不丹（紅色）的建交國（綠色）

更有意思的是，聯合國是當今最重要的國際組織，不丹雖是聯合國成員國，卻沒有與中美俄英法五大常任理事國中的任何一個建立正式外交關係。

在聯合國五常主導的現代國際體系中，不丹「自我隔離」的做法在全球主權國家中可謂獨樹一幟。

不丹是中國14個陸上鄰國中，唯一未建交的

造成這一情況的原因有很多，既有不丹自身不過多涉及國際事務的外交思想，但更多的是受歷史現實因素影響。

特別是不丹近八成的對外貿易、主要的商品供應都要通過印度，特殊的地緣環境塑造了不丹的外交戰略。

自我封閉的外交格局真的符合不丹的國家利益嗎？如今的不丹外交格局又是怎樣的呢？

不丹參加南亞區域合作聯盟活動

一、藏地邊陲

在喜馬拉雅山南坡，除了印度這樣的南亞巨無霸，還分布著尼泊爾、不丹這樣的山地小國。其中不丹面積3.8萬平方公里，人口約80萬。不丹北、東與中國西藏接壤，西、南則與印度交界。

歷史上的不丹與西藏聯繫緊密，時至今日，不丹人口仍以藏族移民後裔（與當地土著融合）為主，信仰藏傳佛教，不丹的國語「宗卡」與藏語的衛藏方言十分接近。

公元7世紀，不丹被吐蕃帝國征服，源自梵語的不丹國名，釋意就是「吐蕃邊陲」。

吐蕃

9世紀吐蕃帝國分裂消亡後，青藏高原發展陷入停滯。戰火沒有阻止藏傳佛教的發展。四大主要流派中的三個，既寧瑪、噶舉、薩迦在11世紀前後形成，生活在不丹的民眾皈依了噶舉派。

13世紀，蒙古占領青藏高原，此後元朝設立宣政院管理此地，不丹亦被納入宣政院轄地。

元朝時期，格魯派（達賴喇嘛、班禪額爾德尼均為該派活佛）發展壯大，成為青藏高原上影響最大的藏傳佛教分支，但不丹地區仍信仰噶舉派。元朝滅亡後，明朝對青藏地區實行羈縻統治，不丹仍歸屬西藏。

宣政院轄地

元明時期，不丹南方是肥沃的布拉馬普特拉河平原。13世紀起，信仰印度教的阿薩姆人在此建立政權。由於宗教差異以及西藏地方行政體系對不丹的管控，不丹在經貿文化上與阿薩姆人的聯繫並不多。

公元1616年，噶舉派僧人阿旺南傑來到不丹，他模仿西藏政教模式管理不丹。阿旺南傑自稱夏仲活佛，設立基堪布（法王）管理不丹宗教；他另立第巴（又稱德布王，從當地貴族中選出）負責不丹政務，不丹自此獨立建國。

夏仲活佛是不丹宗教中最重要的轉世活佛

此時莫臥爾帝國在南亞崛起，成為不丹南方的新鄰居。強盛一時的莫臥爾在文化上對不丹也產生了影響。

例如不丹德布王產生了「德布拉賈」的別稱，管理不丹宗教的基堪布也被稱為「達瑪拉賈」。拉賈又稱羅闍（राज），是南亞土邦王公的稱號。

公元1642年，蒙古和碩特部征服青藏高原。和碩特汗國將藏傳佛教格魯派奉為正宗，其他流派遭到打壓。和碩特汗國希望再度控制不丹，而不丹為了維護獨立以及噶舉派信仰，與和碩特汗國進行了長達一個世紀的戰爭。

清初局勢

18世紀初，清朝再度將青藏高原納入版圖。不丹直接與大清帝國相鄰，清朝典籍中稱其為布魯克巴。

1730年，清朝協助不丹平息內亂。不丹遂向清朝請封，雍正帝賞給封號並頒賜敕書，自此不丹成為中國的藩屬國。由於不丹與西藏的緊密聯繫，對它的宗藩關係由西藏地方管理而不是清朝中央政府。

18世紀中葉，英國爆發第一次工業革命，工業生產的迅猛發展迫切需要尋找新的原料產地和銷售市場。在殖民侵吞印度的同時，英國將目光投向中國。

工業革命

清朝的閉關政策讓英國難以從海上打開貿易缺口，英國轉而設法從中國西藏打通一條直達中國腹地的貿易通道，不丹就位於這條通道之上。隨著英國在南亞的勢力擴張，不丹南方面臨的外部威脅與日俱增。

18世紀70年代，英國以印度為基地向北擴張，在將觸角伸向阿薩姆王國（今印度阿薩姆邦）及鄰近的不丹、哲孟雄（錫金）。

清朝統治下的西藏

1772年，英軍首次入侵不丹。不丹依據藩屬關係向西藏地方政府求救，六世班禪致信東印度公司進行調停。此時的英國尚未完全控制印度半島，不丹並非英國主要擴張方向，故而英國同意了六世班禪的調停要求從不丹撤軍。

英國在南亞地區的殖民擴張並沒有停止，它先後發動戰爭侵略廓爾喀（今尼泊爾）和哲孟雄等清朝的藩屬國。由於對南亞局勢的認識不足及自身實力的衰落，清廷無法給予任何實質性援助，哲孟雄和廓爾喀淪為英國附庸。

1814年英國割占了大片尼泊爾領土

1864年，英國再次入侵不丹，不丹再度求援但沒有得到清朝的援助，不丹只得與英國簽署《辛楚拉條約》。

不丹被迫割讓最富庶的南方山口地區，同意「不丹外交接受英國的指導意見」，不丹與中國的宗藩關係開始動搖。

不丹割地求和

二、附庸歲月

19世紀下半葉，英國完成對印度的征服，加緊為英屬印度打造緩衝網。

除了向西北的阿富汗用兵，使其成為英屬印度和俄屬中亞的緩衝國，英國還計劃向中國西藏擴張，以拱衛印度半島，不丹也被英國人盯上。

清朝則在19世紀60至80年代掀起洋務運動以求自存，清廷在川藏交界推行改土歸流並加強對西藏的控制。為了強化西藏藩籬，清廷積極介入不丹內部事務，強化自身宗主國地位。

駐藏大臣衙門

清廷在西藏的改革以及在不丹的種種舉動引起了英國人的忌憚，中英在喜馬拉雅的外交博弈不斷加劇。

奈何清朝國力衰退，19世紀末列強更是掀起瓜分中國的狂潮。越南、朝鮮等主要藩屬國相繼被列強侵吞，清朝的宗藩體系逐步瓦解。

英國人出現在不丹的朝堂上

不丹作為清朝的藩屬國，本就缺乏現代外交理念，將維持與清朝的宗藩關係看做外交核心，輕視與其他政權建立對等外交。

與不丹與鄰近的尼泊爾、錫金先後被英國從東亞的朝貢體系中強行剝離，淪為英屬印度的北方屏障。不丹失去了與這些鄰國建立平等外交關係的機會。

山地屏障

1900年八國聯軍侵華後清廷已無力影響不丹，英國在此地的勢力卻不斷增強。英國每年向不丹撥付5萬盧比年金以收買不丹貴族。

1903年英軍入侵西藏，削弱了清朝對西藏的控制，清朝對不丹的宗藩關係更是被英國的近代殖民體系徹底取代。

20世紀初，在英國的扶持下，不丹貴族烏顏·旺楚克崛起。1907年，他逼迫不丹末代第巴交權，基堪布的宗教影響亦被削弱，烏顏建立旺楚克王朝，成為不丹的首位國王。延續了3個世紀的僧俗政體就此終結。

烏顏·旺楚克

1910年，英國以將年金從5萬盧比提升至10萬盧比為誘餌，誘使不丹與英國簽署《普那卡條約》。條約從法律層面結束了不丹與清朝的宗藩關係，而不丹的外交則「由英國負責指導」，自此不丹徹底淪為英國的保護國。

淪為保護國的不丹更加失去了對外交往的動力和機會，不丹自知無力擺脫控制，索性安心充當英國南亞政策的棋子，貴族們安心拿著英國的補貼。

不丹貴族

1926年，不丹首任國王-烏顏·旺楚克去世，在英屬印度錫金政務官（負責英國對不丹、錫金的領導）的准許和支持下，不丹王位由其子吉格梅繼承。

不丹的第二代國王年輕時留學英屬印度，他繼位後興建了一批近代學校，但不丹的現代化是及其有限的，二戰結束前的不丹仍是一個保留農奴制的封建王國。

20世紀初的不丹軍隊

對英國來說，不丹、錫金、尼泊爾的地位一樣，是英屬印度與中國西藏間的緩衝國。英國對吞併國小民貧的不丹並無興趣，這只會徒增行政支出。英國的目標僅是維持不丹親英政權運轉，保持對這個戰略支點的控制。

二戰後，廣大殖民地、半殖民地國家迎來了民族獨立高潮。去殖民化浪潮下，1947年英國以宗教為標準在英屬印度實行印巴分治，這也為日後的印巴衝突埋下隱患。

印巴分治

英不《普那卡條約》規定不丹是獨立國家而非印度土邦，但英國與不丹的「特殊關係」被印度繼承，國力孱弱的不丹只得接受現實。

1949年8月，不丹與印度簽訂《和平友好條約》。條約內容比《普那卡條約》更為苛刻，印度承認不丹內政獨立，但不丹對外關係必須接受印度指導。不丹進口武器裝備必須印度同意，印度藉此掌控了不丹的國防。

二代國王

1950年中國西藏和平解放，印度反倒認為這威脅到他的安全。在中印尚未完成邊界劃定之前，不丹按照印度的要求撤回了駐拉薩的商務代表，基本切斷了與中國西藏間維係數百年的貿易聯繫，只得倚靠印度獲取貿易品。

打了巴掌就要給甜棗，印度同意歸還英國割占的部分南方山口領土，並把給不丹的津貼上調到50萬盧比。至此，印不特殊關係通過條約形式確定下來。

不丹向南是平原

三、存亡之秋

不丹全境95%是山地，僅南方與印度交界的部分地區是平原，不丹日常所需的燃料、電力、生活用品幾乎全部進口自印度，這迫使不丹只能倒向印度。

此時主政印度的尼赫魯試圖將印度建設成具有全球影響力的大國，控制不丹是印度確立南亞地區霸權的重要一步。

尼赫魯

新中國成立後，推動與大多數鄰國完成了邊界劃定並建立外交關係。印度要求以英國殖民時期非法劃定的麥克馬洪線作為中印邊界，中國對此予以拒絕。

中不兩國關於部分交界區的草場牧區歸屬存在分歧，在印度的影響下，中不邊界劃定遲遲沒有進展，更未能夠建立外交關係。

1956年不丹廢黜農奴制，著手建立現代教育體系和現代經濟體制。為此，1950至1960年間印度向不丹提供了300萬盧比資金。

到1960年，不丹全國人口23萬，GDP不足1000萬美元。而印度當年的這兩項數據分別是不丹的1960倍和4000倍，印度對於不丹來說是個巨人般的鄰居。

1961年後，在印度的資金扶持和專家幫助下，不丹實施了「一五計劃」，著重發展國內水電，而印度又成為不丹電力出口的主要買家。

不丹一五投資

印度的援助並非免費的，不丹政府各部門中充斥著印度顧問，不丹軍隊接受印度教官指導。不丹軍隊甚至充當印度打手，在中印邊界製造摩擦。

1962年，中國在對印自衛反擊戰中痛擊印軍，不丹對印度無孔不入的控制本來就十分牴觸，印軍的表現更讓不丹萌生了抱其他大腿的想法。

投降的印軍

上世紀60年代，不丹多次向印度提出修改《印不和平條約》，希望收回部分外交主權。不丹還通過多種渠道與美國等西方國家取得聯繫，希望拓寬獲得援助的渠道。

可無論不丹如何折騰，印度對不丹經濟政治的深度影響是其他國家無法取代的。正因如此印度粗暴拒絕了不丹的改約要求，甚至以封鎖邊境、切斷援助來威脅不丹。西方國家更看重對印關係，所以對不丹的援助請求做了冷處理。

不丹與印度的特殊關係並非現代對等外交關係，印度獨立後，兩國並未互派大使。不丹派遣一名代表進駐加爾各答，印度駐錫金政治官員兼任駐不丹代表。

印度把控了不丹對外貿易

直到1968年，為了安撫不丹，印度才同意與不丹建立大使級外交關係，兩國互設辦事處，印度是第一個與不丹建立現代外交關係的國家。

不丹的西部鄰國，同樣被印度控制的錫金就沒這麼幸運了。錫金的國土、人口比不丹更少，外加地理位置重要，故而被印度控制的更加緊密。

就在不丹與印度建交這一年，錫金首都甘托克爆發反印示威，要求廢除《印度錫金和平條約》，印軍開進錫金進行彈壓。

錫金更弱小

印度如果同時吞下錫金與不丹，勢必招來國際社會的施壓。況且不丹向來聽話，印度加強對錫金的控制力的同時，反而支持不丹加入聯合國。

印度想藉此緩解不丹因錫金局勢而產生的畏懼心理，同時印度希望不丹在聯合國跟隨印度外交，提高印度的國際影響力。

1971年9月21日，不丹加入聯合國，不丹很快就回饋了印度。

聯合國

1971年12月，第三次印巴戰爭爆發，印軍主力東進，占領了巴基斯坦的飛地——孟加拉人居住的東巴基斯坦。

孟加拉人占當時巴基斯坦總人口的56%，卻被控制巴基斯坦政治的旁遮普、信德等族邊緣化，甚至不被允許講孟加拉語。印軍與孟加拉游擊隊合作，驅逐了駐守東巴基斯坦的巴軍，東巴基斯坦獨立為孟加拉國。

不丹與孟加拉國

沒等印巴停火，不丹就在1971年12月6日承認孟加拉國獨立並與其建交，著實在外交上挺了印度一把。

肢解東巴基斯坦無法滿足印度稱霸南亞的野心，自1973年對錫金實行軍事管制後，1975年，印度軟禁錫金國王，強行以公投的方式吞併了錫金。不丹為了存活，發起了抗爭。

錫金末代國王

四、雷龍旗下

不丹加入聯合國後。印度明確強調雙邊《永久友好和平條約》的重要性，不贊成不丹發展與聯合國安理會常任理事國之間的關係。印度此舉是擔心不丹利用五常的力量來平衡印度的影響。

吞併錫金後，印度為安撫不丹，同意就雙邊利益關切進行定期磋商，不丹藉此清退了大批印度顧問。1978年，既印不建交10年後，印度同意與不丹互設大使館。

不丹駐印大使館

進入20世紀80年代，素有印度鐵娘子之稱的英迪拉·甘地再度當選印度總理，她強調對鄰國的控制，要求錫金、不丹在對外政策上與印度保持絕對一致。

為了應對咄咄逼人的鐵娘子，不丹決定擴大建交國數量，強化以及的國際存在感。

整個80年代，不丹先後與尼泊爾、日本、瑞士等15個國家及歐共體建交。其中既有同屬南亞的地區國家，也有東亞、西歐的地區強國，大都是與印度關係較好，且在南亞影響較小的國家。

由於顧忌印度的態度，不丹並未與新建交國互設大使館，而是由不丹駐印度、孟加拉國、聯合國代表處代為負責。

不丹駐歐盟使館

不丹在80年代還先後加入了國際貨幣基金組織、世界銀行、世界衛生組織和教科文組織。1985，不丹以創始國的身份加入南亞區域合作聯盟。

作為不丹的重要鄰國，不丹希望發展同中國的關係。然而印度繼承了英國「戰略邊界」的安全思想，認為不丹能夠保證其戰略軟肋——西里古里走廊的「安全縱深」。

西里古里走廊

上世紀50年代末，印度多次想把中不邊界問題納入中印邊界談判進程，遭到中國的堅決拒絕。中不曾在1996年達成有關解決邊界問題的共識，但隨後不丹迫於印度壓力改變主張，談判陷入僵局。

在不丹的不斷要求下，印度對更改《印不和平條約》的口風有所鬆動。

2006年不丹第五代國王繼位，次年印不修改了《永久和平友好條約》。不丹外交從「接受印度指導」變更為「不損害印度利益的前提下可自行決定」。實際上，印度從未放鬆對不丹的控制。

新國王會見印度總理

新任國王決定下放手中的權力，模仿建立英國式的君主立憲制，以推動不丹的現代化。

2008年，吉格梅·廷里當選不丹首位民選首相。廷里此前曾擔任過不丹外交大臣，致力於不丹掌握外交主動權。

廷里當選首相後，2008至2013年間不丹掀起了第二輪建交高潮，建交國從21個拓展到52個。

廷里

除了澳大利亞、巴西等少量地區強國外，不丹的新建交國大都是地區小國，諸如哥斯大黎加、斐濟、斯洛伐克。為了不激怒印度，不丹未在新建交國設立大使館。

這些國家缺乏國際影響力，不會對印度在南亞的霸權產生挑戰。但同時壯大了不丹的外交網絡，增強了不丹在國際上的存在感。

即便處處小心，不丹的建交熱潮仍惹惱了印度。2013年不丹大選期間，印度宣布停止對不丹家用燃氣和柴油進行補貼，取消從不丹進口電力的價格補貼。不丹國內燃料價格暴漲，吉格梅·廷里連任失敗。

2020年，不丹與德國、以色列建交，將建交國拓展到54個。

不丹與以色列建交

截至2022年，不丹在經濟上仍高度依賴印度，其出口的80%進口的75%均面向印度，印度盧比在不丹境內自由流通，與不丹貨幣地位相同，一旦印度關閉邊境切斷供給，將給不丹帶來巨大傷害。

截至2022年，不丹經濟仍以農業、水電為支柱，人均GDP為3562美元，高於印度的2466美元。但印度GDP總量和人口規模分別是不丹的1440倍和1760倍，不丹政府不敢忤逆印度，對印外交仍是不丹外交的核心。

不丹軍裝都模仿印度

不丹並未與聯合國五常建交，一方面印度不希望不丹藉助外力擺脫控制，大國對於不丹這樣的小國大都缺乏興趣，不希望因為不丹而影響對印關係。

不丹仍舊封閉，除印度人可自由出去，另有孟加拉國、馬爾地夫公民；瑞士、泰國的外交官享有定期免簽，其他國家公民都必須經過不丹嚴苛的入境審查。

印不彭措林口岸

不丹表示為保護環境，每年只允許不超過8000名外國遊客入境旅遊。首都廷布只有12萬人口，市區狹小且無現代化高層建築。不與五常建交，也並不影響不丹人的正常生活。

不丹唯一的國際機場，規模並不大

不建交並不意味著完全不來往，不丹通過非正式渠道維持著同五常的聯繫。不丹在比利時布魯塞爾的大使館肩負著同歐洲建交國以及英法兩大常任理事國的溝通。位於新德里的不丹駐印大使館則負責與美俄的聯絡。

不丹建立君主立憲制後，美國與其的外交互動逐步增多，2015年11月，美國時任國務卿克里在印度古吉拉特會見了同來出席會議的不丹首相。

美不外交互動

作為唯一一個同不丹接壤的聯合國安理會常任理事國，中國積極同不丹展開外交對話，兩國已開展多輪邊界談判，兩國佛教界也保持著互動。

近代一個半世紀的歷史大潮，將不丹捲入南亞政治網絡。幾經抗爭的不丹如今擁有54個建交國，加入了45個國際組織。2021年，不丹駐澳大利亞大使館開館，成為不丹最新駐外機構。

不丹駐聯合國機構

不丹僅在印度、孟加拉國、科威特、泰國、孟加拉國、比利時、澳大利亞設有大使館，兼負本地區鄰近建交國的外交關係。另在紐約、日內瓦、布魯塞爾設有駐聯合國、歐盟的外交機構。

弱小的不丹對自己的未來並無發言權。不管不丹想與不想，在可遇見的未來，不丹的外交仍將被緊緊綁縛在印度的對外政策之中。

不丹緊跟印度步伐

長期作者｜碧落清遙

歷史資深愛好者

責任編輯｜Thomas

倫敦政治經濟學院畢業生｜環球情報員主編