[ 如何在增加地方自主財力，拓展地方稅源的同時，保障稅制有利於高質量發展、社會公平、市場統一、財力協調和區域均衡，是深化財稅體制改革的一項重大挑戰。 ]
二十屆三中全會《關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）對深化財稅體制改革提出了總體要求。其中在中央與地方的財稅體制方面，提出要健全有利於高質量發展、社會公平、市場統一的稅收制度；研究同新業態相適應的稅收制度；建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係；增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。
《決定》公布之後，學界和實務界對於深化財稅體制改革的具體工具和抓手進行了充分討論，對於如何同時實現上述目標，存在不同的觀點。這些目標之間存在著一些矛盾之處。例如，稅收制度要促進市場統一，作為主體稅種的增值稅和所得稅，應該設為中央稅。許多國家也是這麼做的。中央政府獲取了更多的稅收收入之後，通過轉移支付劃撥給地方，有利於實現財力協調和區域均衡。1994年分稅制改革的思路大致如此，緩解了20世紀80年代財政包干制導致的地區間惡性競爭，充實了中央財力，建立了有助於區域均衡轉移支付制度。此後，又於2002~2003年將所得稅改為央地共享稅，在2012~2016年分階段將營業稅改為增值稅，並於2018年合併了國稅和地稅系統，實現了稅務系統的垂直管理。這一系列改革，都是朝著財力協調、區域均衡、市場統一的目標而展開的。
然而，現行財政體制仍然屬於一種過渡體制。「營改增」之後，為了彌補取消營業稅對地方財力的影響，增值稅在央地之間的分成比例從75：25改為50：50。同時，中央對地方的轉移支付規模不斷擴大，至2023年達到了10萬億元以上，不少基層財政對轉移支付的依賴度相當高，「等、靠、要」情況嚴重，不利於經濟高質量發展。《決定》提出增加地方自主財力，拓展地方稅源，是對這一現實情況的積極響應。
如何在增加地方自主財力，拓展地方稅源的同時，保障稅制有利於高質量發展、社會公平、市場統一、財力協調和區域均衡，是深化財稅體制改革的一項重大挑戰。《決議》發布以來，討論較多的是消費稅徵收環節後移並轉為地方稅的方案。但消費稅作為對少數特定商品徵收的稅種，對於煙、酒、化石燃料等產品徵收消費稅還帶有「寓禁於徵」的功能，將其劃歸地方的合理性仍需探討。也有觀點認為，需要適度調整增值稅的央地分享比例，但究竟往哪個方向調整，是中央多一點還是地方多一點，也尚無共識。如果從增加地方自主財力的角度出發，應該給地方多分享一點，但這樣又容易導致財力進一步向發達地區傾斜，並且可能導致地區間稅源競爭的加劇。我們計算了全國地級市人均GDP的基尼係數，該指標2016~2019年在0.30附近，2021~2022年下降到了0.27附近。度量消費水平的人均社會消費品零售總額，其基尼係數2016~2019年在0.29附近，2021~2022年下降到0.28附近。相比之下，人均增值稅收入的區域間不平等程度更高，2017年基尼係數高達0.472，隨著減稅政策的逐步落地，基尼係數快速下降，但到2021年仍有0.407，明顯高於人均GDP和人均社會消費品零售總額的基尼係數。可見，目前增值稅在地區間的分配無論從生產還是消費角度出發，都存在不公平的情況。原因較為複雜，既包括「營改增」產生的多檔稅率，也包括留抵退稅政策導致的徵稅地與退稅地不一致問題，還包括新經濟、新業態導致的生產地、消費地與繳稅地不一致的情況。
我們尤其關注增值稅的地方收入部分歸屬本環節生產地的問題。增值稅征管採用稅額抵扣制，產業鏈上每一環節的企業繳納增值稅時，可以將從上游購進原材料或中間品中所包含的增值稅額予以抵扣，僅需繳納銷項稅與進項稅差額。這一部分稅額的50%歸屬於企業的生產地或者註冊地。因而，各地有積極性爭取企業在當地生產，甚至不在當地生產但在當地註冊，以獲得稅收收入。提高增值稅的地方分享部分，將提高地方對於稅源的爭奪的積極性。此外，隨著網際網路經濟的興起，部分新興服務的生產地難以界定，企業多在註冊地繳稅，除了加劇了地方的稅源爭奪外，也造成稅收收入進一步向少部分地區集中。因此，在生產地原則下提高增值稅的地方分享比例，雖然可以起到增加地方自主財力的作用，卻與市場統一、財力協調和區域均衡的目標相背離。
為了實現《決定》的深化財稅體制改革目標，有必要研究將增值稅的地方分享部分的歸屬地由生產地改為消費地。增值稅地方分享部分歸屬消費地原則有幾個好處。
首先是有利於社會公平。增值稅是一種一般消費稅，對幾乎所有商品普遍徵收，其地方分享部分歸屬於消費地，更符合其消費稅的屬性，因而更為公平。其次是有利於市場統一。地方分享部分歸屬於消費地後，地方政府招商引資不增加增值稅收入，增值稅收入多寡取決於消費者的選擇，可以有效緩解地方保護主義的苗頭。再次是同網際網路經濟等新業態相適應，避免因新業態的生產地難以界定而產生稅源爭奪。最後是可以在增加地方自主財力的同時，促進區域均衡。中央可以相應減少轉移支付金額，調動地方的積極性。
在國際實踐中，消費地原則亦被廣泛採用，且被證明具有很強的可操作性。我國目前的稅收征管體系下，稅收由國稅部門徵收後將地方收入部分劃轉地方財政，只要有完整的稅額分配規則，國稅部門完全有能力將這一改革措施落地。
（作者系上海財經大學中國公共財政研究院副院長、常任職副教授）
文章來源: https://twgreatdaily.com/zh-cn/ed6d61712149d73bdc1285fb273d5e54.html