特別策劃丨魏際剛：以更優戰略更好體制推進基礎設施現代化

進入20世紀90年代，特別是實施社會主義市場經濟體制以來，中國一方面在戰略上高度重視基礎設施發展，另一方面在實踐中運用更多的市場機制推進基礎設施發展。比如1992年3月，《政府工作報告》指出，「固定資產投資，主要用於能源、交通、通信、原材料和農業、水利等基礎產業。」1993年3月，《政府工作報告》指出，「加強農業基礎設施建設」「加快基礎設施和基礎工業建設」，特彆強調「隨著經濟增長速度加快，基礎設施尤其是交通運輸已經成為國民經濟發展的主要制約因素。要加快鐵路建設，加強對現有鐵路的挖潛和改造；重點建設一批港口，改造一批老港口，增加吞吐能力；加快高等級公路建設，發展內河航運，增加遠洋和沿海運輸能力」「加快郵電通信事業發展，加強郵政和城鄉電話建設，採用衛星、光纜和程控等新技術，逐步建成四通八達、連接國內外的通訊網絡」「基礎設施和基礎工業建設需要大量資金，要通過改革形成新的投資機制，多渠道籌集」。1990—2002年，國債資金對基礎產業和基礎設施投資的拉動作用非常突出。特別是從1998年起，在嚴峻的國際國內經濟環境下，國家為啟動內需，實施積極的財政政策，1998—2002年5年內共發行6600億元特別國債，用於基礎產業和基礎設施投資。中國一大批基礎設施建成投產，發揮了重要的經濟拉動作用。這一時期，神府東勝礦區、新疆塔里木油田、大亞灣核電站、嶺澳核電站一期工程、黃河小浪底水利樞紐工程、二灘水電站等重大工程緩解了能源緊張；京九鐵路、北京西客站、上海浦東和廣州白雲新機場、上海地鐵二號線等項目投產，沈大高速建成通車，高速公路建設如火如荼，現代化交通網絡開始形成。

2003—2008年，中國基礎設施進入全面快速發展階段。一方面，國家在政策、資金上注重加強對中西部的扶持，中西部地區基礎產業和基礎設施投資快速增長。另一方面，鼓勵外資和民營資本對基礎產業和基礎設施項目投資，基礎產業和基礎設施的投資主體和資金來源渠道開始多樣化。中國基礎產業和基礎設施水平又有了大幅提高，先後建成了一批關係國計民生的項目。其中，百億元以上項目就有西氣東輸管道基建項目、西電東送工程、大慶油田開發產能建設工程、中海油海上油氣田勘探開發投資項目等。

2008年年初，南方地區發生冰雪災害，暴露了中國基建情況不夠合理、基礎設施滯後於社會發展的狀況。2008年3月，《政府工作報告》指出，「要以電網恢復重建為重點抓緊修復基礎設施」「要從這次特大自然災害中，認真總結經驗教訓」「加強電力、交通、通信等基礎設施建設，提高抗災和保障能力」。針對國際金融危機愈演愈烈，對中國經濟負面影響日益加重的情況，中央果斷提出實行積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，迅速研究出台了一系列政策措施。其中，一項重要舉措是加強重大基礎設施建設，重點推進一批煤運通道、客運專線、西部幹線等鐵路建設和城市電網改造，重點解決高速公路網連通問題。

2011年3月，「十二五」規劃綱要提出，「構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系」「構建綜合交通運輸體系。按照適度超前原則，統籌各種運輸方式發展，基本建成國家快速鐵路網和高速公路網，初步形成網絡設施配套銜接、技術裝備先進適用、運輸服務安全高效的綜合交通運輸體系」「全面提高信息化水平。加快建設寬頻、融合、安全、泛在的下一代國家信息基礎設施，推動信息化和工業化深度融合，推進經濟社會各領域信息化」。

2016年3月，「十三五」規劃綱要提出，「拓展基礎設施建設空間，加快完善安全高效、智能綠色、互聯互通的現代基礎設施網絡，更好發揮對經濟社會發展的支撐引領作用。」

在2018年12月召開的中央經濟工作會議上，「新基建」第一次被提出，要求加快5G商用步伐，加快人工智慧、產業網際網路、物聯網等新型基礎設施建設。

2020年3月召開的中共中央政治局常務委員會會議指出，要加快新型基礎設施建設的進度，主要包括5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智慧、工業網際網路七大領域。

2020年5月，《政府工作報告》提出「兩新一重」。新基建短期目的是對沖經濟下滑，通過投資刺激經濟；長遠目的是通過高科技產業重構人流、物流、電流、信息流在傳輸、計算、存儲、輸出環節的價值，推動經濟轉型升級。

2020年6月，國家發展和改革委員會明確新基建範圍，提出的目標是「以新發展理念為前提、以技術創新為驅動、以信息網絡為基礎，面向高質量發展的需要，打造產業升級、融合、創新的基礎設施體系」。

2021年3月，「十四五」規劃綱要提出，「統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。」同年9月召開的國務院常務會議提出，「十四五」時期科學布局和推進建設以信息網絡為基礎、技術創新為驅動的新型基礎設施。

2022年1月，國務院印發的《「十四五」數字經濟發展規劃》提出，「建設高速泛在、天地一體、雲網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施」「穩步構建智能高效的融合基礎設施，提升基礎設施網絡化、智能化、服務化、協同化水平」。

2023年3月，《政府工作報告》在部署2024年工作任務時指出，要「適度超前建設數字基礎設施，加快形成全國一體化算力體系，培育算力產業生態」「加快重大科技基礎設施體系化布局，推進共性技術平台、中試驗證平台建設」。

2024年7月召開的黨的二十屆三中全會明確提出，「健全現代化基礎設施建設體制機制。」《決定》主要提及以下幾個方面：構建新型基礎設施規劃和標準體系，健全新型基礎設施融合利用機制，推進傳統基礎設施數字化改造，拓寬多元化投融資渠道，健全重大基礎設施建設協調機制。深化綜合交通運輸體系改革，推進鐵路體制改革，發展通用航空和低空經濟，推動收費公路政策優化。提高航運保險承保能力和全球服務水平，推進海事仲裁制度規則創新。健全重大水利工程建設、運行、管理機制。

中國基礎設施發展取得卓著成效

經過改革開放40多年以來持續快速發展，中國已經成為全球基礎設施大國，基礎設施規模龐大、技術水平不斷進步、綜合效益不斷顯現，部分領域有較強競爭力，基礎設施整體水平實現跨越式提升，對國民經濟支撐保障能力顯著增強。

綜合立體交通網總里程超過600萬公里，「6軸7廊8通道」主骨架已經基本成形，覆蓋全國超過80%的縣（市、區），服務全國90%左右的經濟和人口。截至2023年年底，中國鐵路營業里程15.9萬公里，其中高鐵營業里程4.5萬公里；全國公路里程543.68萬公里，其中高速公路里程18.36萬公里；民用運輸航空機場總數259個，千萬人次及以上的運輸機場數量達到38個。中國已建成全球最大的高速鐵路網、高速公路網、郵政快遞網和世界級港口群。

現代信息通信體系全球領先。寬頻網絡實現了從十兆到百兆再到千兆的快速增長，實現了「市市通千兆」，千兆用戶全球占比超過70%。建成383.7萬個5G基站，實現了「縣縣通5G」，5G用戶普及率目前已經超過60%。實施電信普遍服務，全國行政村實現「村村通寬頻」，通5G行政村占比目前超過90%。網絡資源供給持續豐富，網際網路國家頂級域名註冊量近2000萬，位居全球第一；IPv4地址和IPv6地址資源總量在全球排名第二；算力總規模達到230EFLOPS，居世界前列。

能源領域橫跨東西、縱貫南北、覆蓋全國、聯通海外的天然氣「全國一張網」，以及西北、東北、西南、海上四大戰略通道持續完善，基本形成了「四大戰略通道+五縱五橫」的幹線管網格局，以及煤、油、氣、電、核、新能源和可再生能源多輪驅動的能源生產體系，能源供應保障能力不斷增強。

水利基礎設施建設日趨完備。國家水網主骨架和大動脈加快構建，省級水網先導區建設持續推進，市縣級水網先導區接續啟動。首個數字孿生流域建設重大項目開工建設、首單水土保持碳匯交易成功實現。中國已成為全世界污水處理量最大的國家。

基礎設施技術水平不斷提升。中國已擁有完備、成套的鐵路技術，形成了一大批具有自主智慧財產權的技術創新成果，成功實現了不同等級列車的混合運行以及高速鐵路與普速鐵路的互聯互通。信息通信業在程控交換等一批關鍵通信技術上取得重大突破。油氣管道工業在管道設計、建設、運行、管理等領域取得了多項具有自主智慧財產權的核心成果。油氣管道工程建設水平跨入世界先進行列。

部分基礎設施領域發展水平躍居世界前列。高速鐵路、既有線提速、高原鐵路、高寒鐵路、重載鐵路等技術均達到世界先進水平。特大橋隧、離岸深水港、巨型河口航道整治及大型機場工程等建造技術邁入世界先進或領先行列。5G實現技術、產業、應用全面領先，高性能計算保持優勢，北斗導航衛星全球覆蓋並規模應用；晶片自主研發能力穩步提升，國產作業系統性能大幅提升；人工智慧、雲計算、大數據、區塊鏈、量子信息等新興技術躋身全球第一梯隊。在重大科技基礎設施領域，中國在散裂中子源、高海拔宇宙線觀測站等領域取得重大突破，產出了一大批有國際影響力的重大科學成果。

在基礎設施規模化、網絡化發展的同時，服務能力與水平也持續提升。鐵路旅客周轉量與貨運量、公路客貨運輸量及周轉量、水路貨運量及周轉量，全國港口完成貨物吞吐量和貨櫃吞吐量，快遞年業務量均居世界第一，民航運輸總周轉量、旅客周轉量、貨郵周轉量均居世界第二；水利設施防汛減災作用日益凸顯，供水保障能力顯著提升；能源供給能力穩步提升，資源運輸安全保障作用進一步強化。

作為負責任大國，中國認真落實聯合國2030年可持續發展議程，積極參與全球交通治理，加強國際交流合作，為促進全球可持續發展、推動構建人類命運共同體貢獻中國智慧、中國力量。在有關國家積極參與和共同努力下，「六廊六路多國多港」的互聯互通架構基本形成。以鐵路、公路、航運、航空為重點的全方位、多層次基礎設施網絡正在加快形成，區域間商品交易、流通成本逐漸降低，促進了跨區域資源要素的有序流動和優化配置。通過共建「一帶一路」倡議，加強了與共建國家的基礎設施建設規劃和技術標準體系的對接，推動了國際骨幹通道建設，促進了不同國家、不同地區間的連接更加緊密。

中國基礎設施發展面臨新形勢新要求

未來較長一段時期，中國的工業化、數智化、市場化、城市化、全球化、綠色化將進一步深化，基礎設施發展的需求、供給、制度、資源、環境及國際形勢均面臨重大變化。

新型工業化強調科技創新引領帶動，要求打造自主可控、安全可靠的產業體系，進一步強調了新基礎設施建設的重要性。同時，新型工業化全方位、立體式推進，邁向工業4.0和工業5.0，驅動以往單一、各自發展的基礎設施向聯接、聯合、聯動、共利、共贏、共享的基礎設施一體化轉變。

新一輪科技革命和產業變革推動著中國從消費網際網路大國向產業網際網路大國最終向「人—物—服務」互聯大國邁進，加之消費升級和市場不斷細分，高質量基礎設施服務需求不斷增加。

數據驅動將成為基礎設施發展的新動能。要大力發展5G通信、數據中心、計算中心、工業網際網路、新型平台等新型基礎設施建設，構建一個數字智能產業基礎設施體系，以支持產業的數字化轉型和智能化改造。要加快建設高速泛在、天地一體、雲網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施，打通經濟社會發展的信息「大動脈」。

土地、資源環境、安全約束加強，對綠色基礎設施提出更多需求。中國基礎設施行業還處在新舊產業接續期和新舊動能轉換期，對舊動能的依賴還比較強，面臨資源消耗巨大和綠色轉型發展的壓力。貫徹綠色發展理念，加快基礎設施綠色化發展，要求在基礎設施規劃建設中，統籌人類發展進度與自然環境承載力，科學規劃、合理布局、適度開發，重塑人、空間與健康的和諧共生關係。

在構建人類命運共同體與全球發展倡議指引下，中國推動著東西方互動、普惠包容、合作共贏的全球化，「一帶一路」基礎設施互聯互通建設將向縱深推進。讓「一帶一路」共建國家感受到基礎設施互聯互通帶來的便利與對經濟社會發展的促進作用；不斷提升科技創新水平，完善技術和標準體系，提升中國技術和中國標準在全球的話語權和影響力。

以強國建設為引領，統籌推進基礎設施現代化

中國已站在新的歷史起點，基礎設施發展需要回應時代要求，以構建現代化基礎設施體系為目標，充分運用新科技，開發新模式，滿足新需求，促進新消費，形成新動力，夯實基礎，消除短板與瓶頸，完善體系，優化結構，提檔升級，提質增效，以更大價值創造，為經濟社會發展與中華民族偉大復興做好戰略支撐。貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，推動以更優戰略更好體制推進基礎設施現代化，應堅持如下七條原則。

一是以人為本，需求導向。堅持以人為本，充分發揮基礎設施對生產生活的基礎性支撐作用。基礎設施的規劃、設計、施工和運行緊緊圍繞實際需求，充分考慮各類弱勢群體的訴求。

二是戰略引領，適度超前。統籌增量和存量、傳統和新型基礎設施發展，優化基礎設施空間布局、功能配置、規模結構，創新規劃、設計、建設、運營、維護、更新等各環節發展模式。增強基礎設施服務國家重大戰略、滿足人民日益增長的美好生活需要的支撐保障能力。

三是完善體系，優化結構。科學規劃、總體設計。統籌點線面網、城市農村、東中西、沿海內陸、發達地區與落後地區、國內與周邊國家、國內與國際等。做好總體規劃與專項規劃的銜接。既避免重複建設導致經濟結構失衡，又要補齊短板，提升發展質量效益。聚焦關鍵領域和薄弱環節，著重提高基礎設施的供給質量和效率，更好地發揮基礎設施的協同效應。特別是加強以運用新科技、滿足新需求、促進新消費、創造新模式、形成新動能為重點的新型基礎設施建設。

四是促進協同，融合發展。充分發揮新一代信息技術的牽引作用，推動新型基礎設施與傳統基礎設施融合發展。正確處理基礎設施間替代、互補、協調、制約關係，強化資源共享、空間共用、互聯互通。加強面向服務對象的需求分析，以方便適用為導向，推進精細化管理，豐富優質服務供給，提升人性化服務水平。

五是綠色智能，安全可靠。集約節約利用土地、廊道、岸線、地下空間等資源，加強生態環保技術應用。加強人工智慧技術在基礎設施領域的應用，加快形成適應智能經濟和智能社會需要的基礎設施體系。加強基礎設施風險管控、安全評估和安全設施設備配套，提升基礎設施保障國家戰略安全、人民群眾生命財產安全以及應對自然災害等的能力。

六是政府主導，市場主體。建立健全推動基礎設施高質量發展的規劃體系。構建以財稅政策、金融政策、產業政策、科技政策、環保政策等組合的基礎設施發展政策體系。基礎設施的發展離不開社會資本的參與。要健全中央與地方投資聯動機制，優化政府投資安排方式。推動政府和社會資本合作。政府需要從市場的角度幫助投資主體減少相應的風險。

七是深化改革，營造環境。著力解決制約基礎設施發展的制度性瓶頸，暢通社會資本進入基礎設施投資的渠道，形成基礎設施高質量發展的強大動力。界定好基礎設施的建設、投資、運營、維護等不同環節的屬性，明晰政府與市場的邊界。傳統網絡型物理基礎設施如何實施自然壟斷業務與競爭性業務的分離，新型數智基礎設施如何監管等均是亟待深入研究與破解的課題，這要求加快完善基礎設施領域的法律框架以及監管體系，為相關市場主體營造公平、公正、開放、透明的良好商業環境。

（作者系中國國際發展知識中心副主任、研究員）

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