各位來賓、各位朋友：
大家下午好，我來自中國投資諮詢公司，但我長期在我國西部經濟第一線工作，也曾做過企業，對減稅降費有切身理解和感受。大家都知道，當前我國經濟正爬坡過坎，面臨巨大下行壓力，9月4日李克強總理在常務會議上還在強調，外部環境更趨複雜嚴峻，國內經濟下行壓力加大。特別是中美貿易戰持續莫測，我國經濟可謂面臨著「內憂外患」。外部環境不完全取決於我方努力，但做好自己的事，應對國內經濟下行壓力，應該是我們發展的重要著力點。就國內經濟來看，政府正在實施大規模減稅降費政策，以減輕企業負擔，激發市場主體活力。從減稅降費規模總量看，力度也很大，但是與市場微觀主體預期和經濟發展的效果還有較大差距。原因是多方面的，其中主要的原因是政策落實不到位、措施不配套，稅制本身存在缺陷、財政體制不完善。要切實綜合施策，多策並舉，把減稅降費做細做實，從根本上增強市場主體活力，迎接當前各種挑戰，增強經濟發展的後勁。
現在我們正面臨「百年未有之大變局」，我國經濟運行穩中有變、變中有憂。從外部來看，世界經濟和貿易增速同步趨緩，美國大幅度減稅，加之地緣政治不穩定和經濟運行風險加大，中美貿易摩擦持續升級，環境複雜嚴峻，不確定性因素有所上升。從內部看，經濟運行面臨著新的下行壓力，受去產能、環保限產、金融去槓桿、稅收社保加強征繳、流動性分層等疊加影響，內需放緩、投資回落、實體經濟困難仍然較多，民生領域還有不少短板，國內長期存在的結構性體制性矛盾的解決需要一個過程。我們的減稅降費就是在「變的因素逐漸增多，穩的態勢不斷承壓」這樣一個大背景下推行的。2015年以來，隨著供給側結構性改革深入推進，減稅降費作為「降成本」的一部分，不僅僅減輕了企業的負擔，同時還在穩定市場預期、擴大就業、促進經濟轉型升級、培育增加新動能、促進擴大消費需求等方面發揮了重要作用，短期看減少了財政收入，長期看是以政府收入做「減法」換取企業效益做「加法」、市場活力做「乘法」，是顯著增強經濟創新力，提升綜合競爭力的十分重要且關鍵的舉措。在過去幾年，我國大力實施減稅降費政策，出台促進實體經濟發展、支持科技創新的一系列措施，成效顯著。為落實好減稅降費政策，中央政府帶頭過緊日子，大力壓減一般性支出，除剛性和重點項目外，其他項目支出平均壓減幅度達到10%。明確在嚴格落實年初既定的一般性支出壓減5%的基礎上，有條件的地方要進一步加大壓減力度，力爭達到10%以上，把節省下的資金用於支持重點建設和民生改善。「切實做到花錢必問效、無效必問責，把錢花在刀刃上」。
面對當前形勢，黨中央審時度勢力推減稅降費，且力度空前。實施減稅降費政策以來，國家稅務總局建立了「一竿子到底」「一攬子服務」「一個口答疑」等工作推進機制，小微企業普惠性減稅降費政策呈現出覆蓋面廣、受益度大、指向性強的特點，政策紅利持續釋放。據統計，截至今年上半年，全國累計新增減稅降費11709億元，其中減稅10387億元。1-6月小微企業普惠性稅收政策減稅1164億元，其中民營經濟市場主體減稅額占88%，與自身比，可以說成效顯著。但在政策實施過程中，也存在一些突出的矛盾和問題，要予以高度關注和重視，主要有以下三點：
一是高強度、大範圍的減稅降費與財政收支缺口之間的矛盾。減稅降費，是中央的決心，是堅定不移的。過去兩個月，李克強總理多次在重要場合予以重申。在6月底全國深化「放管服」改革優化營商環境電視電話會議上，他強調不管財政多困難，一定要保證減稅降費落到位；7月26日國務院常務會議則確定了三大治理違規涉企收費的措施，一個重要的目的就是防止出現沖抵效應。但與此同時，一方面，經濟下行壓力下，必須堅持踐行積極財政政策，這意味需要財政支出的地方將會更多，而大規模的減稅降費，帶來財政收入增速下行，加劇財政收支矛盾。財政部數據顯示，財政收入和稅收收入在2018年年底已經開始同比下降，特別是今年前7個月全國一般公共預算收入約12.56萬億元，同比增長3.1%，增幅同比回落6.9個百分點。其中稅收收入增長僅0.3%，增幅同比回落13.7個百分點，創十年來新低，31個省區11個收入下降，十分罕見。從某種程度上說，這輪減稅降費是自1994年分稅制改革以來規模最大的政策性減稅，不僅對微觀市場主體行為、宏觀經濟運行產生巨大影響，也對財政自身產生產生影響，給各級財政帶來巨大壓力，相對減少了財政收入，或多或少增加了財政赤字規模，這是地方政府必須面對的現實困難和問題。
二是減稅降費政策實施效果和企業主觀感受不盡一致。在統計數據顯示減稅降費取得成效的同時，不少企業反映仍感負擔較重。部分企業的減稅降費「獲得感」和國家政策目標、預期還有一定差距。一方面，政府推出了多項減稅降費政策，減稅力度空前，2012年到2017年累計減輕市場主體負擔超過3萬億元，2018年的減稅規模1.3萬億元左右，今年減稅降費目標是2萬億。另一方面，一些企業感覺稅負不降反升。雖然國務院已要求確保所有行業稅負只減不增，但在執行層面，一些合規情況較好的大企業將明顯受益於力度較大的減稅降費，而一些當前經營較困難的中小企業感受並不解渴。如部分過去納稅合規性較弱企業的稅基在增加，帶來實際稅負上升。加之，近些年稅收社保加強征繳，針對之前大量中小企業繳費基數不實的追繳、限時追償等稅收征管力度不斷加大，企業實際稅負增加。同時，部分地方和單位還存在清理中介服務不到位等問題，一些地區和部門還存在依託管理職能或利用行業資源、行政權力等違規收費、轉嫁費用等現象。此外，我國實行的間接稅主導的稅制：納。雖然存在稅收轉嫁因素，納稅人企業不一定最終負擔稅款，但是仍然給企業造成較大的資金流轉壓力。特別是在當前經濟下行壓力加大，企業經營壓力較大的特殊時期，企業對各種成本較為敏感，會普遍有『痛感』」，因此，信心和預期也是影響企業家主觀感受的一個重要方面。所以，減稅不僅要從總體上考量，還要關注在企業層面的結構性影響，維護穩定微觀市場主體預期。
三是稅制本身不完善對激發市場主體活力還存在一定的限制。現行稅制對市場資源配置存在一定程度的干擾，增值稅層面，稅制設計在稅率檔次、留抵稅額、稅收優惠方面有較多問題，影響要素和商品流轉鏈條上不同環節的負擔水平。消費稅和企業所得稅層面存在重複徵稅問題。如藉助產業投資基金對特定行業和企業進行投資，形成的收入可能在投資基金層面繳納企業所得稅，並在分配給投資者後再繳納個人所得稅，從而形成重複徵稅，降低投資的實際收益水平，一定程度上影響市場主體活力的釋放。同時，稅收優惠政策體系較為複雜，可能對經濟主體的行為選擇乃至整個經濟的運行產生扭曲，不利於經濟的優化配置，甚至導致低效。與區域稅收分配有關的制度性交易成本也是影響市場主體活力的重要因素，某些總部企業在跨區域承攬項目時，項目所在地政府要求企業將該項目註冊為分公司，分公司成立、經營和註冊增加了企業交易成本。此外，稅收註冊地的遷移也是企業面臨的一項制度性交易成本。建設全國統一市場，實現生產要素低成本流動，還任重道遠。
四是減稅降費的區域結構性矛盾還比較突出。減稅降費政策對區域的影響存在結構性差異。上半年全國累計新增減稅降費11709億元，分省份看，在已公布減稅降費總規模的省份中，江蘇上半年新增減稅降費規模達1085.6億元、占9.3%，排在首位；排名第二、第三的分別是北京和浙江，上半年減稅降費規模為1053.5億元、966.8億元，分別占9%、8.3%；上海緊隨其後，達931.3億元，占8%。此外，天津、河北、山西、遼寧等10餘省份上半年減稅降費規模均超百億元。從減稅降費實施效果來看，部分減收效應明顯的市縣，或者其他財力彌補渠道潛力較小的地區，將會加劇財政收支矛盾。這種地區結構差異性的影響一方面會惡化當地營商環境，同時一般公共財政或者養老保險基金運轉困難的地區，可能出現加大征管力度，收過頭稅、過頭費等不任性執法，從而影響減稅降費政策效果，或因財政支付不到位，引致發生影響經濟穩定、預期穩定、社會穩定等問題。
一是進一步優化營商環境，強化減稅降費政策效應釋放，著力破解當前突出難題。近年來，我國經濟發展水平和投資的地區間分化日益凸顯。影響區域資金集聚的一個重要因素是營商環境，哪個地區營商環境好，資金就到那去。減稅降費是當前優化營商環境的一個重要方面，高強度的減稅降費意在確保破解制約經濟發展難題，力促我國經濟爬坡過坎。因此，地方政府要繼續簡政放權，精簡流程；加快梳理總結現有政策落地實施情況，加快推進各項政策的落地，有針對性地簡化小微企業減免稅操作環節，確保政策落地有效，嚴格履行各項政策承諾，杜絕「新官不理舊帳」，政策執行隨意性大等不良現象，突出政策落實有效的剛性約束力；優化市場准入機制，組織實施公平競爭審查制度，實現同規則、同待遇、降門檻。全面消除對小微企業的經濟干預，讓小微企業更有創新能力活力，釋放小微企業專業化、精細化、自由化、輕資產化的發展優勢，孕育孵化出更多小微企業，促進小微企業加快成長壯大，使之成為全社會經濟發展中的一支重要力量。
二是推動「清費」與「減稅」聯動，切實推進企業實質性減負，增強企業「獲得感」。融資難融資貴、稅費高是民營企業遇到的最大困難，也是做強實體經濟發展最大的制約。抓住融資難融資貴、稅收高這個制約經濟發展、市場活力的「卡脖子」問題，下一步應更多聚焦減輕企業收費負擔和其他綜合成本。8月國務院辦公廳印發《全國深化「放管服」改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》，明確指出要治理各種不合理收費，防止地方非稅收入非正常增長、抵消減稅降費的政策效果，決不能再增加收費項目，確保減稅降費的目標落實到位。對於清理收費，近日召開的國務院常務會議要求，對各類亂收費行為要抓典型，堅決曝光、重拳治理；全面推開涉企收費公示制，各級地方政府要在年內對外公布涉企收費清單。國家發改委等部門也對清理規範涉企經營服務性收費進行部署，對以企業為繳費主體的各類經營服務性收費進行清理規範，重點是行政審批前置中介服務收費，以及行業協會商會收費。深入推進「放管服」改革、應繼續清理規範相關收費和政府性基金，繼續通過簡政放權大力清減行政事業性收費，全面清理、規範各項收費項目，取消不合理的收費，減輕過重的收費，持續減輕企業負擔。
三是與經濟和社會發展實際情況相適應，完善優化稅制，提高減稅降費政策效率。對減稅降費的制度進行刪繁就簡，優化設計，對於具有相同或類似經濟實質的不同納稅主體，依據實質重於形式的原則，制定趨於中性的稅收政策，避免因形式上的不同存在稅收差別待遇，造成正常經濟決策的扭曲。對於影響市場資源配置、經濟結構、發展質量的關鍵領域，要進行科學合理的評估、測算，設計扭曲少、激勵強、對財政資金利用效率高的稅制。以稅制改革優化作為支撐，重點提升稅制中性、減少重複徵稅，破除稅收制度「瓶頸」制約，推動產業分工的細化和企業生產組織的優化，從根本上增強市場主體活力。同時還要有戰略定力，避免政策朝令夕改，也要防止「一刀切」。具體來講，要深化增值稅改革，提升增值稅中性，簡化稅率。要持續推動消費稅改革，研究消費稅由「價內稅」改為「價外稅」的可行性，並將由生產企業代繳的消費稅改為由零售企業直接繳納。要協調同步推進個人所得稅、房地產稅、環境保護稅等改革。以「簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管」的要求推進個人所得稅改革，將個人所得稅中的勞動所得稅稅負與資本所得稅稅負相銜接，避免差異太大導致失衡；考慮減輕科研人員的稅收負擔，激發創新活力；進一步完善和擴大科技成果轉化股權激勵、技術投資入股相關稅收優惠政策。加快推進房地產稅立法，採取可行有效方式對污染物排放進行徵稅。
四是以治理現代化為引領，建立現代財政制度，保障財政收入和減稅降費的可持續性。在宏觀層面上，減稅降費能否切實落地，核心問題在於如何彌補因大規模減稅降費造成的財政收支缺口，保證財政的可持續性。稅收是財政收入的主體部分，一般公共預算收入占財政收入的「大頭」，而稅收收入則占到一般公共預算收入的80%左右。營業稅、個人所得稅、消費稅等變化，一頭連著國家的「錢袋」，一頭連著企業和個人的「腰包」，因此稅收改革也是關注的重點。當前我國預算管理中存在的許多問題，其實是政府職能越位、缺位與錯位並存，政府管理法治化水平有待提高、執法裁量空間較大的外在反映。只有以治理現代化為引領，在推行政府行政體制改革的框架下策劃現代財政制度改革，為財政改革創造良好外部條件。建立現代財政制度，特別是預算制度。調整和理順財政部門和支出部門權責關係，加快雙方角色轉換，順利推進改革實施。在生產環節減稅的同時，推動個人所得稅、房地產稅和環境保護稅改革和適當擴圍，通過稅制結構的有增有減，利用減稅形成的產出擴張效應帶動給財政收入增長，維護財政收支基本平衡，減輕因減稅降費帶來的財政壓力。
五是加快既有改革措施的落實，協同推進配套綜合改革，破除制度間的相互掣肘。圍繞降低市場主體的制度性成本，以深化「放管服」改革為抓手，以調研、審計中發現的減稅降費政策落實中存在的問題長效整改為切入點，持續推進包括要素市場化配置、土地制度、金融體制、稅收征管體制配套綜合，以制度創新突破發展瓶頸，實現稅收負擔與辦稅成本「雙降」，更好地激活微觀主體的活力。
謝謝大家，講錯了大家批評！
(注:這是著名經濟學家，中國投資諮詢公司首席經濟學家，新疆大學中國西部經濟發展與改革研究院院長、博士生導師，新疆兵團黨委、兵團原副秘書長劉以雷 2019年 9月6日下午在釣魚台國賓館舉辦的中國發展高層論壇上的演講，現本網予以刊發，與網友共享。)