[ 初步估算，設備更新需求將是一個年規模5萬億元以上的巨大市場，汽車、家電更新換代也能創造萬億元規模的市場空間。 ]
面對當前經濟運行出現一些新的情況和問題，加大逆周期調節力度成為各方共識。近來，不少專家呼籲借鑑應對2008年全球金融危機衝擊的經驗，也出台一攬子經濟刺激計劃。在近期國新辦召開的新聞發布會上，記者多次問及一攬子政策的預計規模。
兩年「四萬億計劃」的由來
2008年9月，美國次貸危機演變成全球金融海嘯（也稱「2008年全球金融危機」）、世界經濟衰退。受此影響，中國經濟增速快速回落，出口負增長，大批農民工返鄉。有鑒於此，2008年11月5日，國務院常務會議研究部署進一步擴大內需、促進經濟平穩較快增長的措施。
會議確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，包括加快建設保障性安居工程；加快農村基礎設施建設；加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設；加快醫療衛生、文化教育事業發展等。初步匡算，到2010年底上述支出約需4萬億元。這就是「四萬億計劃」的由來。
資金來源不全是政府。據發改委介紹，一部分為新增中央投資1.18萬億元，占比29.5%，主要來自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災後恢復重建基金；另一部分為其他投資2.82萬億元，占比70.5%，主要來自地方財政預算、中央財政代發地方政府債券、政策性貸款、企業（公司）債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。
資金運用也不全是投資。2009年9月，時任國務院總理溫家寶在夏季達沃斯論壇上明確表示，將一攬子計劃簡單說成四萬億投資是誤解。首先，這是以擴大內需為主、消費與投資拉動相結合的計劃。其次，這是當前和長遠相結合、保增長與調結構相統一的計劃。再次，這是政府與市場作用相統一、發展與改革相促進的計劃。政府資金主要投向公共領域，並發揮對社會資金的引導作用。同時，通過結構性減稅，增強企業的投資能力和居民的消費能力；運用財政貼息、稅收等手段，引導企業調整結構，兼并重組。最後，這是既保增長又惠民生的計劃。
2010年初，時任發改委主任張平在全國兩會記者招待會上介紹，這四萬億主要分布在：民生工程，就是對教育、衛生、文化等社會事業的投資，占比44%；自主創新、結構調整、節能減排、生態建設，占比16%；重大基礎設施建設，包括交通基礎設施、鐵路、公路及重大水利工程，占比23%；汶川地震的災後恢復重建，占比14%；其他公共支出，占比3%。
儘管對於「四萬億計劃」褒貶不一，但不可否認的是，當時中國政府果斷出手，迅速提振了市場信心，帶動中國經濟實現了V形反彈，同時也對世界經濟復甦做出了積極貢獻。
本輪經濟支持計劃的潛在規模已然不小
今年7月18日二十屆三中全會公報強調，堅定不移實現全年經濟社會發展目標。7月30日中央政治局會議指出，宏觀政策要持續用力、更加給力，加強逆周期調節，加快全面落實已確定的政策舉措，及早儲備並適時推出一批增量政策舉措。9月26日中央政治局會議進一步強調，要切實增強做好經濟工作的責任感和緊迫感，有效落實存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年經濟社會發展目標任務。
據發改委10月8日在新聞發布會上介紹，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調節、擴大國內有效需求、加大助企幫扶力度、推動房地產市場止跌回穩、提振資本市場五個方面推出。無疑，如果相關支持政策可以量化的話，其規模將相當可觀。
以推進以人為本的新型城鎮化為例。7月底，國務院發布了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，提出實施新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育和城市安全韌性水平提升「四大行動」，經過五年努力將常住人口城鎮化率提升約4個百分點至70%。新型城鎮化的核心是城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。
發改委未披露四項行動可能涉及的投資規模，僅列舉了城市安全韌性水平提升行動中地下管網建設改造的例子。預計未來五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。去年和今年，已安排中央預算內投資、增發國債和超長期特別國債資金共超過4700億元，重點支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。在今年底提前下發的兩個千億項目清單和投資計劃中，城市更新仍占一定比例。
近期引發市場熱議的劉世錦老師關於兩年十萬億元經濟刺激計劃的建議，正是前述新型城鎮化建設的重要內容。日前，他公開呼籲以發行超長期特別國債為主籌措資金，在一到兩年時間內，形成不低於10萬億元的經濟刺激規模。他提及兩大突破口：一是大力度提升以進城農民工為主的新市民在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等方面的基本公共服務水平；二是加快都市圈範圍內中小城鎮建設，帶動中國的第二輪城市化浪潮，形成以城鄉融合發展為基礎的高質量可持續現代化城市體系。同時，他還指出，以往的重點是物質資本投資，這次是人力資本投資。
年初研究制定的《推動大規模設備更新和消費品以舊換新（即「兩新」）行動方案》也可以是經濟刺激計劃的重要組成部分，包括了「兩新」、回收循環利用、標準提升「四大行動」。據發改委介紹，初步估算，設備更新需求將是一個年規模5萬億元以上的巨大市場，汽車、家電更新換代也能創造萬億元規模的市場空間。7月19日，國務院常委會議研究決定，統籌安排3000億元超長期特別國債，支持「兩新」。目前相關額度已全部下撥，對拉動投資增長、釋放消費潛力發揮了重要作用。此外，發行並用好超長期特別國債，高質量做好支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（「兩重」建設）也是當前重點工作。而且，三中全會在部署「完善擴大消費長效機制」中明確提出，合理增加公共消費。
綜上，形成一個遠超2008年刺激規模的一攬子計劃並非難事。關鍵是，相關工作是政府還是市場主導，政府支出主體是中央還是地方主導，政府支出方向是投資還是民生主導。
「四萬億投資計劃」實施後，2009和2010年，我國未經調整的公共財政收支赤字（狹義赤字）累計達1.39萬億元，加上政府性基金收支差額的廣義赤字累計為8476億元，同期固定資產投資完成額分別較2008年增加4.60萬億和9.32萬億元。
加碼財政支持與深化財稅改革同等重要
繼9月24日三大金融監管部門宣布了一攬子金融支持政策後，10月12日財政部也披露了一攬子增量財政政策。開場，財政部就稱，預計全國一般公共預算收入增速不及預期，但明確表示財政有足夠的韌勁，通過採取綜合性措施，可以實現收支平衡，完成全年預算目標。
增量財政政策主要有四點內容：一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生；二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵禦風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發展；三是綜合運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；四是加大對重點群體的支持保障力度，國慶節前已向困難群眾發放一次性生活補助，下一步還將針對學生群體加大獎優助困力度。此外，還有其他政策工具正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。
中央政府加槓桿是各方基本共識。2023年底中央金融工作會議明確提出，要優化中央和地方政府債務結構。2023和2024年的公共財政收支預算中，地方政府赤字規模不變，而中央政府赤字連年增加。前述第二、四項內容都是花中央政府的錢，最後一項研究中的工具需要走法律程序，也是掏中央政府的腰包。市場預計，考慮到當前公共財政收入的缺口，中央財政舉債的初期規模有望達到2萬億元。當然，今年所剩時間無幾，主要工作是遏制經濟下滑勢頭。市場更為關注的是明年財政預算的赤字率和政府舉債安排。
當前市場上另一個較為激進的財政刺激建議是，李迅雷老師提出，每年發5萬億、10年發50萬億超長期特別國債。只是不論特別國債還是地方政府專項債，大都要求有資產對應，甚至要求投資有回報，才不納入赤字。而這方面的錢並不好用。據發改委介紹，今年7000億元的中央預算內投資已經下達，目前項目開工率是58%；超長期特別國債里用於「兩重」建設的7000億元也全部下達，項目開工率是50%；今年用於項目建設的地方政府專項債，到9月底發行率是90%，項目開工率是85%；去年四季度增發的1萬億國債，所有項目到今年6月底已全部開工，目前完成投資7700億元。政府投資項目的問責機制，或是導致積極財政政策的穩增長效能發揮不同於1998和2008年危機應對的重要原因。
如果是民生和社會保障支出，用發行特別國債或地方政府專項債來解決，不納入赤字似有不妥，而應提高赤字，增加一般政府債券發行。當然，從國際社會看，福利社會也有一堆問題，故二十屆三中全會提出，堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。
至於基層「三保」問題，短期靠加大中央轉移支付力度，以及加大地方化債力度，補充地方財力，長期還是要靠深化財稅體制改革，增強地方自主財力，重塑央地財政關係，完善政府債務管理制度。更為重要的是，如前所述，一攬子刺激計劃出台後，政府的錢花在哪，哪級政府來花這個錢，以及政府的錢從哪來，也都需要通過深化改革，形成基礎性制度來解決。
從抓緊出台改革實施方案、抓緊推動改革舉措落地實施，以及注重頂層設計與基層探索相結合三方面推進財稅體制改革，也應當成為下階段增量財政政策的重要看點。
（作者系中銀證券全球首席經濟學家）