本文來源：本文節選自「明代後期國家決策機制研究」，載於《中華文史論叢》（2019年第01期）
轉自：勿食我黍、明清史研究
李伯重，1949年出生於雲南省昆明市，1985年畢業於廈門大學，獲歷史學博士學位，是新中國成立後首批博士學位獲得者之一。現任香港科技大學人文社科學院教授，清華大學歷史系教授、博士生導師，並擔任國際經濟史學會執委會委員等職。長期以來一直從事中國經濟史方面的研究。
在明代後期，存在聖裁、閣議和廷議三種國家決策的機制。這三種機制中，哪一種最優，哪一種最劣？作此判斷，首先要比較這三種機制參與者的情況。
聖裁的參與者是皇帝以及其幫手司禮太監，他們一起構成聖裁這種決策方式的擔當者。
關於皇帝，梁啟超說：「余嘗讀史，漢以下歷朝帝王不下數百人，而求其聰明睿知天下真主者，百中僅得一二耳。中材之君則百五六，庸劣之主則百九十矣。故天下百年而無十年之治。」之所以如此，是因為皇帝在諸多方面「先天不足」。
除了極少數情況外，皇帝從出生起，一輩子生活在一個完全脫離社會的特殊環境中，這種環境對一個政治人物的成長非常不利。早在春秋時，魯哀公就對孔子說：「寡人生於深官之中，長於婦人之手，寡人未嘗知哀也，未嘗知憂也，未嘗知勞也，未嘗知懼也，未嘗知危也。」《明史紀事本末》的作者谷應泰有感於明代歷史教訓，說得更加明白：「人主在襁褓，則有阿姆之臣；稍長，則有戲弄之臣；成人，則有嬖倖之臣；即位，則有面諛之臣。千金之子，性習驕佚，萬乘之尊，求適意快志，惡聞己過，宜也！」這種「先天不足」，在明朝皇帝尤為明顯。
明朝皇帝還「後天不足」，即明朝皇儲教育問題叢生。到英宗時，皇儲學習實際上已逐漸成為句讀之授，並且變成了一種儀式。皇儲學習時間非常有限，「東官講學，寒暑風雨則止，朔望令節則止，一年不過數月，一月不過數日，一日不過數刻。是進講之時少，輟講之時多」。因此這種教育出來的人，基本上只是能夠讀寫而已。一些皇帝(如武宗、熹宗)甚至連這種起碼的教育也沒有很好地接受過。即使是被認為文化水平較高的皇帝(如世宗、神宗)，所受的教育也很有限，沒有像一般士人那樣有「兩耳不聞窗外事」的「十年寒窗」的苦讀經歷。因此要他們每天大量閱讀用典雅而古奧的文言寫成的大量奏章，實在是過於難為他們了。
由於生活環境特殊，所受教育不佳，明朝皇子普遍素質低下，不知民間疾苦，不知稼穡艱難。這樣的紈絝膏粱子弟，當然對軍國大事不會有多少了解，其中不少人甚至討厭政務，只想享樂。明朝「問題皇帝」數量之多，行為之怪，在中國歷史上少見。讓這樣的一些人來進行決策，怎麼可能做出合理的決策？
由於驕奢淫逸的生活，明朝皇帝大多健康不佳。明朝十四帝，只有太祖一人活過七十歲，十四帝的平均壽齡僅四十二歲。由於疾病纏身，精力不濟，自然難以指望他們努力工作。依照傳統，皇帝必須每天上朝會見群臣，退朝後還要批閱大量奏章，因此當皇帝是一份「苦差事」。但是做皇帝是「終身職」，沒有退休之說。要一個人數十年如一日，兢兢業業，做好這份工作，鞠躬盡瘁，死而後已，是大多數人無法做到的。無怪乎即使是「明君」，在勤政一段時期之後，大多就「倦勤」了。此外，明朝多位皇帝登基時還是未成年人，更是完全無能力主政。
明代皇帝往往依靠宦官作為進行決策的幫手。然而負此重任的司禮太監，基本上也只是受過起碼的讀寫訓練而已。至於其政治經驗以及對社會、民生、國防等軍國大事的了解與理解，更是非常貧乏與淺薄。由於後天扭曲的心理狀態，他們的道德水平大都十分低下。尤其須指出的是，由於其家奴身份和心理，宦官沒有自己的人格，從某種程度上來說，只是皇帝的影子而已。因此由他們幫助皇帝進行決策，比皇帝自己好不了多少。一旦皇帝把權力交給他們，通常只會壞事。不僅如此，宦官對皇帝有著巨大影響，因此他們自身的缺陷也會影響到皇帝。
閣議的參與者是閣臣，閣臣到了明代後期都是經廷推出來的，雖然未必都是經天緯地之才，但是至少都是當時政治精英的主流認可的人才。同時，在明代後期強大的輿論監視壓力之下，那些人品、才幹乃至私德方面倘有嚴重瑕疵的官員要獲得閣臣這樣的高位是頗為困難的。因此，通過廷推而被選用的官員，一般都是一時之選，即當時的精英。
從吳琦、洪早清、時亮、郭培貴等人對明代閣臣進行的量化研究可見，明代閣臣絕大多數是進士出身，並且大多數有庶吉士或者翰林的經歷。因此，明代閣臣的「學歷」之高，在世界政治史上罕見其匹。其次，明代進士中試平均年齡是三十二歲，而閣臣平均入閣年齡為五十五歲。也就是說，在入閣之前，他們都有平均二十三年的官場歷練，從而獲得了相當豐富的從政經驗和社會閱歷。他們爭取入閣，表明了其進取心和政治抱負。第三，除去非正常死亡者外，明代閣臣群體的平均壽齡近七十歲，比當時的一般人活得長得多，這意味著閣臣的健康狀況普遍較好。明代中後期規定的官員退休年齡是七十歲，閣臣入閣平均年齡五十五歲，正是精力充沛、工作經驗豐富的時候，對於從事國家決策這樣的工作來說，應當是最佳工作年齡。第四，明代閣臣平均在閣年限為5.24年，工作時間並不太長，使得他們在內閣工作時，不易出現由於長期過勞而引起的「倦勤」。
廷議參加者中，九卿的情況與閣臣大體相近。他們都是進士出身(其中很大部分也有庶吉士或翰林經歷)，在獲得九卿官職之前經歷了多年官場歷練，獲得這些官職也要經過廷推。六部尚書在位的平均時間為三年上下，比閣臣短一些。
科道官也是廷議參加者。他們基本上也是進士出身，入仕後擔任京官或者地方官相當長的時期，經過選考，優秀者方能擔任此職。科道官的年齡有限制，一般在三十歲至五十歲之間。他們以正從七品的低品秩參與議政，即如趙翼所說：「官輕則愛惜身家之念輕，而權重則整飭吏治之威重。」因為年輕氣盛，加上位卑權重，因此尤為敢言，皇帝往往對他們也另眼相看，常常予以寬容，甚至「退讓」三分。胡世寧在談論官員職責時說：「給事中、御史皆有言責，上而君身，朝政得失，下而臣僚，是非邪正，皆唯其所言是聽。」雖然他們品秩相當或相近於地方知縣，但是政治能量卻甚大。「凡大事廷議，大臣廷推，大獄廷鞫，六掌科皆預焉」，「有大政，(御史)集闕廷預議焉」。凡國家的政治、經濟、軍事、外交、禮儀等大政方針，均有科道官參與討論議決；一些重大的廷議活動往往由科道官發動。他們在廷議中十分活躍，有時甚至控制了廷議。他們還往往帶頭抗爭，不容皇帝破壞現行制度。因此，相對而言，廷議參與者更為活躍，也更具獨立見解。這是集體決策不可或缺的要素。
因此，從各方面情況來看，在聖裁、閣議和廷議三種決策主體中，廷議參與者最佳，而皇帝(以及司禮太監)最劣，應無可置疑。
其次，比較聖裁、閣議和廷議三種機制的實際的運行效果，以判斷其優劣。
如前所述，決策是一個由三個階段組成的複雜過程。在這三個階段中的每一個階段，都有大量的工作要做。在第一階段，要把收集到的大量信息進行分析，去偽存真，做出取捨；在第二階段，在第一階段得到的可靠信息的基礎上，考慮到各種可能性，制定出各種方案計劃；到了第三階段，則要根據對整個事態的把握，運用政治經驗和智慧，對這些方案計劃進行比較和分析，最後選擇其中最有利者。首先看聖裁。很顯然，上述決策選擇超出了任何個人的能力。即使是最能幹的皇帝，也無法靠個人的能力很好地進行決策。秦始皇、隋文帝都精力過人，非常能幹，並且也都以勤政著稱。但賈誼說秦始皇：「懷貪鄙之心，行自奮之智，……以暴虐為天下始。」(198)唐太宗也說隋文帝：「以天下之廣，……豈得以一日萬機，獨斷一人之慮也。且日斷十事，五條不中，……以日繼月，乃至累年，乖謬既多，不亡何待！」(199)可見這種個人獨斷的做法，絕非好的決策方式。明太祖極力攬權，但也承認：「天下之廣，固非一人所能治。」
皇帝決策不僅受個人能力的限制，而且其所處的地位也會為決策帶來不利的影響。錢穆說：「由皇帝來當宰相，宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。」一旦皇帝做出了錯誤的決策，無人能糾錯，從而使得錯誤的決策延續下去。
因此，聖裁絕非好的決策方式，這一點，明人已看到。明初學者胡翰說：
人君兼天下之所有，以貴則天下莫與侔其勢也；以富則天下莫與較其利也；以權則天下生殺之所由懸也。何求而不得，何為而不成？而必有待於賢者，知天下不可自用也。雖聰明睿智，一堵之外目有所不見，十室之間耳有所不聞，萬均之重力有所不舉，百工之事能有所不通。況天下，大器也；舉天下之大器，重任也。
明代中期學者丘浚更說：「人君以一人之身，居四方之中，東西南北，咸於此焉取正者也。一身之精神有限，耳目之見不周，人不能盡職也，事不能盡知也，故必擇大臣而信任之，俾其搜訪人才，疏通壅蔽，時加詢謀，以求治焉。」(203)明代後期，穆宗登基，「初納言官請，將令諸政務悉面奏於便殿，(駱)問禮遂條上面奏事宜。一言：『陛下躬攬萬幾，宜酌用群言，不執己見，使可否予奪，皆合天道，則有獨斷之美，無自用之失。』」(204)皇帝必須「用群言，不執己見」，裁決要「合天道」。換言之，皇帝應當聽從臣下集議做出的意見，因此「宸衷獨斷」實際上已是形式。
到了明代後期，「宸衷獨斷」的決策方式已受到朝野廣泛批評。萬曆時，高攀龍等人因批評首輔王錫爵而受到貶黜，給事中逯中立聲援高攀龍說：「陛下怒言者，則曰『出朕獨斷』，輔臣王錫爵亦曰『至尊親裁』。臣謂所斥者非正人也，則斷自宸衷，固陛下去邪之明；即擬自輔臣，亦大臣為國之正。若所斥者果正人也，出於輔臣之調旨，而有心斥逐者為妒賢；即出於至尊之親裁，而不能匡救者為竊位。」(205)朝野人士都認識到國有大事，皇帝應當與群臣公議，進行決策，不可局限於皇帝及閣臣。例如在「國本」(立太子)的問題上，張納陛公開批評神宗說：「今日之論(國本)，皇上止與錫爵一人議之，臣等不至病狂喪心，寧敢無言以負皇上？昔人有言：『天下事非一家私事。』蓋言公也。況以宗廟社稷之計，而可付一人之手乎？」(206)
其次看閣議。閣議在一定程度上克服了皇帝個人決策的弊端。在大多數情況下，閣臣不止一人，他們可以相互交換意見，集思廣益，形成共識。同時，閣臣的素質較高，從政經驗較豐，因此他們得出的意見也肯定優於皇帝的意見。但是，由於閣臣人數較少，「集思廣益」受到很大限制。有時內閣只有一位閣臣，實際上就成為個人決策，即如萬曆時沈一貫所言：「自有內閣以來，絕無一人獨任之時。蓋一人見識有限，精力有限，即光陰亦有限，故必合眾人之力以為力，而後能興發主上之事功，合眾人之見以為見，而後能裨益主上之聰明。……當叔季多艱之秋，而欲責匡扶於一手一足之力，此必無之數也。」(207)同時，閣議的公開性較差，不可避免有「密室政治」色彩。在特定的條件下，「密室政治」可以提高決策的效率。但要做到這一點，參與者必須目標一致，彼此團結，領導者要倡導正反兩方面意見的充分交鋒，注重提醒參與者充分考慮各種利益的平衡，使密室的協商溝通得以充分地開展。(208)否則，密室政治往往走向反面。閣臣為了爭奪首輔地位，往往勾心鬥角，使用陰謀手段打擊對手，從而削減了閣議決策的優越性。
閣議既然有「密室政治」的色彩，因此「密室政治」的正反兩面的特點都不可避免。此外，閣議還存在一個難以解決的問題，即很難妥善處理和皇帝的關係。前代歷史表明，皇帝的私人諮詢顧問班子如尚書、中書、樞密等，後來都發展成為宰相。明代內閣的演化也有此趨向。首輔制出現後，首輔權力日增，以致有首輔為「真宰相」之說。這使得皇帝感到威脅，因此往往選用聽話的人任首輔。雖然首輔人選需要經過廷推，但是皇帝在確定首輔人選方面握有最後的決定權，傾向於選擇和皇帝的關係較密切的人做首輔。(209)首輔和皇帝的關係密切，皇帝就可以對閣議決策發揮較大的影響。萬曆初期，張居正在太后和馮保的支持下，作風強硬。他死後，神宗為了避免再出現這樣的強臣，有意識地挑選一些「軟熟」之人為閣臣，如申時行、王錫爵、沈一貫、趙志皋、方從哲等。他們對張居正的前車之鑑心有餘悸，因此「有鳴豫之凶，而無幹蠱之略。外畏清議，內固恩寵，依阿自守，掩飾取名，弼諧無聞，循默避事」。(210)沈一貫「雖小有救正，大率依違其間」；(211)趙志皋「為首輔年七十餘，耄矣，柔而懦，為朝士所輕，詬誶四起」；(212)方從哲「性柔懦，不能任大事」。(213)張四維、許國、張位、朱賡等，也大體如此，「謂光明磊落有大臣之節，則斯人亦不能無愧辭焉」。(214)王家屏、王錫爵、沈鯉、葉向高等本是能為之臣，但在當時的政治氛圍中，也不敢有違聖意。(215)由於內閣很難擺脫皇帝個人意志的影響，因此閣議做出來的決定，難免有順從皇帝意志的傾向。
再次看廷議。廷議與閣議有重大的差別。廷議參與者人數較多，進行討論的公開性與透明性較強，形成共識的方式比較民主，整個決策過程受到科道官乃至社會輿論的監督，因此也比較符合現代決策的原則。特別是在與皇帝的關係上，廷議更加異於合議。儘管在理論上，明代後期的皇帝對於臣下提出的任何決策建議和方案依然享有絕對的裁決權，但是在廷議機制中，皇帝的這種權力受到很大制約。
首先，到了明代後期，廷議的參與者不是皇帝所能選定的，而皇帝本人以及與皇帝關係密切的人(例如皇族、勛貴、宦官乃至閣臣)都不能參加廷議。因此在大多數情況下，皇帝無法干預廷議，更無法操縱廷議，只能通過一些官員施加影響，而在當時的「清議」強大的情況下，這些官員也往往懾於壓力，不敢過分順從皇帝的意思。
其次，皇帝對於閣議的結果可接受，亦可不接受，但是對於廷議的決議，態度則有所不同。雖然有些皇帝對廷議的結果持對抗態度(例如「大禮議」中的世宗)或者迴避態度(如「立儲議」中的神宗)，但這樣做的政治代價很高。(216)除非迫不得已，皇帝也不願使用這種方式。因此一般而言，皇帝否定廷議結果的情況並不常見。據林乾的統計，《明會要》卷四五《集議》所載廷議件次共一百零一次，(217)其中有十三項被皇帝否決或不報，亦即廷議決議被皇帝否決的件次僅占廷議件次總數的八分之一強。而這十三項中，最多的是關於宗廟、典禮的事務，(218)從某種意義上可以說是皇室內部事務。因此林干認為：「似可認定：廷議議決的絕大多數事項都被君主認同，廷議具有較高的強制效力，正常條件下君主是接受議決結果的。」(219)張治安也列舉了許多事例，證實在立儲、建都、郊祀、宗廟、典禮、宗藩、民政、邊事等重大問題的決策上，皇帝都接受了廷議的結果。(220)
因此我們可以說，以廷議為核心的國家決策機制，實質是把國家決策權從君主及其「私人」所組成的小圈子手中，轉移到一個由代表主流社會的精英組成的群體手中。這個群體有以下特徵：
第一，這個群體的成員不是君主欽定的，也不是由血緣、族群、地緣等關係決定的，而是通過一個相對公開、公平和公正的競爭機制選拔出來、具有較為廣泛的代表性的政治精英。他們參與決策工作的身份不是終身的，更不是世襲的，而是依照一定規則進入和退出，不斷流動的。
第二，這個群體在決策時，不必完全仰君主的鼻息，可以相對獨立地做出決定；做決定時，要遵從服從多數的原則。
第三，在這種決策機制中，君主從法理上來說依然具有最後的決定權，但事實上，其作用往往是象徵性的。在一些場合，決策團體內部出現重大爭議而難以做出決定時，君主可以出面進行調解，對各種勢力進行平衡和調節。
第四，作為皇帝的私人代表的宦官，自明代後期起，一向受到各方面的抨擊。不過，如果仔細來看，宦官對於真正的「軍國大事」的干預並不很多，他們所干預主要是與皇帝和皇室有關之事。
由上面的比較可以清楚地看到：在聖裁、閣議和廷議三種決策機制中，聖裁最劣而廷議最佳。之所以如此，可以從現代決策學的觀點來解釋。如前所述，在複雜問題的決策中，由於個人能力有限，為了更好地決策，出現了決策者和決策分析人的分工，由二者組成決策單元。在明代前中期，皇帝是這個決策單元中的決策者，而閣議成員是這個單元中的決策分析人。但是皇帝絶非合適的決策者，而閣議也只是單純的決策分析人。因此，面對晚明時期國內外出現的各種新挑戰，這種決策單元是很難提供合理的對策的。而在此時期發展起來的廷議機制中，廷議成員不僅是決策分析人，而且在一定程度上也成為了決策者。這些廷議成員是當時社會精英的代表，他們受過最好的教育，具有豐富的從政經驗，其背後是國內各主要利益集團。前面引用黑堯的話說到在「政策過程」中可能存在著「各種利益集團在政策過程中的影響和交易行為」。通過廷議，各種利益集團達成妥協，從而使得制定出來的方案能夠為各方面都接受、從而得到精英集團廣泛支持。比起皇帝或者幾個閣臣在密室中制定的方案，這種方案應當是在當時的情況下可以選擇的最佳行動方案。