編者按：近日，中國人民大學財政金融學院副院長、中國人民大學重陽金融研究院高級研究員馬光榮在《中國財政》2024年第8期發表文章分析今年超長期特別國債的特點、意義和配套措施。現將全文發布如下：
2024年政府工作報告指出，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。此舉旨在解決重大項目資金問題，促進增長、穩定投資、優化債務結構、提升資金使用效率。本文將基於對此次超長期特別國債的特點的分析，闡釋其意義。並且為超長期特別國債的配套措施安排提供建議，充分發揮超長期特別國債在穩定宏觀經濟和推動高質量發展中的作用。
01
超長期特別國債的特點
2024年政府工作報告指出，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（以下簡稱「兩重」領域），今年先發行1萬億元。此前我國曾在1998年、2007年和2020年分別發行過三次特別國債，2023年四季度預算調整後也決定增發1萬億元普通國債。與普通國債及之前幾次特別國債相比，此次擬發行的超長期特別國債有以下幾個特點：
第一，期限為超長期。長期債券通常是指10年期及以上債券。此次特別國債為超長期，期限至少在10年以上，預計部分可達到30年期甚至50年期。回顧歷史，我國發行的30年期及以上國債是相對較少的，目前剩餘期限在25年以上的國債存續餘額總額也不足2萬億元。2020年的抗疫特別國債和2023年四季度的增發國債期限也大多在10年期及以下。
第二，用途特別。此次超長期特別國債明確專項用於「兩重」領域。相比之下，2020年抗疫特別國債主要用於抗疫支出，2023年四季度增發國債主要用於災後重建和防災減災。
第三，管理特別。此次超長期特別國債納入政府性基金預算，不計入赤字，這與以往的特別國債是相同的，但與普通國債不同。例如，2023年四季度增發國債不是特別國債，納入一般公共預算，計入赤字。此次特別國債計入政府性基金預算，也意味著其有專項用途，不能用於一般性支出，同時其還本付息來自專項收入。
第四，從央地財政關係上看，中央主責。此次超長期特別國債由中央自發自還，且由於「兩重」領域很多屬於中央事權與支出責任，因此相當一部分資金將由中央自用，其餘部分資金轉移支付給地方使用，也將由中央限定其詳細用途。相比之下，2020年抗疫特別國債由中央付息，但央地共同還本，其中地方還本7000億元，計入地方債務；中央還本3000億元，計入中央債務，轉移支付給地方使用。2023年四季度的增發國債儘管中央自發自還，但全部轉移支付給地方政府使用。
02
超長期特別國債的意義
由於存在以上特點，此次擬發行的超長期特別國債既有利於當前提振內需、穩定宏觀經濟，又為高質量發展夯實基礎。
第一，是財政政策適度加力的重要舉措，對穩定預期、拉動內需、提振經濟具有重要意義。從今年的赤字和舉債規模上看，一般公共預算赤字和地方政府專項債額度分別比2023年年初預算提高1800億元和1000億元，僅微幅提高。但是加上萬億特別國債後，今年預算安排的政府舉債規模比去年年初預算提高1.28萬億元，體現了財政政策適度加力。從財政支出強度上看，一般公共預算支出安排同比增長4%，低於2023年實際增速（5.4%），由於特別國債計入政府性基金預算，政府性基金預算支出今年大幅增長（18.6%），一般公共預算和政府性基金預算合計支出增長7.9%，支出強度明顯提升。從財政政策發力渠道來看，全口徑財政支出占GDP的比重在30%左右，通過萬億特別國債提升今年財政支出強度，構成了拉動內需的重要力量。2023年我國固定資產投資增速為2.8%，低於GDP增速（5.2%）。在政府投資較為密集的兩大領域，2023年基建投資增速為5.9%，社會領域（主要是教育、衛生、文化領域）投資增速為0.5%，今年萬億特別國債用於「兩重」領域投資，有助於今年投資增長的進一步恢復。
第二，是合理利用財政政策空間的重要舉措，對增強財政可持續性、統籌發展與安全具有重要意義。其一，我國政府債務結構中，中央債務占比為42.4%，與大多數國家中央債務為主形成了鮮明對比。當前中央債務比重較低、迴旋餘地大，相比地方財政有更大的舉債空間。今年新發行的1萬億元特別國債由中央還本付息，一般公共預算赤字4.06萬億元中，3.44萬億元都是中央赤字，相比之下地方政府一般債限額增量保持不變、專項債限額增量僅比2023年提高1000億元，通過中央適度加槓桿、地方穩槓桿，有助於防範化解地方債務風險。中央存在的舉債空間，也為未來幾年持續發行特別國債、實施積極的財政政策儲備了空間。其二，此次特別國債是超長期，在今後較長的一段時期內，財政僅需支付利息，還本時間點大幅延後，有助於平滑債務償付壓力，增強財政可持續性。其三，依靠中央財政的信用，國債發行利率低於同期限地方政府債券，從而降低政府整體舉債成本。在當前貨幣政策環境下，利用利率較低的窗口期進行舉債，也有助於降低財政籌資成本。
第三，是財政政策提質增效的重要舉措，對於實施供給側結構性改革、推動高質量發展具有重要意義。此次特別國債專項用於「兩重」領域建設，將重點投向科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。以往這些領域因為社會公益性強、市場回報率低，民間投資意願不強；同時，由於地方效益弱、全國整體效益強，地方政府投資積極性也不高。這些領域正是落實新發展理念，支撐創新、綠色、協調、開放和共享發展的重要方面。此次特別國債有利於補足這些領域的短板弱項，發揮政府投資對優化供給結構的關鍵性作用，通過財政政策提質增效牽引經濟結構轉型升級。
第四，有利於豐富國債期限品種，增強國債在金融市場上的基礎性功能。其一，超長期國債是長期安全資產，金融市場上投資者對長期安全資產存在巨大需求，尤其是保險公司、養老金融機構有動力配置長期安全資產，但我國超長期國債規模偏低。今後超長期國債規模持續擴大，對於補足長期安全資產具有重要意義。其二，國債收益率曲線是利率市場的重要基準，超長期國債的缺乏也使得國債收益率曲線在長期限波段不完善。今後超長期國債規模的持續擴大，有利於完善國債收益率曲線，為全市場金融產品提供更好的定價基礎。
03
超長期特別國債的配套措施
為了做好特別國債發行、使用和管理，更好發揮其在穩定宏觀經濟和推動高質量發展中的作用，需要重點做好以下配套措施：
第一，加強貨幣政策與財政政策的協調配合。在此次特別國債的帶動下，今年政府舉債規模進一步擴大，需要央行創造良好的流動性環境，既要保障政府債券順利發行，提供相對平穩的融資利率，又要緩衝政府債券發行對資金面的短期衝擊，避免對銀行體系穩健運行和民間投資產生「擠出效應」，確保實現國債發行對貨幣流動性的中性目標。此前央行在2023年四季度貨幣政策執行報告中明確提及「搭配運用多種貨幣政策工具，保障政府債券順利發行」。今年政府工作報告提出，穩健的貨幣政策要靈活適度、精準有效，保持流動性合理充裕，均對貨幣政策與財政政策協調配合指明了方向。
第二，統籌用好各類資金，發揮好政府投資的「擠入效應」。對於特別國債所支持的政府投資項目，除了財政資金投入外，應該進一步撬動各類社會資本參與投資，發揮財政投資的帶動放大作用。對於有一定經營收入的准公益性項目，應該利用好政府和社會資本合作新機制，鼓勵和支持民營企業參與投資，既補充政府資金的不足，又發揮政府投資對提振內需的帶動放大效應，還可以引進民營企業市場化的項目運營方式，提高項目經營效益。應該發揮投貸聯動機製作用，利用結構性貨幣政策、政策性金融等工具，引導金融機構加大融資支持力度。可以參照目前專項債的做法，將部分特別國債用作重大項目的資本金，進一步放大帶動效果。
第三，推進中央與地方財政關係改革，在「兩重」項目建設上發揮好中央與地方兩個積極性。此次特別國債投向的「兩重」領域，多數屬於全國性公共物品，屬於中央事權與支出責任，或中央與地方共同事權與支出責任。應該認識到，在「兩重」項目支出上，應該適度加強中央事權與支出責任，防止事權過度下沉導致地方投入積極性不足的問題。同時，對於部分適合發揮地方信息與管理優勢的項目，界定為中央與地方共同事權，明確央地各自支出責任。
第四，強化項目和資金監管，實施好全過程預算績效管理。應該根據國家中長期發展規劃，抓緊謀劃和儲備好符合特別國債支持條件的項目，做到「項目跟著規划走、資金跟著項目走」，推動資金儘快落實到項目，儘早形成實物工作量。應該實施「兩重」項目的全過程預算績效管理，做好事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價及結果應用，提高國債資金配置效率和使用效益，將特別國債投向的項目打造成政府投資項目預算績效管理的「樣板」。
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