丽乡村治理模式实现乡村绿色振兴的模式, 其要点是: (1) 借助本地化的“三绿”治理机制, 使村民和游客都参与保护和发展并获益; (2) 学习法国大区公园和国家公园经验, 引入法国开发署政策性贷款, 构建了国家公园产品品牌增值体系, 并且将资源环境优势和社区保护效果都融入了产品品牌价值, 使市场条件下产品品牌增值可持续。最终, 通过这样的绿色发展利益转化机制使参与各方形成利益共同体, 真正实现了生态产品的价值。这些探索, 对其他区域的乡村绿色振兴具有重要的参考意义, 说明良好的政策设计、技术路线的选择以及适当的绿色融资的组合可以突破乡村绿色发展瓶颈。
生态系统统一保护的要求远高于“宜居”需要的环境污染治理—要在发展的同时保护生态系统的原真性、完整性, 而这一点即便发达国家都难普遍做到, 我国的相关案例大多名不副实。