程永波
國家安全是實現民族復興的根本保障，而糧食安全是維護國家安全的基礎性支柱。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把解決好十幾億人口吃飯問題視為治國理政的頭等大事，作出了一系列重大決策和重要部署，糧食安全事業取得了顯著成就。然而，我們仍須看到，國內外形勢複雜多變，自然資源環境壓力日益增大，加之近年來頻發的各種氣象災害，這些因素給國內糧食安全帶來了巨大風險，糧食供求緊平衡態勢預計長期存在。在我國農業進入轉型發展的關鍵階段，加快推進糧食生產高質量發展，是在更高層次上落實糧食安全黨政同責和保障國家糧食安全的現實需要。在推進我國糧食生產高質量發展的過程中，當前主要面臨四個方面的問題和挑戰。
一是糧食生產經營效益需要提升。近年來，農資價格漲幅較大，農業僱工和農機服務支出顯著增加，糧食銷售收入在扣除各項支出後所剩不多，種糧補貼作用有限，農民普遍反映種糧利潤微薄。此外，高額的耕地流轉租金使得資金有限但有意擴大種糧規模的農民難以實現目標。糧食作物利潤遠低於經濟作物，這也促使經營者傾向於種植經濟作物而非糧食作物。
二是穩產豐產基礎不夠牢固。部分耕地存在土壤酸化、次生鹽漬化、養分不均衡、地力瘠薄和耕層淺薄等問題，耕地質量退化問題突出。已建成的高標準農田多選擇在基礎條件較好的連片耕地，而剩餘耕地的基礎設施條件較差，且碎片化，建設難度大、成本高。由於後期管護不足，一些設備和設施老化損毀嚴重，有些已經無法使用，「重建輕管」現象導致工程使用壽命縮短。此外，建設內容不完善，過於重視工程建設而忽視地力培育，導致糧食產能的持續提升後勁不足。
三是科技支撐能力仍有欠缺。主要體現在以下四個方面：首先，糧食品種的結構性供需矛盾明顯，雖然審定品種數量較多，但較少有具備大推廣面積、優質、高產和抗病能力的突破性品種。其次，機械化育插秧等成熟技術尚未實現標準化、模式化和實用化，實際推廣過程中存在技術到位率和普及率不足等問題，導致一些地區出現直播稻回潮和蔓延現象。再次，小麥播種機在播種精度和田塊適應性方面仍需提升，播種量不均勻和易堵塞等問題時有發生，多功能複式作業機的穩定性和對濕爛田塊的適應性也亟待改進。最後，植保機械的保有量以小型設備為主，缺乏大型機動植保機械，更少有適用於大田作物的高地隙自走式噴霧機，急須開發高效的智能化植保機型。
四是服務主體發展相對滯後。近年來，糧食生產的社會化服務發展迅速，但整體來看，服務主體普遍規模較小，實力不足，能夠服務上千畝乃至上萬畝耕地的組織還是少數，且服務範圍較為有限，主要集中在生產環節，能夠提供產前、產中、產後全流程服務的組織屈指可數。此外，行業服務規範和管理水平亟待提升，目前尚未形成良好的市場競爭秩序，存在不公平競爭和監管不到位等問題，導致服務流程標準化程度低、服務質量不足。在服務對象方面，存在「重大輕小」的現象，對小農戶的服務供給相對不足，同時，針對規模經營主體也難以提供個性化和高端化服務。
為強化我國糧食生產高質量發展，提出以下四點建議。
第一，創新糧食生產激勵機制。具體包括五個方面舉措：一是穩定糧食播種面積。嚴格執行糧食安全黨政同責制度，明確耕地優先使用順序，將永久基本農田主要用於糧食生產。二是優化優質糧食品種選育和推廣。提升糧食品種質量，引導農民採納新品種、新技術、新材料，種植符合市場需求的優質糧食。通過科學的播種、施肥和管理方法，提高單位面積產量，實現高效益生產。三是控制糧食生產成本。物價部門應嚴控肥料、農藥、種子、農膜、農具等農業生產資料價格，限制出廠銷售價格，打擊亂漲價行為。加強對糧食收購政策執行的監督，嚴懲壓價壓質行為，確保農民的利益不受侵害。四是落實糧食生產政策措施。充分利用種糧補貼、利益補償和增產獎勵等惠農政策，提高補貼的精準性和導向性，確保農民享受政策紅利，激發種糧的積極性。五是強化農業保險在保障糧食安全中的作用。全面推進三大主糧完全成本保險和種植收入保險政策，同時完善巨災風險保險制度，建立應對極端天氣和重大自然災害的保險機制，增強農業保險體系的抗風險能力。
第二，強化農機裝備能力建設。加強農機設備與技術在水稻機械化育插秧、高效植保、產地烘乾和小麥機播等領域的推廣，全面提升糧食生產各環節的機械化水平。一是夯實育插秧設施和裝備。充分利用農機購置和應用補貼政策，推動高性能水稻機械化移栽機具的升級。支持建設合理布局、規模適中的標準化育秧中心，以解決小農戶在育秧方面面臨的高難度和高成本問題。通過作業補貼和獎勵等方式，激發相關主體採用機械化移栽技術並提供育插秧作業服務，在條件成熟的地區推動整村或整鄉實施。二是提升植保器械水平。通過政策和資金支持，加大對高效植保器械的補貼力度，大力推廣植保無人機、自走式噴杆噴霧機等高效植保機械，加速淘汰現有的非標準、落後的噴杆噴霧機設備，提高施藥機械的效率和防控效果。三是提升糧食烘乾能力。優化土地和環評審批流程，吸引社會資本及金融資本參與糧食烘乾能力建設。通過獨資、股份制、合作制等形式，新建或改擴建一批糧食烘乾中心，快速提升糧食烘乾能力。組織高校和農機製造企業共同研發具有自主智慧財產權、節能環保的新型智能化、信息化烘乾設備。全方位做好糧食烘乾處理技術服務，將設施的運行維護和安全操作技能培訓納入高素質農民培訓計劃。
第三，加強耕地質量建設與保護。具體包括三個方面：一是多措並舉提升耕地地力。加大農作物秸稈還田補貼力度，確保補貼數額足以覆蓋秸稈還田作業成本和潛在減產損失，鼓勵整村、整鎮進行秸稈還田。以增加耕層深度為目標，推廣深耕深松技術，完善農機深松機械作業補助政策，推動農機合作社和農業生產性服務組織向小農戶提供深耕深松服務。明確責任主體，探索將耕地地力保護補貼與耕地保護責任落實緊密結合，建立多層級、多部門、多主體共同推進耕地質量提升的工作機制。二是加強高標準農田建設與管護。提高高標準農田建設的投資標準，採用高科技智能化裝備，實現小氣候信息採集、土壤墒情及養分自動化監測和病蟲害智能分析等功能。已建成的高標準農田應劃為永久基本農田進行特殊保護，防止「非農化」和「非糧化」現象發生。高標準農田建成後，引導土地流轉到種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體，進行規模化生產，確保高產和高綜合效益。積極探索農田管護模式，建立和完善管護機制，明確管護責任和主體，確保高標準農田各項配套設施長效運轉，實現穩產增效。三是完善耕地質量監測網絡。進一步完善省、市、縣三級耕地質量監測網絡，規範開展土壤肥力、墒情、農田氮磷流失等監測工作。利用遙感等現代信息技術，對耕地特別是高標準農田的種植情況進行動態監測，確保主要用於糧食生產。加強耕地質量數據管理，基於耕地質量調查監測結果，建立標準化、規範化的耕地質量基礎資料庫，及時更新管理信息，為耕地質量的監督和管理提供基礎標準和數據支持。
第四，加強社會化服務體系建設。具體包括四個方面：一是建立名錄管理制度。儘快建立並實施服務主體名錄製度，實行動態管理，邊培育邊規範引導，避免「先發展數量，後規範質量」的傳統思維模式。名錄庫應集中收錄服務能力強、服務質量優、農戶認可度高、運營管理規範的服務主體。政府安排的農業社會化服務項目優先向名錄庫中的服務主體傾斜。二是優化考核機制。提高項目財政資金使用效率，採用「先服務、後驗收、再兌付補貼資金」的程序，將補貼標準與生產環節和服務質量緊密掛鉤。堅持公平公正，擇優支持，簡化項目申報和監督手續，提升服務主體參與的積極性。探索制定區域內統一、規範、簡便的社會化服務工作流程，推廣使用標準的服務合同文本，強化服務指導。三是建立綜合性服務網絡平台。鼓勵優秀市場主體創建承辦區域或產業綜合服務平台，引導平台有序發展，合理布局，公平競爭，推動糧食生產社會化服務從生產性服務向全產業鏈服務發展，促進生產與市場、服務主體與服務對象的有效對接，提升資源要素的市場化配置效率。健全網絡連接的組織體系，支持各類服務平台加強聯合合作，建立網絡服務聯盟，增強服務的組織化、規模化、集約化。同時，鼓勵服務平台與糧食生產經營主體建立密切聯繫，成立產業化聯合體，實現供需匹配的專業化社會化服務。四是加大配套政策支持力度。進一步完善用地政策，根據服務主體的服務面積和規模，適當擴大配套設施用地比例，用於建設機庫棚、烘乾房、倉庫及曬穀坪等基礎設施。鼓勵金融機構開發面向社會化服務組織的金融產品，降低擔保貸款門檻，引導商業銀行和政策性銀行明確涉農業務中面向社會化服務組織的業務量，並建立考核機制。完善農業保險機制，擴大保險範圍，合理制定賠付率，及時理賠兌付，降低社會化服務主體的生產經營風險。
（作者系全國政協常委、南京財經大學校長）
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