摘 要：新修改的《土地管理法》出台，標誌著我國農村宅基地改革進入新的階段。新《土地管理法》的內容表明，宅基地改革試點尚未達到最初的目標定位，各試點地區普遍存在措施保守的現象。繼續推進農村宅基地改革，應當按照優化鄉村治理的內在邏輯，消除一戶多宅、違法占地等引發農村空心化現象的因素，通過完善村莊規劃，提高土地使用效率，並結合農村人口城市化和鄉村振興的現實要求，重塑我國宅基地權利結構，實現農村宅基地和房屋的市場化流轉。宅基地改革必須保障進城定居農民的土地財產權和集體經濟組織成員權，可借鑑當年承包地改革的經驗，一次性解決宅基地分配問題，從而實現鄉村的長治久安和經濟社會繁榮。
中共中央十九屆四中全會提出「堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全」的社會治理目標，提出「推進鄉村治理體系創新，就要進一步深化鄉村社會治理體制改革，提高鄉村治理資源整合度」。鄉村治理是我國社會治理現代化的重要組成部分，但影響我國鄉村社會治理的因素眾多，而農村土地制度的設計和改革是極為重要的因素。農村宅基地改革關係我國集體建設用地入市交易的成敗，關係國家、集體和個人之間利益的分配，關係我國廣大農村社會治理的和諧有序。因此，本文以改善和優化鄉村治理的基本邏輯作為出發點和歸宿點，結合我國城市化和工業化發展進程的現實要求，剖析我國現行《土地管理法》等立法的得失，探討如何進行農村宅基地制度設計，在保障農民居住權的同時，實現農村土地房屋資產的合理流動。
我國宅基地的基本制度，奠基於20世紀60年代人民公社初期。中華人民共和國成立以後，我國開展了從互助組、初級社、高級社到人民公社的集體化運動，農民私人所有的土地全部歸集體所有和使用，唯一例外的就是農村宅基地和宅基地上的建築物。1962年《農村人民公社工作條例》和1963年《中共中央關於對各地社員宅基地問題作一些補充的通知》，確立了我國宅基地制度的基本內容：宅基地所有權歸集體，但由農民無償使用，任何個人不得對其進行買賣，農民對其宅基地上面的房屋享有所有權，在一定條件下農民有權對宅基地上的房屋進行買賣和租賃，農戶建房可以向集體申請宅基地。這兩個有關農村宅基地的文件雖然歷經半個世紀，但其所確立的宅基地所有權和使用權「兩權分離」原則，以及宅基地限制買賣、租賃等制度，仍然構成我國現行宅基地制度的核心內容。這種農村宅基地制度，在我國城鄉一體化建設以及快速工業化和城鎮化發展時期，已經與鄉村治理的要求存在脫節，因此有必要對現行宅基地制度進行改革。農村宅基地制度不適應鄉村治理要求，主要體現在以下方面。
我國宅基地制度設計的初衷，是把宅基地作為農村居民建房使用的社會公共福利。在1998年之前，我國對宅基地的管理並沒有進行規範，而是由各集體經濟組織自行審批建房，也沒有確立一戶一宅的宅基地使用原則。這導致一戶多宅現象普遍存在，超面積超標準使用宅基地建房也屢見不鮮。隨著我國城市化進程的加快，大量農村勞動力長期進城務工，導致大量農村房屋長期處於空置狀態。而宅基地和房屋又僅能在集體經濟組織範圍內進行流轉，集體經濟組織內部很難找到符合條件的受讓人，農民住宅流轉受到較大限制。[1]同時，舉家進城定居農民不願意以超低價格出讓房屋和宅基地，而寧可讓房屋任憑風吹雨打自然損壞。再加上我國農村集體經濟組織成員身份往往與戶籍相掛鉤，已經定居城鎮的農民為了維持集體經濟組織成員身份，不願意將戶口遷入實際定居的城鎮，這又進一步加劇了農村宅基地和房屋空置的現象。這種制度設計導致了農村空閒住宅大量存在，占用了大量的農村宅基地，既造成農村宅基地的空心化，也導致大量宅基地使用效率低下。農村宅基地空心化，與嚴格受限的宅基地和農民房屋交易有關，也與農村集體經濟組織成員身份的標準緊密相連。
伴隨著工業化而產生的城市化，農村人口不斷減少，這是任何一個國家工業化和城市化過程中必然發生的現象。自從我國20世紀90年代開始大規模工業化和城市化以來，農村人口的絕對數量和占比不斷下降。據國家統計局統計公報，2018年我國城鎮常住人口數量為83137萬人，比上一年增加1790萬人；鄉村常住人口56401萬人，同比減少1260萬人；2018年城鎮化率59.58%，比上一年提高1.06%。城市擁有更為完善的公共服務系統，產業鏈分布結構更為合理，城市居民擁有更多的就業選擇機會，對整個社會而言，同等資源的投入在城市地區能夠產生更高的效益，能實現整個社會資源的更有效利用，這是城市相對於農村地區的優勢所在。世界各國的歷史已經證明了，一個城市的人口基數，與當地人均收入和人均產值呈正相關關係，一個國家的城市化程度是該國現代化水平的基本標誌。可以說，農村居民的城市化，是解決農村地區存在的一系列問題的根本途徑。
正因如此，中央政府近些年來採取各種措施來打破城鄉戶籍隔離，鼓勵合適的農民定居城市。在我國外出務工農村人口群體中，有相當高比例的人口有舉家在城市定居的意願，卻往往因為高昂的城市安家成本而難遂心愿。他們在城市有長期穩定的工作和收入，但卻不足以支撐他們舉家遷入城市定居。他們在農村仍然擁有土地和房屋，數量不多的承包地只能產生微薄收益。但是，現行的宅基地管理體制嚴重限制宅基地以及房屋交易，絕大部分地區宅基地和地上建築房屋的正規交易價格遠遠不能彌補建房成本，農民無法通過處置農村的宅基地和房產，為進城定居提供財力支持。相當數量的農民因而被削弱了進城定居的能力，減緩了農村居民城市化的進程。
隨著我國農村承包地流轉的加快，一批新型農業經營主體不斷發展壯大。這些新型農業主體中，家庭農場和農村種植大戶成了農村新的經營主力軍。家庭農場和種植大戶由本地農民發展而來，生產經營目的十分明確，是農業經營主體中最可靠的力量。但是，這些家庭農場和種植大戶缺乏資金積累，對生產經營資金具有強烈的需求，資金不足一直是制約他們生產規模化和採用先進農業生產設備技術的重要因素。然而，農業本身的低收益和高風險特點決定了農業用地不是良好的抵押擔保物品，銀行等金融機構往往不願意接受承包地使用權作為抵押融資的擔保物。在這種情況下，種植大戶和家庭農場能夠得到的只能是數量極為有限的政策性資金支持，而政府的政策性資金支持遠遠不能滿足增加農業技術設備投入所需要的資金。這種情況下，如果能夠適度的開放農民住房市場，而不要過度限制宅基地上面的房屋交易流轉，宅基地上房屋就可以用作抵押擔保物，從金融機構獲得資金支持。我國雖然在部分地區進行了承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，但受制於流轉範圍的限制，抵押農房流轉和處置難度很大，宅基地及其地上房屋的融資功能幾乎喪失。這種農村宅基地產權制度安排，抑制了新型農業經營主體發展現代農業的能力，延緩了我國農業現代化進程。
我國一直對農村宅基地及其地上房屋的交易實行嚴格限制，實踐中一般只允許在同一個集體經濟組織成員之間進行流轉。宅基地上的房屋不能出賣給其他集體經濟組織成員，這種制度安排造成了宅基地浪費和宅基地缺乏並存的現象。在那些離城鎮較遠的農村地區，工商業經濟不發達，歷史上被徵用的土地較少，占用宅基地發展工商業的情形不多，可用於建造房屋的宅基地數量多且價格低廉，無論是農村集體經濟組織還是集體經濟組織成員，都缺乏節約使用宅基地的觀念。村莊規劃不合理，不但超標準使用宅基地建房的現象普遍存在，一戶一宅的政策也沒有得到有效的貫徹執行。因為村莊規劃布局雜亂無序，存在大量的空閒宅基地沒有得到有效利用，由此導致宅基地浪費現象嚴重。但是，在城市的城中村和城鎮近郊，因為城市急劇擴張，留給集體可以自由支配的宅基地所剩無幾，甚至出現無宅基地可供分配的局面。城中村和城市近郊因為靠近城市，或者本身就在城市範圍內，很少發生人口外流遷移現象，並且人口不斷增加，這給集體宅基地的供給造成了巨大的壓力，宅基地處於嚴重缺乏狀態。這就形成了在距離相距不遠的兩個不同集體經濟組織，有的大量宅基地處於閒置狀態，有的用地十分緊張。因此，如果不進行宅基地制度改革，這些不同經濟組織之間也無法進行土地調劑，造成急需的土地資源被大量浪費。要想改變這種現象，只有對宅基地制度進行根本性變革。
2013年十八屆三中全會提出「保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道」，我國開始在局部地區開展了農村宅基地改革試點。2015年中共中央辦公廳和國務院聯合印發了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，選取33個縣（市、區）進行土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試驗。農村土地徵收和集體經營性建設用地入市流轉，從頂層制度設計方面完成了征地改革和集體經營性建設用地入市的整體框架，最終被2019年新的《土地管理法》固定下來。但是，宅基地改革情況卻相對複雜，不少試點地區做法過於保守，沒有形成一套可供全國複製的經驗，尚未形成農村宅基地管理制度的頂層設計，新的《土地管理法》只是部分相對保守經驗的總結。
在農村「三塊地」改革試點中，宅基地改革的推進最為緩慢，這在新的《土地管理法》中的相關條款可以得到體現。新的《土地管理法》關於宅基地的修訂部分，與修訂之前的規定相比，除了將宅基地審批權從縣級人民政府下放到鄉級政府以外，新增了三處修改內容：（1）賦予縣級人民政府採取措施保障農村村民實現戶有所居。新的《土地管理法》規定：「人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上，可以採取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。」（2）增加「允許進城落戶農民依法自願有償退出宅基地」條款。（3）鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。在這三點新增規定之中，除了「允許進城落戶農民依法自願有償退出宅基地」的內容明確具體外，縣級人民政府可以採取何種具體措施保障農民戶有所居仍然不清晰，集體組織和農民可以採取何種措施盤活閒置宅基地和閒置住宅含義不明。新的《土地管理法》對農村宅基地改革幅度比較小，存在條文規定語義不夠清晰的問題，一方面說明宅基地改革的複雜性，另一方面也說明宅基地改革試點普遍保守和謹慎。
宅基地改革沒有達到頂層制度設計目的，主要原因在於宅基地改革試點初期制定的目標過於保守，導致大部分地區宅基地改革出現了一些偏差。比較知名的宅基地改革「江西余江模式」「安徽金寨模式」「四川瀘縣模式」和「寧夏平羅模式」，整體上都比較保守。這些改革模式，在具體做法上各有不同，主要圍繞著實現一戶一宅和宅基地退出兩方面進行展開。一戶一宅的側重點，在於消除歷史上形成的一戶多宅和宅基地上面廢棄建築物問題，對超標準超面積宅基地徵收實行有償使用，對已經在城鎮定居的農民在自願基礎上通過補償的方式讓其退出宅基地。通過這些改革，試點地區基本上解決了歷史遺留的一戶多宅現象，增加了農村集體經濟組織能夠支配的宅基地的數量，減少了宅基地浪費現象。然而，被視為不需要政府投入的「余江模式」，宅基地流轉範圍限定在本集體經濟組織內部，沒有實現宅基地及其地上房屋跨集體經濟組織進行流轉，阻礙了宅基地物權效率的提升。[2](P167)其他改革試點地區也基本如此，也沒有對原有的宅基地權利結構進行重置，仍然沿襲宅基地所有權和宅基地使用權兩權方式。這就導致了創新樣本過少，沒有形成面向未來的可複製的宅基地制度。
先前進行的宅基地改革試點，普遍存在強化宅基地退出、增加農村集體經濟組織可以直接支配宅基地數量的傾向。消除一戶多宅現象，拆除廢棄建築物，鼓勵進城定居農民有償自願放棄宅基地，實行宅基地集體收儲，是大部分改革試點地區的核心內容。這些政策的實施，取得了一定的成效，有效地緩解了宅基地浪費嚴重的問題。鼓勵進城定居農民退出宅基地，對在1998年實施一戶一宅政策之前已經形成的一戶多宅進行拆除補償，這些工作都離不開財政資金的支持，對宅基地改革構成了巨大的資金壓力。缺乏財政資金的支持，往往會影響宅基地改革的成效。如果全國各地全面鋪開宅基地改革，同時又沒有更好的制度設計，那麼集體經濟薄弱的農村地區將會很難承擔起改革所需的資金。
全國宅基地改革成效比較顯著的試點地區，往往有特殊的途徑獲得資金支持。安徽金寨是我國宅基地綜合改革試點貧困縣，享受了特殊的國家政策。特別是其中的宅基地集中復墾產生的新增建設用地指標，可以在全省範圍內異地流通使用政策，使得安徽金寨縣獲得了50億元的轉移支付資金，宅基地復墾建設用地指標價格高達每畝40餘萬元。[3](P19)金寨縣的宅基地改革，主要得益於新增建設用地指標在全省範圍內流通獲得的移民支付資金。寧夏平羅縣土地收儲需要較大數額的資金支持，而平羅縣「插花移民」安置資金，與當地的宅基地改革相配套，恰恰基本滿足了土地收儲所需要的資金支持。[4](P10)江西余江雖然政府沒有直接撥付額外資金用於宅基地改革，但有關退出的補償經費由村集體經濟組織籌集，這就導致了宅基地退出補償價格偏低現象。余江縣的宅基地改革補償資金，其實還有縣級土地財政的支持。對完全退出農村宅基地到縣城定居的，可以以低價購買住房，這是余江縣宅基地改革最重要的間接財力支持。[5](P71）一方面缺乏必要的財政資金支持，另一方面又沒有盤活農村宅基地市場，這種宅基地改革模式在經濟欠發達地區很難順利推進。
宅基地改革不僅僅在於落實既有的法律政策，更要探索麵向未來促進農村發展的新型宅基地制度安排。2018年中共中央、國務院《關於實施鄉村振興戰略的意見》，提出宅基地所有權、資格權、使用權「三權分置」政策，就是面向未來重塑農村宅基地權利結構的重大制度變革。將宅基地所有權和使用權兩權結構變成宅基地所有權、資格權和使用權的「三權分置」方案，就是新的重大宅基地制度變革，為農民住房的出租、抵押和出讓探索路徑。
宅基地「三權分置」方案，來源於浙江省義烏市土地改革試點經驗的總結。2015年，浙江省義烏市實施的宅基地改革方案，將原先存在的宅基地所有權和宅基地使用權「兩權分離」制度，改成宅基地所有權、宅基地資格權和宅基地使用權「三權分置」制度。通過宅基地「三權分置」的重大制度變革，將原先農村宅基地使用中的身份內容抽離出來，單獨設置宅基地資格權，使得宅基地使用權變成只有財產屬性內容的土地權利，為宅基地使用權的流轉創造合理的制度安排。浙江省義烏市以「三權分置」和土地流轉為重要內容的宅基地改革，從根本上對農村宅基地制度進行重構，並且在抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自願退出及宅基地收益等多方面進行了制度創新。浙江義烏試點模式盤活了宅基地這種農村主要的建設用地土地資產，增加了集體和農民的土地財產收益，實現了不同集體經濟組織成員之間宅基地的流轉，使宅基地的市場價值得到體現。這種做法既不需要政府財政資金投入，又有效盤活了農村宅基地資源。截至2017年，義烏市單純就宅基地置換交易已發生5078宗，成交金額約20億元，金融機構發放農民住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元。[6](P11)義烏市的宅基地改革能夠取得如此成就，其基本前提就是進行了以「三權分置」為前提的宅基地權利結構的再造。
2013年中共十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出「選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道」，要求建立規範的農村產權交易市場。其後的一系列中共中央和國務院文件，多次提出探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓增加財產性收入渠道。不少改革試點地區因為擔心農民土地房屋抵押物處置可能導致農民失地、失房、失去生活保障等社會問題，所以沒有進行宅基地市場化流轉的改革。或者雖然進行了農村宅基地使用權流轉，但大部分試點地區只是將宅基地使用權流轉作為宅基地改革的次要內容，更沒有從整體上進行制度設計。然而，如果缺乏市場因素的介入，沒有形成農村宅基地交易市場，農民住房財產缺乏必要的流轉途徑，抵押物處置缺乏買家，農村宅基地和農民房屋產權的抵押、擔保就難以開展。已經進城定居農民缺乏退出房屋和宅基地的市場化途徑，這就很可能會使農村地區繼續保持農民房屋閒置狀態，進而影響農民城市化進程。
農村宅基地改革，既要變革歷史上形成的不合理現象，更要為將來農村的可持續發展探索新的路徑，以推動農村的繁榮和農業現代化的發展。因此，按照優化鄉村治理的邏輯，把握我國快速城市化和工業化進程的特點，構建我國未來的農村宅基地制度。
農民房屋布局不合理是我國農村普遍存在的現象。經過改革開放以來40年的社會變遷，相當數量的農村居民從農村遷入城市定居，他們遺留在農村的房子因為缺乏合理的市場流轉機制，長期處於閒置狀態並且缺乏必要的維護，農村房屋空心化問題嚴重。實行聯產承包責任制以後，基層政權對人和土地的管控能力下降，農民可以支配的土地比以前更多，再加上一些人外出務工經商積累了相當的財富，擅自占用宅基地甚至農業用地新建住宅，農村超標準超面積建房現象較為普遍，這進一步加劇了農村房屋分布散、亂、雜現象。造成這一現象有農村土地執法不嚴和執法過程中以罰代管等原因，但其中最重要的原因在於我國長期以來缺乏科學合理的村莊規劃。在土地空間規劃方面，我國長期以來重城鎮輕鄉村，不少地區村莊規劃質量低下甚至根本沒有村莊規劃。在村莊規劃粗糙或者沒有村莊規劃的情況下，即使是經過政府審批的農民房屋，也難免大量出現布局不合理現象。要解決這些問題，必須儘快啟動全國範圍內的村莊規劃工作，將農村村莊規劃的制定作為農村建設用地改革的前提和基礎。唯有先行制定科學的村莊規劃，合理安排宅基地、經營性建設用地、復墾土地的範圍，才能保障農業用地只增加不減少，儘量消除建設用地的浪費和碎片化現象，提高宅基地地使用效率。
現行的宅基地使用權包含了身份屬性，阻礙了宅基地和農村房屋流動。雖然我國沒有任何法規政策明確禁止農民房屋超出集體經濟組織成員範圍交易，國務院辦公廳1999年發布的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款也只是規定農民的住宅不得向城市居民出售，但在實踐中，卻一直執行農民房屋只能在本集體經濟組織範圍內流轉的政策。究其根本原因，在於宅基地使用權本身的性質。在宅基地所有權和宅基地使用權分離模式下，宅基地使用權只能由本集體經濟組織成員享有。宅基地使用權既有財產權的屬性，也是集體經濟組織成員資格身份的延伸。這就決定了，本集體經濟組織以外的任何單位和個人都不能享有宅基地使用權。雖然房屋本身擁有獨立的所有權，房屋所有權的主體本身不受限制，但是在房地一體化的權利結構下，轉移農村房屋所有權客觀上必然導致宅基地使用權的轉移。非本集體經濟組織成員如果可以通過受讓取得農民房屋所有權，就意味著非本集體經濟組織成員可以取得宅基地使用權，這又與宅基地使用權本身包含的身份權屬性相牴觸。因此，如果不改變現有的宅基地權利結構，仍然繼續實行宅基地集體所有權和村民使用權的宅基地兩權結構，宅基地使用權和宅基地上的房屋所有權便無法跨越集體經濟組織進行流轉。在人均土地數量少、不能保障一戶擁有一處住宅的地區，如果要實現戶有所居，保障農民居住權，最現實的辦法就是在不同集體經濟組織之間，進行宅基地使用權的適當調劑，實現宅基地使用權的跨集體經濟組織流動。
「三權分置」的宅基地權利結構可以破解農村宅基地和農民房屋跨集體流轉的障礙。宅基地所有權、資格權和使用權「三權分置」的制度設計，恰好是實現剝離宅基地使用身份屬性的有效制度設計。在宅基地「三權分置」的土地權利結構中，集體經濟組織享有宅基地所有權，集體經濟組織成員享有宅基地身份權，宅基地使用權恢復單純的財產權屬性。在「三權分置」的結構體系下，宅基地和房屋的流轉只是單純的財產權轉讓，既保持了我國農村土地集體所有的根本制度，又能夠實現農村集體和農民土地房屋在合適的範圍內流通，這對打破城鄉二元土地結構，推進城鄉一體化的發展，促進農民土地住房財產權相對市場化流轉具有重大意義。
宅基地的土地財富效應離不開宅基地的市場化流轉。我國農村「三塊地」改革，其重要出發點之一就是喚醒農村「沉睡土地」，在維護土地集體所有、保障農民利益的前提下，遵循土地規劃和用途管理，最大限度地發揮土地財富效應。農村宅基地作為重要的土地財富，如果要發揮應有的作用，就必須打破現行不能跨集體經濟組織流轉的制度籬笆，進行宅基地市場化。通過市場化流轉配置宅基地使用權，調節不同集體經濟組織之間宅基地不均衡現象。藉助市場經濟的力量挖掘出土地的財富價值，讓集體經濟組織及其成員珍惜土地以達到節約用地的目的。
但是，宅基地的市場化流轉應有必要的限制。宅基地使用權跨集體經濟組織流轉，其中最大的障礙，就是有可能出現資本控制農村宅基地，掠奪農村土地的現象。為了防範資本控制農村宅基地掠奪農村土地資源，在宅基地改革中，必須對宅基地流轉範圍加以適當限制。首先，宅基地不能跨縣（市、區）流轉。我國國土面積遼闊，縣級行政區劃無論是人口數量還是地域面積都有相當規模，凡是跨縣（市）級行政區劃購買農村宅基地和農民房屋，基本上都是用於投資而不是用於自住。因此，即使實行農村宅基地和房屋市場化流轉，也只能在本縣級行政區劃範圍內進行流轉。其次，要限制購買主體，最起碼要禁止法人和其他組織購買農村宅基地和房屋。法人和其他組織不存在自己居住需求，購買農村宅基地和農村房屋，基本上用於投資，很容易形成資本對農村宅基地和農民房屋的掠奪。再次，對自然人購買農村宅基地和房屋的，也必須進行必要的限制，限制購買的數量。而且，對購買以後進行閒置的，農村集體經濟組織按照確定的標準收回宅基地制度，以保障購買所得的農村房屋用於居住而不是進行投資。要兼顧宅基地和閒置房屋的市場化流轉和防範資本掠奪農村宅基地資源，實現各種利益的相對平衡。
宅基地改革不但要解決歷史遺留問題，同時還要面向對將來的宅基地需求做出妥善合理的安排，為我國將來可能出現的宅基地問題提供一攬子完整的解決方案。這種方案的主要內容是，參照當年聯產承包責任制，按照一戶一宅的標準分配宅基地，確定現有人均宅基地占用面積標準，採取「增人不增地、減人不減地」的方式一次性分配宅基地。經濟欠發達、距離城鎮較遠的農村地區，人口不斷減少是大的發展趨勢，對宅基地的需求會不斷下降，在整個集體經濟組織內部基本上不再需要安排新的宅基地。而城中村和城鎮近郊，原本就基本上無新增宅基地可供分配，通過一戶一宅的一次性確權以後，對超出人均最高標準占用宅基地的，可以徵收有償使用費。對那些沒有宅基地的農民，可以從集體經濟組織的土地收益中，安排出一定數量的資金進行一次性貨幣補貼，讓沒有享受集體宅基地的成員通過其他方式購買住房。通過這些措施，農村集體經濟組織可以核算確定本集體經濟組織所需要使用的宅基地數量，避免為將來新增的宅基地需求埋下隱患。對於多餘的空閒宅基地，可以按照村莊規劃，或者轉化為集體經營性建設儲備用地，或者按照規劃要求復墾恢復為農業用地，並通過農業用地增減掛鉤，實現建設用地指標的異地流轉，為農村集體經濟組織提供土地財產收入，發展壯大集體經濟。
宅基地改革的出發點，在於實現農村居住合理布局，在保障農民戶有所居的前提下，達到集約用地，盤活宅基地和農民住房財產權，實現土地資源的高效使用，增加集體和農民個體土地財產收益。在宅基地改革過程中，其中一個很重要的原則就是保障農民利益原則，這是我國整個農村土地改革必須堅持的首要原則。保障集體經濟組織成員權益，實現城鄉一體化，加速農民城市化進程，是我國鄉村治理的重要內容。在個別宅基地改革試點地區，出現過侵犯進城定居農民土地財產權，尤其是不當取消集體經濟組織資格權的現象。在極個別試點地區，甚至出現要求有償退出農村宅基地的進城定居農民，在退出宅基地的同時簽署協議，不但將來不能再次申請宅基地，而且必須退出承包地，放棄集體經濟組織成員身份。由於宅基地改革試點放在基層縣市，改革方案的設計和推動過程由政府權力主導，已經進城定居農民是否有償退出宅基地並不能完全遵循他們的願望，很可能出現借宅基地改革之機，逼迫進城定居農民徹底退出農村宅基地、承包地和農村集體經濟組織成員身份，損害已經進城定居農民合法權益的現象。這種做法可能產生的不良效果就是，進城定居農民更不願意將戶口從農村遷入城市，更加不願意騰退閒置宅基地和閒置房屋。相反，為了保住他們原本在農村享有的承包地，保住集體經濟組織成員身份將來的收益，農村居民更不願意遷入城市定居。對這種侵犯農民承包地權益和集體經濟組織成員身份的做法，必須堅決制止。否則，不但農村宅基地空心化現象難以消除，也將延緩農村居民城市化的進程，與農村土地改革的初衷背道而馳。
我國農村宅基地改革，並不會因為新的《土地管理法》的出台而停止，新《土地管理法》只不過是我國大部分試點地區保守經驗的總結。新的《土地管理法》關於農村宅基地的規定，只是我國農村宅基地改革新的起點。未來的農村宅基地改革，應當按照鄉村治理的內在邏輯，改革的具體措施不但要消除歷史遺留的農村土地空心化現象，更應當結合農村人口城市化的現實要求，在防範資本侵占和控制農村宅基地、農民房屋的前提下，從根本上變革我國農村宅基地的權利結構，實現農村宅基地和農民房屋的市場化流轉。同時，參照當年承包地改革的經驗，一次性設計解決宅基地分配問題，實現鄉村的長治久安和經濟社會繁榮。
作者：魏盛禮 南昌大學法學院
基金： 國家社會科學基金項目「基於優化鄉村治理的農村土地流轉研究」(14BSH033);
來源：江西社會科學2019年12期