特別策劃 | 馬海濤：加快構建與中國式現代化相適應的現代財稅體制

2.堅持把正確處理好「政府和市場關係」作為新一輪財稅體制改革的前提

正確處理政府與市場的關係是貫穿經濟體制改革的核心問題，黨的二十大報告指出「充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用」，黨的二十屆三中全會進一步強調，高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障，既要更好發揮市場機製作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，又要進行科學的宏觀調控與有效的政府治理。財稅體制改革作為全面深化改革的「突破口」和「先行軍」，必須服務於改革大局，本輪財稅體制改革並非財政體制、稅收制度和預算制度等某一方面的改革，而是系統性與全面性的改革。新一輪財稅體制改革要堅持把正確處理好「政府和市場關係」作為改革前提，將「政府與市場關係」作為邏輯起點與更深層次的改革對象。

一是從歷史維度來看。改革開放後，兩步「利改稅」通過稅收把國家與企業的分配關係固定下來，初步平衡與優化了政府與個人、政府與企業之間的關係。理順中央與地方的財政關係是以往財稅體制改革的核心，經歷了由收入劃分向事權與支出責任劃分的過渡，但更深層次的「政府與市場的關係」並未得到足夠的重視，改革行至「深水區」，如何釐清有效市場和有為政府的邊界、如何讓「有形之手」和「無形之手」協同發力的問題亟待解決。

二是從現實維度來看。黨的二十屆三中全會再次強調，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。全面深化改革需要牢牢抓住經濟建設這個中心，通過集中解決制度性問題，大力破除深層次體制機制障礙，發展新質生產力，從而不斷激發高質量發展的內生動力和活力，使我國經濟實力、科技實力、綜合國力和國際影響力實現跨越式提升。同時，實現高質量發展既需要發揮市場機制高效配置生產要素資源、調節微觀主體不斷創新等作用，又需要政府進行科學規劃引導，故正確處理政府與市場的關係是高質量發展進程中需要回答的理論和現實問題。

三是從實踐維度來看。在經濟增長面臨「三重壓力」的衝擊下，我國財政收入進入中低速增長階段，剛性支出壓力不減，財政收支矛盾加大，地方政府債務風險凸顯，財政運行仍將在一段時間內處於「緊平衡」狀態。基於當前的財政形勢，新一輪財稅體制改革應科學認識與把握政府與市場的邊界，加快轉變政府職能，更好發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持盡力而為、量力而為，避免政府支出責任的不合理擴張，避免政府職能的「越位」「缺位」「錯位」，促進有效市場與有為政府的辯證統一。

02

落實和推進新一輪財稅

體制改革面臨的困難和挑戰

現代預算制度的系統性、整體性和協調性仍有不足；現代稅收制度與促進形成新質生產力的適應性不足；現代財政體制與國家治理體系和治理能力現代化水平。

1.現代預算制度的系統性、整體性和協調性仍有不足

2014年以來，我國的預算管理制度改革，主要還分散於中期財政規劃管理、預算績效管理、財政支出標準化、預算法治、國庫制度改革等方面，在提高預算制度的系統性、整體性和協調性方面有待進一步完善。

一是預算資源統籌能力不夠全面。「財」服務「政」是其核心任務，以配置財政資源來保障政府中心工作。但在具體領域、政策和項目上，仍存在謀劃不夠充分、分配不夠精準、投入效益不夠高等問題，未形成協同有力的局面。各部門在資金管理上呈現出明顯分割現象，相關領域的資金注入缺乏協同性，導致出現資金重複使用和分散配置的情況。一些部門和市縣缺乏對預算的整體規劃理念，過於強調「沒有新增資金就難以實現政策的實質性改變」，對於存量資金的積極盤活和採用市場化手段的主動性不足。

二是支出標準建設滯後，預算約束機制不夠完善。科學合理的預算支出標準對分配預算資金髮揮著重要作用，支出標準定額能夠促進財政資金的合理安排，並發揮監督、規範和引導作用。近些年來，預算項目支出標準成效顯著，但目前未形成針對性的項目支出專用標準，項目支出標準體系並不完善。體現在：第一，財政通用定額標準體系初步成立，但進度緩慢。第二，財政項目錯綜複雜，部門間缺乏統一規範的實施標準。第三，標準的應用機制和動態調整機制還不夠健全。有標準就要用的理念還不夠強，導致依法理財意識不強，部分單位為了爭取資金而出現的尋租行為和謊報瞞報預算的現象時有發生。

三是預算管理的信息化水平還有待提升。近年來，儘管我國財政管理信息化水平大幅提高，但在信息化管理、信息系統互聯互通等方面依舊存在很多問題，主要體現在：第一，地區間信息化連接並不通暢，從全國層面來看，未形成規範統一的信息化系統，導致不同地方政府間的預算管理形式多樣，統一協調的阻力較大。第二，財政系統部門信息錯綜複雜，各個業務板塊之間信息並不通暢，缺乏有效的銜接機制。第三，財政收支信息缺乏統一標準，加大統一整合難度，財政部門對下級預算單位的資金執行情況和執行進度缺乏有效了解，導致存在信息壁壘，難以從全局角度為科學決策提供合理依據。

2.現代稅收制度與促進形成新質生產力的適應性不足

黨的二十屆三中全會明確指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，要健全因地制宜發展新質生產力體制機制。然而，當前我國稅收制度與促進形成新質生產力存在適應性不足的問題。

一是通過稅收籌集財政收入的能力處於全球較低水平。稅收作為財政收入的最主要來源，相比較其他財政收入具有覆蓋面廣和穩定性強的特徵，因此被認為是衡量現代國家財政汲取能力的核心指標。經過連續多年的減稅降費，2023年我國稅收占GDP比重僅有14.37%，雖然較2022年的13.77%有所回升，但在全球仍處於較低水平。同時，2022年和2023年我國稅收收入占我國政府收入比重分別僅為45.79%和47.56%，與2022年美國（72.85%）、英國（72.85%）、法國（58.47%）、德國（53.13%）、義大利（61.71%）、日本（56%）、俄羅斯（51.7%）、巴西（58.53%）和南非（75.91%）等主要發達經濟體和新興經濟體相比仍偏低。

二是稅制結構有待進一步優化。近年來，得益於「營改增」的全面實施和減稅降費政策的持續推進，我國稅制結構中間接稅占比較高的問題得到有效緩解；2013—2022年，間接稅主體稅種收入占比下降9.8個百分點，直接稅主體稅種收入占比上升9個百分點。儘管如此，相比較美國、英國、德國等發達經濟體，稅負在生產、再分配、使用和積累各環節之間的分配中存在「前重後輕」，以及其在企業和居民納稅人之間的分配中存在「重企輕人」等結構性問題。尤其在我國占據主導地位的增值稅，其現行稅率結構、抵扣機制以及納稅人分類標準，與眾多戰略性新興產業以人力資本為主、物力資本為輔的發展特性存在不匹配的問題。這種稅制設計使得這些戰略性新興產業的稅負相較於傳統製造業更重，進而可能對其健康發展構成阻礙。

三是稅制體系覆蓋面略顯狹窄，未能完全契合戰略性新興產業發展需求。具體而言，現行稅制主要根植於工業經濟時代的思維框架，與數字經濟的高速發展和內在邏輯在稅收功能、制度構成及分配機制等方面存在不匹配。這不僅削弱了傳統稅收在數字經濟中的調控作用，還因稅制設計的僵化而制約了數字經濟的效率提升。同時，稅收分享機制的不完善也導致了區域間在數字經濟「稅源」與「稅權」上的衝突。在綠色稅收方面，我國的主要稅種如環境保護稅、資源稅和消費稅，其徵稅範圍相對有限，稅率設置也偏低。特別是缺乏與碳排放直接相關的稅種，這在一定程度上削弱了稅收在引導綠色發展方面的作用。此外，現有的綠色稅收優惠政策呈現出碎片化和單一化的特點，難以滿足企業在不同低碳轉型階段的多元化需求，從而不利於長遠的可持續發展。

四是稅收治理有待完善，需著力維護市場競爭的公平性和統一性。第一，稅收法治建設亟須深化。當前我國稅收立法體系尚顯繁雜，立法主體較為多元且立法層次相對較低，導致法規變動相對頻繁，削弱了稅法的權威性和預見性。這種情況不僅給納稅人和稅務機關帶來遵循與適應的難題，也不利於形成穩定的市場預期和公平的市場競爭環境。同時，稅收優惠的濫用或違規使用現象依然存在，一些地方通過製造「稅收窪地」等手段吸引企業投資，破壞了市場的統一性，更阻礙了區域間生產要素的自由流動與資源的合理配置。第二，稅收征管機制需進一步健全。當前稅務部門在信息採集和利用上的不足，已成為制約征管質量提升的瓶頸。商業模式的不斷創新加劇了征納雙方的信息不對稱，而數字經濟的流動性、虛擬性和隱匿性更是給監管帶來了前所未有的挑戰。網絡交易的稅收征管漏洞成為企業逃避稅款的重要途徑，導致國家稅收嚴重流失。

3.現代財政體制與國家治理體系和治理能力現代化水平

一是政府間事權劃分不合理，政府間事權和支出責任不相適應。中央與地方政府的職責同構導致中央和地方共有事權比例高。中國政府間事權劃分遵循統一領導、分級管理原則，在該原則下，中央和地方政府共同管理的諸多事務在各層級政府之間並無明顯區別，地方政府承擔的事權大部分是中央政府事權的延伸或細化，導致中央與地方共同事權占比較高且呈現上升趨勢。2024年，我國一般性轉移支付中共同財政事權轉移支付規模增長3.7%，占比達到42.7%。共同事權過多會降低履責效率和靈活性，產生職責倒掛、事權溢出，導致地方政府實際支出責任範圍不斷擴大，造成不必要的資源浪費。此外，與事權和支出責任相適應的制度尚未建立健全。中央與地方財政事權和支出責任劃分改革不僅僅是財政問題，更涉及行政體制管理、國家治理現代化與法治化等重大戰略的核心問題。從我國當前的情況來看，與政府間事權劃分相適應的制度保障和法治建設仍然滯後。

二是政府間事權與支出責任劃分與政府間財力不協調。第一，分稅制改革將地方主體稅種劃為共享稅種，既降低地方的稅收收入，也壓縮了地方的稅收管理權限，但地方政府仍需承擔相對更多的事權和支出責任，導致縱向政府間關係層面的事權履行失序，甚至演化為單純性的「量財力而行事權」，破壞財政事權的完整性。第二，中央與地方在部分稅種的劃分原則、比例以及其他問題上存在優化空間。如增值稅仍以生產地原則在地區間分享，容易在徵收環節出現稅收和稅源背離的情況，並引發地方財政惡性競爭等問題。第三，上級政府往往將屬於本級或者共同承擔的事權和支出責任層層下移，與此同時並不放開相應的財權，使得下級政府在財力沒有增加的情況下提供公共服務的支出責任日益增加，區縣財政缺口不斷擴大。

三是現代財政轉移支付制度體系有待完善。第一，轉移支付存在激勵扭曲現象。轉移支付在起到一定的均衡地區差異的同時也暴露出激勵扭曲現象。發達省份財政上繳中央，轉移支付傾斜到中西部不發達地區，拿到錢的地區難以真正發揮轉移支付的效率，提供錢的發達地區財力吃緊缺乏發展動力，最終導致效率流失。第二，一般轉移支付並不「一般」。很多一般性轉移支付在下達過程中，尤其是貫徹中央重大政策出台的轉移支付項目，都配有績效評價指標考核要求，相當於為大多數資金約定了投入方向。而這些績效評價指標要求與地方基本公共服務需求存在不完全匹配的現象，從而導致資源配置不均衡。在某些情況下，地方可能需要在滿足中央政策要求和本地實際需求之間作出權衡，可能造成一些地方公共服務的短缺或過剩。第三，橫向財政轉移支付制度化存在難點。至今我國尚未建立起規範化、法治化、體系化的橫向轉移支付制度，在實踐中廣泛存在的「對口支援」「生態補償」等是否具有橫向轉移支付的性質也未達成共識。

03

對落實新一輪財稅體制

改革決策部署的具體建議

進一步深化財政體制改革；優化稅制結構，完善現代稅收制度；優化支出結構，完善預算管理制度。

為充分發揮社會主義市場經濟體制改革對中國式現代化建設的牽引作用，必須建立與中國式現代化、與高水平社會主義市場經濟體制相適應的現代財稅體制。為此，進一步深化財政體制改革、優化稅收制度以及完善支出結構至關重要。新一輪財稅體制改革應當從三方面出發，為建設高水平社會主義市場經濟體制提供堅實的財稅體制基礎。

1.進一步深化財政體制改革

權責清晰、財力協調、區域均衡的政府間財政關係是構建與中國式現代化相適應財稅體制的重要方面，應圍繞處理好政府和市場關係這一經濟體制改革的主線，進一步完善政府間財政關係，提升財稅體制改革與其他領域改革的系統性、整體性和協同性。

一是深化政府間財政事權和支出責任劃分改革。一是適當加強中央事權，適當提高中央財政支出比例，緩解地方政府財政壓力。適當強化中央政府在維護公民基本權利和提供基礎公共服務方面的職能，確保公民的基本需求得到充分保障和滿足，同時將涉及全國統一市場建設的事權明確為中央財政事權，並由中央直接行使支出責任。二是健全中央與地方財政事權動態調整機制，逐步規範並減少中央與地方共同財政事權，及時納入由於經濟社會發展而產生的新增事項。針對地方政府和基層財政困難，要增加地方自主財力，拓展地方稅源，提升市縣財力同事權相匹配程度。

二是健全財政轉移支付制度體系。一方面，完善縱向轉移支付制度設計。適當降低共同事權轉移支付占比，完善與財政事權劃分相匹配的轉移支付制度體系。另一方面，完善橫向轉移支付的分配標準。中央政府科學測算橫向轉移支付資金規模，結合地方政府實際財政需求，協商確定橫向轉移支付金額。

三是深化省以下財政體制改革。一方面，繼續推進省以下政府間財政事權與支出責任劃分改革，適度增加省級財政事權和支出責任承擔比例；另一方面，明確省以下財政收入劃分範疇，依據各稅種稅基分布、收入規模和區域間均衡度等因素，制定地方各級政府收入劃分方案並健全省以下財政管理制度，實現市縣財力與事權的合理匹配。

2.優化稅制結構，完善現代稅收制度

一是兼顧稅收中性與非中性，保持宏觀稅負基本穩定。穩步提高直接稅徵收比例，發揮稅收制度對收入分配調節作用，強化高收入人群的個人所得稅稅收征管。通過加強居民個人的徵收使企業稅收負擔適度減壓的同時，增強稅收收入的穩定性。

二是完善重點稅種的稅制建設，實現減負提效。一方面，利用數字稅加強數字經濟管理，進一步探索包含數字資產和數字服務等新業態的稅收制度。另一方面，在平台經濟迅猛發展的背景下，探索增值稅分享規則的調整，科學劃分稅源地與稅收地。

三是通過稅收制度規範行為，拓展地方稅收來源。一方面，加快稅收法定化，制定稅收基本法，有序推進稅收立法，科學評估和逐步取消不合理的稅收優惠政策。另一方面，通過科學劃分中央和地方稅收立法權範疇，賦予地方適當稅收管理權，並推動消費稅徵收環節後移並下劃地方，豐富地方稅源。

3.優化支出結構，完善預算管理制度

優化支出結構是完善預算管理制度的重要內容。應通過科學合理的財政支出安排，提升財政資金使用效率，實現經濟社會的協調發展。

一是合理安排財政資金，兼顧經濟發展不同時期需求。短期來看，各類市場主體恢復活動需要財政資金及時增加投入；從長遠角度考慮，財政資金應更加注重推動市場主體的高質量發展。為此，需完善預算支出項目庫建設，加強項目排序管理，合理編制中期支出規劃，並強化其對年度預算的約束，促進跨年度預算平衡。

二是深化預算績效管理，提升政策效能。一方面，擴大重點績效評價範圍，提高評價質量。落實各部門和各單位的整體財政支出績效評價，形成全過程預算績效管理，將績效目標、績效評價結果等與有關資金分配掛鉤，形成從精準反饋到有效提升的良性循環。另一方面，推進支出標準化，完善基本支出標準，加快項目支出標準化建設，健全基本公共服務保障制度並完善其標準。

三是全面提升預算信息化水平。推動預算管理一體化系統在各級財政部門和預算單位的全面運行，提高財政資源統籌能力，通過動態反映各級預算安排和執行情況，推動科學化預算管理。

（作者系中央財經大學校長）

總 監製丨王 輝車海剛

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