政策執行中的「共識」 | 社會科學報

經濟學範式將上下級政府建立在「信息不對稱」的理論假設上，從而建構起一個下級為了自身利益，利用信息優勢欺瞞上級政府，以實現政策變通的理論敘事。但是，在實踐調研中，三個重要的現象對這種以「信息不對稱」為基礎的理論敘事構成了挑戰。

第一，「排名賽」刺激了真相的呈現。由於同級單位之間存在著「排名賽」的競爭狀態，利用信息優勢的獲利很快會被政策執行的失利者所揭發。這種揭發往往不是主動的，而是失利者被約談，甚至被問責時的一種自保行為。

第二，下級為了避責的「信息共享」。上下級政府對於更高級政府而言是共同的執行方。這意味著，下級如果不及時地向上級共享信息，當面臨問題時將可能遇到上級向下卸責的情況。因此，下級往往會選擇與上級彙報執行信息。這些信息包含著訴苦，同時也包含著避責訴求，以緩解責任壓力。

第三，上級領導幹部的「心中有數」。在中國，相當數量的上級幹部，尤其是主要領導幹部都有在下級單位中的工作經驗，對於下級在政策執行過程中所面臨的問題與反應有著常識性認識。這種常識性認識決定了，下級並不了解上級是否掌握了相關信息，從而在隱瞞信息時心存顧忌。這對於「信息不對稱」而言也是一種重要的非正式約束。

由此可見， 「信息不對稱」在地方政府的上下級互動中並不是一種常態現象，而只是局部性地存在。如果「信息不對稱」的假設在實踐中是存疑的，那麼由此而建構起的經濟學範式就面臨著巨大的修正空間。當然，這種修正並不著意於對經濟學範式進行挑戰。經濟學範式的理論優勢正在於，它可以在實踐世界中很輕鬆地找到論證「理性人假設」的蛛絲馬跡，也自然可以在政策執行過程中找到人與人之間的信息隱瞞。但是，如果實踐世界提出了一種不同的可能性，那麼，經濟學範式在解釋公共政策過程上的統治地位則必然面臨著動搖。

政策執行中的「共識」：一種替代性解釋

如果「信息不對稱」假設是存疑的，那麼，在理論上建構一個經濟學範式以外的替代性解釋就成為理論研究的關鍵。在田野調查中，可以清晰地觀察到上下級之間存在「信息共享」的行政現象。 這種行政現象根植於中國特殊的公共政策系統中。在西方典型國家中，由於分級選舉機制的作用，公共政策過程的基本特點是「誰決策，誰執行」，「決策—執行」關係是同一層級政府中的功能差異。而在中國，公共政策過程嵌入在一個自上而下的組織權威結構中，從而呈現出「上級決策，下級執行」的主要特點，這就使「決策—執行」關係在功能差異基礎上還具有顯著的層級差異。在這種制度安排下，地方各級政府在中央決策面前共同承擔了「執行者」的角色。這種共同的角色決定了地方上下級政府在政策執行過程中能夠形成「共同理解」。因此，政策執行過程並不像經濟學範式所理解的那樣是一個爭取利益的博弈過程，而是地方各級政府「爭取共識」的商議過程。 在這個過程中，公共政策執行演化出區別於經濟學範式的三種機制。

第一，責任共擔機制。在中國，政策執行的責任是按照屬地原則逐級分配的，從而形成了地方各級政府共同承擔執行責任的機制。在這種責任共擔機制中，上下級政府在執行責任的分配上是高度模糊的，上級既會向下級轉移政策壓力，又需要為下級的執行結構「兜底」，從而在責任分配上建構了一個自上而下逐級包含與自下而上逐級依附並存的組織形態。政策後果越為嚴重，這種連帶性的責任關係也就表現得越突出。因此，地方上下級政府會在政策執行過程中就責任分配問題展開商議，形成一個上下級都能接受的共識性結果。當然，這種共識性結果不是制度性的，而是隨著政策情境而產生的動態平衡結果。

第二，分歧化解機制。由於公共政策過程嵌入在一個組織權威結構中，在中央決策與基層執行之間的中間層級政府既扮演著監督者的角色，又扮演著執行者的角色。這種角色的衝突決定了地方各級政府在政策執行上必然存在著無法迴避的「分歧」。這種分歧集中地表現在，地方各級政府在政策執行過程中選擇服從壓力邏輯還是服從情境邏輯。前者強調政策決策的有效執行，後者則要求保護下級執行者。無論如何選擇，壓力與情境之間的矛盾導致政策分歧是一種必然的結果。如果不能有效地管控這種政策分歧，公共政策系統的穩定性將無從談起。在這種背景下，通過非制度化的商議性互動在上下級政府之間建立「共識」成為化解分歧的重要機制。

第三，情理建構機制。作為一種非制度化的行動，上下級政府之間的商議性互動夾雜在法理世界與情感世界中。一方面，商議性互動需要遵循正式的法理規則，尤其是保障政策執行的制度、規範、程序，否則將會因執行不力而面臨問責。這也塑造了上下級政府之間「共識」的邊界。另一方面，商議性互動又難以迴避大量非正式的情感關係，有時商議本身就以上下級主要領導之間的情感性關聯為基礎。脫離了這種情感關聯，「共識」往往是難以形成的。在正式的法理規則與非正式的情感關聯之間，上下級政府在商議過程中建構了一種特殊的情理機制。這種情理機制是法理與情感之間基於動態平衡的融合，既不是簡單地追求執行效率，又不是對下級執行過程的一种放任，而是努力在兩者之間尋找合適的平衡點。

找回「意義」：公共政策研究的一個新思路

通過對政策執行的「共識」進行分析，我們的論域已經跳出了行為本身。在理論世界中，依託於行為主義研究的大繁榮，經濟學範式實現了新的飛躍與發展。這種研究在挑戰舊制度主義的結構預設，努力呈現實踐世界的同時，也在排斥著實踐世界中的意義維度。但是，意義維度又是實踐世界中無法迴避的問題。 更具體地說，意義維度的基本命題是，「利益最大化」不是人類行為的基本動機，對「利益」的理解才是驅動人類行為的基本要素。而在「理解」的過程中，人類在「利益」概念中不僅會注入經濟學範式所倡導的「理性」，也會帶入非經濟學範式所討論的「非理性」。由於這種複雜的理解過程的不可觀察性，相關議題被強制性地推入了不可知論中。

上述對於「共識」的分析正是在嘗試性將「意義」帶回公共政策研究的論域結構中。 在政策執行過程中，「利益最大化」不是政府行為的基本動機，各級政府對於「執行」的理解才是關鍵所在。各級政府不僅可以在「共同理解」的基礎上建構「共識」，而且利益的矛盾與衝突有可能在建構「共識」的過程中得到有效的化解或控制。相較於經濟學範式而言，這種理論敘事的一個突出優勢是可以進一步解釋公共政策系統在大量的政策分歧中能夠維持穩定的原因。

當然，關於「共識」的研究並不是沒有缺憾。由於「意義」確實是一種難以科學觀察的現象，很難像經濟學範式那樣建立一個具有完美邏輯的論證系統。因此，我們可以感知到上下級政府之間存在著建構共識的過程，但這個過程究竟受哪些因素的影響依然是一個理論黑箱。但是，或許正是因為這種缺憾，才留給後續研究新的空間，也引導著一種理解公共行政的新範式。

(本文系作者在政治學人·圓桌論壇上的主題發言。)

文章為社會科學報「思想工坊」融媒體原創出品，原載於社會科學報第1862期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：宋獻琪

拓展閱讀

關注 | 「限塑令」政策執行的三個關鍵

視域 | 釐清實質性共識的三重意涵