退回補充偵查，是指檢察機關對於偵查機關移送審查起訴的案件，認為需要進一步查清事實和補充證據時，退回偵查機關，由偵查機關依法繼續偵查的訴訟活動。長期以來，退回補充偵查有效性不足、自行補充偵查積極性不足、退回補充偵查規範性不足等退回補充偵查運行效果不佳的現狀制約檢察改革成效。當前檢察機關實行「捕訴一體」改革後，捕與訴之間的界河被貫通，檢察機關審前主導責任逐步強化，退回補充偵查工作成效也成為衡量「捕訴一體」改革成效的重要標準。

　　一、「捕訴一體」改革後退回補充偵查數據。近年來，上海檢察機關按照「講政治、顧大局、謀發展、重自強」的改革要求，規範退回補充偵查，降低「案-件比」，努力提升辦案質效，成績凸顯。以上海市浦東新區人民檢察院為例，2018年9月1日該院實行「捕訴一體」辦案機制後，至2019年11月30日績效考核終止日，該院檢察一部（普通犯罪檢察部）共受理批捕案件3046件4325人，其中制發逮捕後繼續補充偵查提綱231份，不批准逮捕理由說明書（含絕對不捕、相對不捕、存疑不捕）967份，合計1198份，占受理批捕總數的39.3%；受理一審公訴案件3415件4628人，一次退回補充偵查602件1101人，二次退回補充偵查102件323人，退回補充偵查率分別為17.6%和3%。相較「捕訴一體」改革之前，該院一審公訴案件一次退回補充偵查數有較大回落，二次退回補充偵查數顯著減少，相應審查批捕階段，捕後繼續引導偵查取證、不捕理由說明充分，工作紮實。退回補充偵查案件中近半數為取保候審案件，未經審查批捕環節，直接移送起訴，該院充分運用退回補充偵查制度，引導偵查取證。總體來看，如紮實做好退回補充偵查規範工作，「案-件比」就會得到有效控制，辦案質效得以較大提升。

　　二、「捕訴一體」改革後退回補充偵查的新動向。「捕訴一體」辦案機制改革後基層院檢察機關退回補充偵查工作出現了新的變化趨勢，「捕」與「訴」貫通對檢察機關開展退回補充偵查提出新要求。在審查引導偵查的動態平衡中，檢察機關的審前主導責任得到強化，新型檢警關係正在不斷孕育。檢察機關通過開展捕前引導偵查工作，密切捕偵關係，提前介入了解案情；通過開展捕（不捕）後引導偵查工作，傳遞證據標準，主導偵查取證方向；通過開展退回補充偵查案件的引導偵查工作，建立健全審查引導偵查常態化工作機制。退回補充偵查，與提前介入、捕後繼續偵查取證建議、不捕說明理由、自行補充偵查、法律監督等互為依託，成果共享。

　　但是二次退回補充偵查導致偵查羈押期限延長，影響人民群眾對公平正義的獲得感，報請指定管轄等內部程序性事項導致退回補充偵查負面影響外部化，「文來文往」退回補充偵查形式化影響實質化的對立，認罪認罰從寬制度對減少退回補充偵查的期待，以及十九屆四中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化，實現中國之治的現實緊迫性，使得新時代退回補充偵查工作亟須改進再出發。

　　三、「捕訴一體」改革後退回補充偵查的規範對策。具體包括以下幾方面：

　　（一）規範退回補充偵查提綱。退回補充偵查提綱的製作，應當嚴格遵循必要性、規範性、說理性、明確性、指導性、聯動性的原則，在指出案件現有偵查取證存在不足的同時，提出關於繼續偵查取證的方向建議。

　　1.指出案件現有偵查取證存在的不足。圍繞案件可能涉及的罪名，結合相應犯罪構成要件，指出目前偵查取證方面存在的問題。對於無需改變偵查罪名的，指出按照移送罪名的起訴標準，目前偵查取證存在的不足；對於可能需要改變偵查罪名的，指出根據涉案事實及證據，本案涉嫌某罪，原偵查認定的移送罪名不盡準確，偵查取證存在的不足；對於可能需要追究其他犯罪的，指出根據涉案事實及證據，本案可能同時涉嫌其他犯罪，偵查取證尚存在的不足。2.建議關於繼續偵查取證的方向。

　　按照不同情況，分別結合相應犯罪構成要件要求，針對內在的不足，明確需進一步偵查取證的目的、內容和途徑等，可根據案情區分多節事實或按照構成要件敘寫。如「為查明……（取證的目的），通過……（取證的途徑），收集……（取證方向或內容）」。如果上述退回補充偵查的案件偵查取證方面存在的是一類、系列的問題，就需要整體去協調，而不能再就案論案。對於逮捕案件繼續偵查取證意見書，可以參考上述退補提綱製作。對於不捕理由說明書（絕對不捕、相對不捕、存疑不捕），要求論證充分、法律適用準確。

　　（二）加強引導說理和跟蹤落實。藉助「捕訴一體」內設機構改革的契機，加強審查批捕和審查起訴環節的引導說理和跟蹤落實。審查逮捕環節，在作出批捕決定或不批捕決定後，區分捕後需要繼續補充偵查以適應庭審證據要求的案件，以及存疑不捕需要補充偵查以具備逮捕或起訴條件的案件，製作繼續偵查取證意見書和不捕理由說明書，明確告知偵查機關現有偵查取證存在的不足和需要補充偵查的事項。審查起訴環節，針對審查批捕階段要求偵查機關進行補充偵查的事項開展補充偵查有效性評估工作，對偵查機關懈怠補充偵查、補充偵查違法等情形，通過制發檢察建議、糾正違法通知書、通報等形式開展法律監督，並與政法委、人大、政協等加強工作協同，形成合力。針對部分仍需退回補充偵查的案件，制定退回補充偵查提綱，明確退回補充偵查事項，引導偵查機關補充偵查，加強溝通協調，避免二次退回。派駐公安執法辦案中心檢察室可根據批捕環節和起訴環節退回補充偵查的案件信息台帳，與承辦檢察官加強配合，強化跟蹤督促落實。

　　（三）完善檢察官考核和政策引導機制。「案-件比」是指一個案件與該案所經歷的有關訴訟環節形成的「件」數之和在統計意義上的一個對比關係，是全新的辦案質量評價指標體系。退回補充偵查是「案-件比」指標體系中的重要參數，是檢察環節辦案質量、效率的直觀反映，直接關係到檢察機關辦案的政治效果、法律效果、社會效果的統一，尤其關係到案件當事人對檢察機關辦案的直觀切身感受。要充分運用以「案-件比」指標體系為代表的檢察官考核和政策引導機制，倒逼檢察官加強自身素能建設，做好退回補充偵查案件溝通說明、引導偵查工作，促使檢察官提升監督能力，助推國家治理體系和治理能力現代化。

　　（作者為上海市浦東新區人民檢察院檢察二部主任）

來源：檢察日報

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