通過構建美麗鄉村治理模式實現鄉村綠色振興——基於浙江仙居國家公園經驗
摘 要：十九大報告提出了「實施鄉村振興戰略」, 這為新時代「三農」工作和美麗中國建設提出了新的目標、任務以及路徑。對照「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」的總要求、新目標, 浙江仙居國家公園以國家公園體制試點為龍頭帶動社區參與保護、共促發展方式轉型, 構建了以綠色公約、綠色資產清單、綠色貨幣為標誌的「三綠」治理機制, 與國家公園產品品牌增值體系一起初步實現了生態產品的價值轉化, 使鄉村振興的綠色化道路初露端倪。
鄉村振興中的綠色發展要求及其實現前提
2005年十六屆五中全會報告提出了社會主義新農村建設「生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主」的目標;2017年十九大報告中提出的鄉村振興戰略, 其目標定為「產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕」。可以看出, 中央對農村發展的理念有了變化, 工作的重點有了調整, 要求有了顯著提升 (見表1) 。其中, 重大變動是「產業興旺」「生態宜居」和「治理有效」, 即要求在產業達到較高水平的同時, 全方位改善農村的生產、生活、生態環境, 並實現社會治理機制創新。
全國各地已對鄉村振興展開了不同形式的探索, 如以產業為基礎的特色小鎮、組合性較強的田園綜合體等。但這些模式均存在一個明顯的短板—難以全面實現「生態宜居」的目標, 而諸多號稱「生態宜居」的實踐僅限於農村環境綜合治理、改善村容村貌等 (即「宜居」) 。生態宜居的更高一層含義卻少人關注:將鄉村的山水林田湖草作為一個生命共同體統一保護, 這才是「生態」。生態系統統一保護的要求遠高於「宜居」需要的環境污染治理—要在發展的同時保護生態系統的原真性、完整性, 而這一點即便已開發國家都難普遍做到, 我國的相關案例大多名不副實。例如, 作為全球生態五百佳的浙江奉化滕頭村是鄉村振興和生態保護的知名案例, 其藉助基礎設施建設開展的農村環境污染治理, 雖然提高了「宜居」水平, 依然無法實現「生態」, 更沒有形成鄉村以綠色生產、綠色生活來促進生態整體保護的治理機制。
但這種「生態」的高目標, 在我國當前大多數鄉村連「村容整潔」都才剛剛實現, 「宜居」目標尚遠, 且在整體上已存在較大生態系統破壞的情況下操作性不強。只有在條件合適的自然保護地才最有可能:這些區域的生態環境優勢明顯且往往有特色資源, 在生物多樣性保護、生態系統服務功能發揮、生態平衡維護方面作用重大, 即存在真正「生態」的本底環境, 也有各類「生態產品」。特別是南方集體林地區, 在人與自然的長期共同發展中, 有的已經形成了人與自然和諧共處的模式。另外, 相當數量的自然保護地交通相對不便、經濟實力較弱, 甚至是當前脫貧攻堅工作的重點地區。這樣, 自然保護地的生態保護為主與區域內社區實現鄉村振興的目標常常在空間範圍上重合。即在這樣的區域, 高要求的生態保護是自然保護地主要的管理目標, 而提高原住民收入水平是地方政府主要的政策目標。這樣的區域有可能兼顧生態保護與經濟發展, 有希望率先探索出兼顧鄉村振興目標的綠色發展之路。這樣的區域從中央的政策要求來看, 也只有鄉村綠色振興這一條兼顧之路:在生態環境約束更嚴格的背景下, 只能通過構建生態產品的價值實現機制來探索綠水青山轉化為金山銀山的技術路線。不過, 這樣的技術路線構建, 通常有四個方面的前提:
表1 十六屆五中全會和十九大報告對農村發展要求的對比分析
第一, 必須有以生態保護為基礎的綠色產業, 將資源環境的優勢轉化為產品品質的優勢, 使保護和恢復生態的價值在市場上穩定地、增值地變現;
第二, 這樣的方式必須在大部分自然保護地交通不便、農村空心化問題嚴重, 同時人力資源素質、組織程度不高的情況下內驅地實現;
第三, 這樣的實現方式在市場條件下可持續, 要求有一定的技術含量、穩定的供求關係、價格和金融服務等, 能經受市場波動, 具有自我「造血」功能;
第四, 建立生產、生活方面的綠色發展利益轉化機制等, 形成利益共同體, 使綠色發展方式能讓大多數村民參與治理、參與受益, 這樣才能「共抓大保護」。
以上每一個環節的實現都有難度, 尤其是綠色生產方式的選擇和利益共同體的形成 (見圖1) 。
圖1 自然保護地社區實現鄉村綠色振興的難點
更好、更全面地實現鄉村綠色振興, 需要配置對應的資金、技術、人才等, 特別是政策設計—必要的時候需要中央或者省級政府的「放權、給錢」, 才有可能在相關的區域率先突破。當前條件看, 最有可能突破、率先實現鄉村綠色振興的應該是以國家公園為主體的重要保護地內社區 (比如重點生態功能區) 。這些區域大部分能獲得中央或者地方的以生態補償為代表的財政轉移支付;部分區域有相對寬鬆的制度環境 (如取消了對幹部的GDP考核、招商引資的考核而加重了對環境質量和綠色發展的考核等) ;個別區域甚至是生態文明試驗區, 區域規劃中對生態產品價值實現、環境治理體系改革等方面有要求。
以國家公園為主體的自然保護地率先實現鄉村綠色振興的技術路線
國家公園是我國自然保護地體系的主體和排頭兵, 其在社區參與國家公園保護、國家公園帶動社區發展方面, 具有代表性和特殊性。因此, 根據其資源特徵和管理約束設計的鄉村綠色振興的技術路線, 對其他保護地具有先導性價值。國家公園以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的, 要堅持「生態保護第一」「實行最嚴格的保護」, 同時也要「堅持全民公益性」。在這樣的約束下, 一方面, 國家公園保護要求高, 要按照生態系統特徵對國家公園進行科學管理, 這就必然涉及對原住民傳統利用資源的生產、生活的方式進行管控;另一方面, 要充分尊重社區基本權益, 動員其參與保護、獲得補償且能將管控後的產品在市場上實現增值, 即通過發展綠色產業 (掙錢) 和生態補償 (要錢) , 實現生活富裕。
這樣的區域, 要設計出合適的技術路線, 具備前述四方面前提條件, 首先要參考《生態文明體制改革總體方案》中提出「建立統一的綠色產品體系:統一整合為綠色產品, 建立統一的綠色產品標準、認證、標識等體系。完善研發生產、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府採購等政策」;《關於完善主體功能區戰略和制度的若干意見》 (中發[2017]27號) 中明確「科學評估生態產品價值, 培育生態產品交易市場, 創新綠色金融工具, 吸引社會資本發展綠色生態經濟」。也要參考國內外經驗2, 如法國大區公園的綠色發展機制, 包括充分考慮社區利益後制定的以憲章為核心的多方治理、利益共享規則和以產品品牌增值體系為核心的綠色發展和特許經營機制等。以此為基礎, 這樣的技術路線應有兩方面創新: (1) 全民參與保護的治理機制; (2) 有與保護互促的生態產業或產業生態化的技術路線, 並有能保證其市場條件下可持續的方案。
形成綠色治理模式, 使全民參與保護並能共享保護成果
社區是保護地管理的利益相關方之一, 是保護的重要參與方, 也經常因利益結構不同與保護地產生衝突。借鑑法國大區公園和國家公園經驗, 構建生產、生活方面的綠色發展利益轉化機制是有效管理的基本前提, 也是產業興旺的良好保障。這種機制, 需要充分考慮社區利益, 藉助保護協議等方式, 明確保護對象, 明確不同參與方的權責利, 完善籌資、用資機制, 形成以綠色發展利益轉化機制為核心、以保護績效可計量為特徵的治理模式。
與保護互促的生態產業或產業生態化的技術路線
這一技術路線在重要的保護地可以描述為:構建綠色產品品牌增值體系, 使得資源環境的優勢 (綠水青山) 轉化為產品品質的優勢並通過品牌平台固化推廣體現為價格優勢, 在保護地友好和社區友好的情況下實現單位產品的價值提升 (金山銀山) 。這個體系由產品和產業發展指導體系、產品質量標準體系、產品認證體系、品牌管理和推廣體系等組成, 產品包括農副產品、民宿、工藝品等, 跨越一、二、三產業, 並在綜合的生態旅遊產業中整合。通過這樣的技術路線, 在市場條件下穩定地、增值地使生態產品的價值得到變現。
仙居國家公園的鄉村綠色振興實踐
浙江是生態產品價值實現機制的試點省, 仙居縣是浙江省唯一的縣域綠色化發展改革試點縣, 2014年被原環保部列為國家公園體制試點區。該區域內的鄉村振興有著特殊的含義:一方面, 作為重要的保護地, 其承擔著體現國家公園「保護為主, 全民公益優先」的體制試點任務;另一方面, 要構建綠色發展利益轉化機制, 在限制原住民的生產生活行為的同時激勵社區參與保護並使保護與綠色產業發展互促。通過近幾年的實踐, 仙居國家公園管委會指導其內的淡竹鄉的社區村委會, 構建了以《綠色公約》、綠色資產清單、綠色貨幣為標誌的「三綠」治理機制, 實踐了前述技術路線 (圖2) 。
綠色治理機制
《綠色公約》提出了十條基本行動並納入了《村規民約》, 使村民從被動應付到主動踐行保護, 從單純的被治理對象成為參與治理的主體。具體措施包括實行黨員網格化、垂直化管理, 黨員負責區域的立面改造、垂直綠化、垃圾分類等工作。這種契約的模式, 使得村民和社區能自我約束、自發參與保護。
綠色資產是自然資源負債表在社區層次的實現形式。通過制定《永久綠色資產管理清單和永世維護享用辦法》, 辨識出周邊可以利用的資源環境 (包括了山水林田湖草) 和文化遺產方面的優勢, 形成綠色資產清單, 進行建檔登記。按照「1+3」模式 (1名兩委幹部作為領導責任人、3名黨員作為直接責任人) , 將每件綠色資產分解到各村每名黨員幹部, 對其保護績效與村主責幹部收入、黨員先鋒指數考評、黨員十二分制管理等相掛鉤, 倒逼黨員幹部常態化、重點化保護綠色資產。各鄉黨委、政府組織各村幹部開展交叉檢查。這實際上是明確了綠水青山的存在形式, 使得生態方面的整體保護可以操作且使保護績效可計量。
圖2 仙居國家公園綠色治理機制和品牌增值體系之間的關係
推廣綠色貨幣, 將綠色貨幣和國家公園產品品牌的標準掛鉤, 並用《淡竹鄉綠色生活清單》明確。對「食、住、行、娛、游」等五個環節中的低碳旅遊行為制定標準, 列出7項綠色貨幣兌換條件, 即自備洗漱用品, 不使用民宿提供的一次性物品;垃圾分類自清;參加村內組織志願服務項目;公共運輸、步行、騎車出行;住宿不抽煙酗酒;光碟行動, 文明就餐;戶外活動垃圾分類自清。清單中明確了每一種行為對應的綠色貨幣兌換數額, 商家評定遊客的行為並折算為綠色貨幣, 其可抵價使用、也可兌換毛巾、垃圾袋、鮮花等物品。為保障這一制度的運行, 社區成立「綠色生活基金」, 以現金形式統一回購綠色貨幣。
國家公園產品品牌增值體系
仙居國家公園在借鑑法國大區公園和國家公園產品品牌增值體系的基礎上, 按照《生態文明體制改革總體方案》和《建立國家公園體制總體方案》的要求, 依託法國開發署的政策性貸款, 結合仙居自然文化資源和社會經濟發展情況, 設計了國家公園產品品牌增值體系:通過將國家公園品牌所蘊含的生態和文化價值附加於整個產業鏈來實現「資源—產品—商品」的升級。最終一、二、三產的產品被整合到多部門參與的一套管理體系中, 藉助信息化手段 (國家公園產品品牌增值體系信息化管理平台) , 實現由於品質和市場認可度提高所帶來的單位產品的增值, 從而在開發利用面積基本不擴大的情況下帶動社區人均收入提高。這樣體系化的設計方案, 藉助《國家公園產品品牌增值管理辦法》和《特許經營管理辦法》將相關的標準明確。通過共同簽署、監督執行的模式, 將保護協議和品牌增值結合, 增加社區在發展和保護方面的話語權, 最終滿足主要利益相關者在可持續發展維度共同的訴求。
在仙居的實踐中, 綠色治理機製成為國家公園產品品牌增值體系的重要支撐, 共同實現了保護與發展的互促: (1) 綠色治理確保了相關產品中有資源環境的優勢以及保護的成果, 構成了產品的核心競爭力; (2) 有綠色資產才易於優選「綠水青山」到「金山銀山」的轉化產品; (3) 容易核算並且便於流通的綠色貨幣使得全民都能分享保護成果並使品牌增值體系更易培養顧客。前述四方面前提條件, 在這兩方面創新下能夠不同程度的實現。綠色治理機制易於內驅實現, 品牌體系和「三綠」機制的結合使得生態宜居和產業興旺結合起來, 綠色資產和綠色貨幣都形成了綠色發展利益轉化機制, 從而使村民、遊客等都在參與保護方面形成了利益共同體。
總結
鄉村振興難, 鄉村綠色振興更難。正在開展國家公園體制試點的仙居, 初步探索出了通過構建美麗鄉村治理模式實現鄉村綠色振興的模式, 其要點是: (1) 藉助本地化的「三綠」治理機制, 使村民和遊客都參與保護和發展並獲益; (2) 學習法國大區公園和國家公園經驗, 引入法國開發署政策性貸款, 構建了國家公園產品品牌增值體系, 並且將資源環境優勢和社區保護效果都融入了產品品牌價值, 使市場條件下產品品牌增值可持續。最終, 通過這樣的綠色發展利益轉化機制使參與各方形成利益共同體, 真正實現了生態產品的價值。這些探索, 對其他區域的鄉村綠色振興具有重要的參考意義, 說明良好的政策設計、技術路線的選擇以及適當的綠色融資的組合可以突破鄉村綠色發展瓶頸。
生態系統統一保護的要求遠高於「宜居」需要的環境污染治理—要在發展的同時保護生態系統的原真性、完整性, 而這一點即便已開發國家都難普遍做到, 我國的相關案例大多名不副實。