智庫報告 | 中國城市發展報告：大國治「安」之韌性城市高質量發展

增強內需動力方面，2010—2021年，我國居民最終消費支出對經濟增長的貢獻率由36.80%上升至65.40%，2022年受疫情影響雖然一度下降至32.80%，但2023年前三季度又迅速回彈至83.2%。內需市場的不斷壯大成為促進城市經濟恢復的又一重要力量。

深化對外開放方面，2010—2022年，我國進出口總額由29740億美元提高到64533.3億美元，外商直接投資由1057.3億美元增長至1891億美元，分別提高了117%和79%。「十三五」時期，我國新設外商投資企業20.4萬家，較「十二五」時期增長了61.8%，吸收外資金額占全球跨國直接投資總額的比重從2015年的6.7%提升至2020年的14.9%；高技術製造業、服務業利用外資增長率分別提升了9.5個和8.7個百分點；外資企業以占全國不足3%的數量，創造了近1/2的對外貿易額、1/4的規模以上工業企業利潤，貢獻了1/5的稅收收入。2021年，儘管受新冠疫情衝擊，我國外商投資額依舊保持了穩定增長，實際利用外資首次突破萬億元，與2019年相比，兩年平均增長率12.1%，高於全球平均水平6.4個百分點。歷史經驗表明，高水平的開放能夠顯著提升城市經濟的抵抗力和恢復力，為經濟發展帶來更多的外部資本、消費市場和生產要素的優化配置，是促進經濟從各種衝擊中恢復發展的重要力量。

02

推動城市韌性高質量發展的六個著力方向

《報告》指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，我國社會主要矛盾發生轉化，各種不確定性因素明顯增多。同時，隨著工業化、城鎮化、信息化、全球化的深入推進，各類風險隱患的易發性、交互性、擴散性和危害性也呈倍增態勢，城市安全形勢面臨前所未有的挑戰。建設韌性城市是遵循城市發展客觀規律的內在要求，是強化底線思維、統籌發展與安全的重要抓手，更是高水平建設平安中國、以新安全格局保障新發展格局的迫切需要。《報告》從六個方面提出推動中國韌性城市建設的對策建議。

（一）以抗解性理論構建新範式，彰顯理念引領力

樹立抗解性範式理念是韌性建設的關鍵，對韌性城市建設具有重要引領和指導意義。城市韌性系統面臨的多種內外部不確定性問題導致了其區別於一般意義上的複雜系統，從而具有抗解系統特徵。因此，傳統的對於韌性系統複雜性認知局限不能很好地應對內外部不確定性衝擊，由此而來應當基於抗解性理論從理論認識、規劃思維和技術範式層面構建韌性城市建設的新範式，重塑韌性城市建設理念引領力。其關鍵點包括：一要深化對城市韌性系統的複雜性和龐雜性理論認識；二要樹立系統整體思維，不能「就土論土、就地論地」也不能「就城論城」；三要革新傳統韌性城市規劃建設技術範式。

（二）以動態適應性打造新模式，提升風險防控力

韌性城市更多是指在未來各種不確定性風險面前，城市既具有嚴密的預防體系，能夠作出積極有效的應對和抵抗，其中尤為重要的就是自覺踐行「生命至上、人民至上」的「人民城市」理念，這就要求在深度不確定性大背景下樹立動態綜合風險防範新意識，提升城市應對風險的動態適應性與風險防控力。其著力點包括：一要堅定落實風險源頭治理和分級管控；二要從單一災害防範向多災害綜合風險防範轉變，關注災害鏈條傳導與次生災害衝擊；三要從靜態的預防向動態的全周期風險防控轉變。

（三）以分布式布局塑造新格局，增強風險抵抗力

在韌性城市建設中，需要從產業空間布局、人口空間布局、生態環境空間布局和基礎設施空間布局等角度調整韌性城市構成要素，推動產業、人口、基礎設施和生態環境空間布局的多中心化、分布式布局以提升城市韌性。其主要推進重點包括：一要推動產業和人口分布式布局與多中心化；二要實現基礎設施布局多中心化，保證基礎設施供需匹配和適當冗餘；三要推動生態環境空間合理布局，進一步地，多中心化布局就是要在「城市—都市圈—城市群」構建多尺度多中心空間結構。

（四）以提質增量營造新品質，強化災後恢復力

地方品質是城市諸如教育、醫療、氣候和環境等諸多不可貿易品數量、質量和多樣性的綜合。因此通過提質增量改善地方品質供給對於優化城市災後恢復力具有不可替代的作用。從城市韌性理論出發，優化城市災後恢復力的關鍵是保障城市基本功能運轉，更進一步地講就是改善城市地方品質，既包括城市應對災難風險的硬體設施體系建設，也包括優化決策、提升動員、增加社會交流互動等軟體系統建設。其關鍵措施在於：一要注重城市基礎設施改造和強化，同時，應注重基礎設施的信息化、智能化和綠色化建設，提高城市基礎設施的運營效率和服務質量；二要關注城市「軟環境」水平提升，提升社會保障水平，多途徑和全方位的就業幫扶，保障適齡勞動力充分就業，提升公共服務供給數量和質量，保證災後基本公共服務供給。

（五）以創新驅動形成新機制，激發韌性創新力

創新在城市韌性提升過程中扮演了重要角色，創新水平關乎城市系統在面臨外部風險衝擊時的適應、轉換、學習能力，因此，從創新能力提升以及創新成果推廣應用角度提升城市韌性水平，助力韌性城市建設具有重要意義。這就要求：一要增加韌性技術研發相關資金投入；二要充分吸引人才，提升城市人力資本水平；三要結合數字孿生、智慧城市等技術手段，構建貫穿城市韌性全過程即「預警—抵抗—恢復—適應」的數字智慧系統，以城市「虛實空間」結合為切入點，提升城市韌性水平。

（六）以系統思維搭建治理新框架，優化韌性治理力

增強城市韌性治理能力是從國土空間治理角度對城市韌性提升的抓手，應當堅持「自然—政府—市場—社會」四主體協同共進原則，堅持系統思維，構建自上而下和自下而上相結合的多元和多向度治理框架與多主體相互聯動的韌性治理系統。其重點包括：一要考慮自然主體的被動反饋特徵，通過建立健全城市自然災害監測預警體系、制定科學合理的應急預案、加強城市規劃布局等措施，提高城市對自然災害的抵禦能力和應對能力；二要明晰央地政府之間韌性治理過程權責劃分，增強地方政府在韌性治理過程中的主觀能動性和自由裁量權；三要發揮市場機製作用，強調市場在資源配置中的決定性作用，改善企業參與城市韌性基礎設施積極性不高的問題；四要從社會主體視角提高公眾參與意識，培養社區自治意識，加強社區基層治理能力。此外，應堅持可持續發展理念、人本理念和系統思維，以規劃為引領提升韌性城市治理水平。

03

中國特色城市健康治理成效顯著

為推進中國式現代化築牢健康根基

《報告》指出，城市作為健康中國戰略的重要載體，在增進人民健康福祉方面發揮著重要作用。中國的健康城市建設充分發揮自身體制優勢，通過自上而下和自下而上相結合的形式，將保障人民生命安全和促進身心健康置於社會發展全局之中，從愛國衛生運動、健康城市建設到實施健康中國戰略，逐漸建立了具有中國特色的城市健康治理體系，健康城市建設取得積極進展和成效。

首先，城市健康發展「短板」問題有所緩解。2022年，全國達到相對健康發展狀態的城市占比達到15.30%，Ⅰ類亞健康城市占比明顯提升，Ⅱ類亞健康城市占比基本持平，Ⅲ類亞健康城市占比明顯下降。其次，城市健康發展差距呈現逐漸縮小態勢，其中城市健康社會指數的變異係數降幅最為顯著，表明各城市在基本公共服務均等化和社會保障等民生建設方面取得了明顯成效。再次，城市健康發展水平呈顯著的梯度特徵。從四大區域來看，東部地區城市健康發展水平仍具有領先優勢，中部和西部地區次之，東北地區健康發展水平最低，中部地區城市健康發展狀況改善較為明顯；從城市群視角來看，長三角、珠三角和海峽西岸城市群健康發展指數位居全國前三位，長三角城市群各項發展指數較為均衡，經濟質量、民生保障、生態環境和城市健康運行呈現同步向好的發展態勢。

當前，我國仍面臨多種健康影響因素交織疊加的複雜局面，城市健康治理在中國式現代化建設中的基礎性地位將進一步凸顯。未來應從以下四個方面著手，築牢中國式現代化健康基礎。

第一，堅持人民至上，加快完善健康促進政策體系。加快完善以人民為中心的健康促進政策體系是「健康中國」戰略實施的重要內容。一是從重大公共政策制定著手，注重打破部門壁壘，將經濟發展、醫療衛生、生態環境、社會保障等領域統籌融合，逐步促進將健康融入重大政策、重大規劃、重大項目中。二是健全健康中國戰略落實落細的相關機制，包括調整推進機制、監測評估機制、考核評價機制、宣傳推廣機制、支撐保障機制，全方位、全周期保障人民健康。三是應逐漸將宏觀層面的制度優勢與微觀層面的健康塑造相結合，加快完善政府、社會和市場共同行動的健康促進機制，形成維護和促進健康的合力。

第二，堅持因區施策，提高健康服務質量和可及性。當前，我國四大區域以及城市群內部健康服務質量和可及性仍存在較大差距。增強區域公共政策的聯動性、強化分類分區施策，是破解區域發展不平衡不充分的關鍵所在。一要堅持以健康公平為導向，堅持發展政府主導、公益性主導、公立醫院主導的醫療衛生服務體系，持續均衡醫療衛生資源布局，促進優質醫療衛生資源合理擴容和下沉，不斷縮小區域之間、城鄉之間、人群之間在健康服務質量和可及性上的差異。二要注重打破行政區劃壁壘，推動教育、文化、醫療衛生等優質公共服務資源在都市圈、城市群等更廣泛地域空間進行優化配置，加強生態環境保護聯防聯控聯治，積極改善影響健康不公平的各種經濟社會環境因素，構建促進城市健康、公平、可持續發展的長效機制。

第三，堅持健康公平，紮實推動全體人民共同富裕。健康是促進人的全面發展的必然要求，亦是實現共同富裕的基礎與動力。一是加快健全防止因病返貧致貧長效機制，包括健全因病返貧致貧動態監測機制、重大疾病醫療保險救助機制以及低收入人群常態化精準健康幫扶機制，積極應對脫貧地區和脫貧群體的健康貧困風險。二是切實將健康因素融入鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，促進基本醫保、大病保險和醫療救助三重製度互補銜接，即發揮基本醫保主體保障功能，增強大病保險減負功能，夯實醫療救助托底保障功能，築牢脫貧群體及中低收入家庭基本醫療保障「安全網」，紮實促進共同富裕。

第四，堅持系統觀念，築牢中國式現代化健康基礎。人民健康是中國式現代化的應有之義，應堅持系統觀念，加快完善推進中國式現代化的健康促進和健康治理機制。一是加快建立涵蓋健康經濟、健康社會、健康文化、健康環境和健康管理等多領域的健康治理機制，從提升經濟韌性、提高社會保障水平、提升文化服務效能、改善生態環境質量、保障城市運行安全等多維度保障全民健康。二是充分發揮政府的統籌協調作用，強調各部門協同聯動；突出依靠群眾，調動全社會參與的積極性、主動性、創造性；強化個人作為自己健康第一責任人的責任，構建「政府主導、部門聯動、社會協同、人人參與」的多元共治格局，形成維護和促進健康的強大合力。

04

應高度重視金融穩定性

提升我國城市金融韌性

《報告》指出，過去十年來，我國城市金融韌性整體水平不斷提升，但依然存在諸多問題，如城市金融穩定性趨勢性下降、金融穩定與金融配置效率發展不協調、區域間金融韌性發展不平衡。基於此，《報告》提出提升我國城市金融韌性的對策建議。

一是高度重視金融穩定性並防範化解系統性風險。一方面，地方政府應高度關注財政赤字率水平，積極防範和化解隱性債務風險；另一方面，需要高度重視整體貸存比水平，謹防高槓桿水平下金融市場剛性債務比重過高導致金融市場風險增大。

二是有效協調金融穩定與金融配置效率的關係。貨幣政策既要防止「大水漫灌」，也要保持流動性合理充裕，廣義貨幣M2和社會融資規模增速要與GDP名義增速相匹配，在保持流動性合理充裕的情況下，降低企業融資成本；構建「寬貨幣、緊信用」的流動性市場，進一步疏通銀行體系與銀行體系外的利率傳遞機制，從而提升金融配置效率和金融服務實體經濟的能力；地方政府部門與金融監管機構要加強協調配合，強化金融監管體系，有力減少政府債務風險向金融機構的外溢。

三是高度重視城市金融韌性的區域發展不平衡現象。應充分利用鄰近地區、城市之間提升金融韌性的空間聯動性和正向空間外溢性，儘量確保各區域、各城市群和各線城市的金融發展條件的優質化、均等化、系統化和完善化。

四是強化金融創新，提高金融服務實體經濟質效。要鼓勵、引導和規範金融創新，建立多元化的金融市場結構，緩解企業的「融資難、融資貴」問題，藉助金融創新渠道，合理推動產業結構調整；要加大對高素質及創新型人才的培養力度，完善相關政策激勵機制，建立創新平台促進創新信息的實時共享，提升金融機構和實體企業的創新效率。

05

以平台經濟規範

健康持續發展提升城市經濟韌性

《報告》指出，在全球數字化進程持續提速背景下，平台經濟作為未來發展最具潛力和活力的新經濟形態之一，有望成為城市經濟的「領跑者」，推動城市經濟向更深層次、更大範圍、更高水平發展。當下我國平台經濟發展正處於關鍵時期，面臨壟斷風險累積、供給側滲透不足、數據管理機制不完善、網際網路平台企業對外開拓能力不足等問題與困境，需要多維度統合發力，以平台經濟規範健康持續發展助力城市經濟韌性提升。

一是構建新型網際網路平台監管體系。要推動監管重心前移，通過中立性監管維護市場競爭秩序，建設多元共治的網際網路平台治理體系；要完善網際網路零工權益保障制度，結合從業者工作時長、工作強度、薪資規定等信息綜合考察平台對從業者的隱性控制和用工類型，完善「不完全勞動關係」認定，重點關注從業者異地訴訟維權難的問題；要強化數據安全與治理體系，推動數據確權建設，打破「數據孤島」和「數據分割」。

二是加速平台與供給側深度融合。要加大對產業網際網路基礎通用技術、新型關鍵技術和集成應用的研發力度，推動用戶資源數字化，打造企業間用戶共創體驗和技術合作平台，構建優質網絡信息產業集群；要完善各級產業網際網路平台組織形式，加快升級底層硬體和AI支撐技術，實現交易、支付、物流全鏈條的智能化、企業生產專業化以及智能服務數字化，推動交易平台向高級模式演進；要強化物聯網資產的梳理，增強物聯網設備的安全可視性，建立涵蓋硬體設備、網絡平台、控制系統、生產過程、標識解析的多層次安全保障體系。

三是多舉措全過程彌合數字鴻溝。要鼓勵城市適度超前部署數字基礎設施，加強數字基礎設施與各產業、智能應用以及其他設施的集成融合，以應用需求和場景牽引網際網路平台建設落地；要提升全社會數位技術培訓與應用水平，針對落後地區持續推行電信普及服務，並通過公私合作、政府購買等方式為當地居民提供規範的網絡技能培訓，實現數字教育的全年齡段全地區覆蓋；要創新平台經濟人才培養模式，提倡產教融合、產學研合作新模式，注重掌握數字應用技能的專業人才培養，打造院校人才與企業需求深入對接平台。

四是打造高水平國際化平台企業。要推動國內平台企業進行國際化探索，敦促企業在保證國內業務持續健康發展的同時，加快整合國內國際資源，構建以頭部企業為引領的國際一流平台創新生態和發展高地；要積極探索適合國外市場的企業運作模式，關注境外品牌建設帶來的長期效益，全面提高電商平台在產品開發、產品體驗、產品配送等方面的均衡發展水平；要積極參與國際平台治理體系建設，依託「一帶一路」倡議、上海合作組織、金磚國家峰會等國際交流合作平台，積極倡導平台經貿合作的「中式方案」，加強我國對數字服務貿易新準則的話語權，為平台「出海」營造良好環境。

06

城市消費持續恢復穩步擴大，但在國際化、影響力及品質化等方面仍存在短板

《報告》指出，消費是城市保持經濟活力和經濟韌性的重要基礎，中國城市消費持續恢復穩步擴大，但在國際化、影響力及品質化等方面仍然存在短板。

一是中國城市高端商品和優質服務的供給不足，城市商圈消費同質化問題突出，缺乏多樣化、高品質的供給，一定程度上導致高端和新型服務消費流失。北京、上海、廣州等一線城市在優質產品、優質品牌、優質餐飲、高端養老等方面有所發展，但供給短板仍然明顯。同時，中高端消費的集聚度較低，不同行業的集聚聯動效果不理想，跨境消費的競爭力不強。

二是消費文化影響力不足，知名本土品牌和大型商圈的數量不多。對於國際消費中心城市來說，擁有全球強影響力和高美譽度的商圈是國際化的重要標誌。然而，國際消費中心城市對商圈資源的挖掘還有待提升，尤其是與紐約第五大道、東京銀座、法國香榭麗舍大道等國際知名商圈相比，仍存在一定差距，高端定製消費供給能力不足，金融信用等消費支撐體系的發展相對滯後。

三是吸引國際消費方面的優惠力度不足，北京、上海等城市免稅退稅政策力度不足，難以吸引更多的入境消費者，不利於中國城市消費品質、國際影響力和吸引力的提升，進而不能充分激發消費對城市經濟韌性的支撐作用。

未來，應從加大消費政策扶持力度、積極培育多元新型消費業態、全方位推動文化旅遊融合發展、加快促進消費模式數字化轉型等方面著手，進一步完善消費促進機制、加快釋放城市消費潛力，為增強城市經濟韌性和經濟活力提供有力支撐。

07

應將城市作為氣候適應性規劃的關鍵載體

《報告》指出，城市作為承載各類活動的複雜系統受氣候變化影響十分顯著，已成為應對全球氣候變化的關鍵載體，如何通過規劃視野有效應對氣候變化引發的各類城市風險已成為亟待解決的重要課題。然而，當前推動城市氣候韌性發展的適應性規劃仍面臨諸多問題與挑戰，包括氣候適應性規劃研究重點不突出、與空間規劃尺度不匹配以及技術基礎依然薄弱等。

提高城市氣候適應能力是增強全球氣候韌性的核心環節，因此，適應氣候變化戰略應將城市作為基本適應單元，圍繞具備代表性的關鍵空間單元展開實踐探索。一方面，構建全面覆蓋的區域格局以提升城市氣候韌性，根據各地氣候變化、自然條件和經濟社會發展狀況劃分不同重點區域，因地制宜地為各區域制定氣候適應性規劃。例如，對於長三角一體化發展示範區，應當加強潮汐、風暴潮以及暴雨的監測預警工作，全面加強應對洪水、高溫熱浪等極端氣候事件的預案與應急響應制度。另一方面，在重點脆弱城市和區域積極開展適應氣候變化試點工作，注重選取更具代表性的典型氣候變化敏感城市開展實踐，同時需增強試點行動的協同性、針對性以及長期性，積極探索有效增強城市氣候韌性的經驗與做法。此外，還應從加強氣候適應性規劃實施的政策協同與部門協同、完善氣候風險評估工作與規劃的銜接機制、將城市氣候適應目標納入國土空間規劃體系等方面著手，全方位提升城市氣候適應能力，增強城市氣候韌性。

本文圖片：攝圖網授權

總 監製丨王 輝車海剛

監製丨李丕光王彧 劉衛民

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵