自從 2004年《國務院關於投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）明確提出：「對非經營性政府投資項目加快推行『代建制』，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收後移交使用單位」後，代建制在各地推行，雖然近年來隨著PPP模式的崛起，代建制似乎已經退出了人們的視線，但是隨著各地都出台了相關代建制管理辦法，許多政府投資非經營性項目和公益項目，例如黨政機關、人大政協、事業單位、人民團體等總投資規模在500萬元以上的辦公業務用房及培訓、教育中心；教科文衛體、民政及社會福利等總投資規模在500萬元以上的社會事業項目；監獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等總投資規模在500萬元以上的政法設施等，都被納入了代建的範圍。
那麼代建制到底是什麼呢？根據湖南省的規定：本辦法所稱代建制，是指依法通過招標方式，選擇專業化的管理單位（即代建單位）負責政府投資項目的實施，控制項目投資、質量、工期和保證施工安全，項目竣工驗收後移交使用單位的制度。通過概念的定義我們可以發現，該模式與EPC模式似乎有著千絲萬縷的關係，但是多數省份的定義如同湖南省的規定：代建單位顯然無法對工程質量、安全、工期、造價承擔完全的責任，只能盡到儘量控制的義務。而EPC模式下總承包商需要承擔全部相關風險。相較之下，代建制的收費模式也是相對固定的，而EPC採取的固定總價模式使得總承包商在項目造價方面需要承擔更大的風險。
近年來，PPP模式的興起讓兩者也常常出現被對比的情形，PPP模式即政府與社會資本合作，通過政府授權，讓與政府合作的企業完成本該由政府投資所提供的基礎設施和公共產品與服務，合作的企業變身為項目建設的主體之一，不僅直接進行投融資、項目運營等工作的組織與安排，也對項目的建設過程包括以後的運營都直接負責。由此可見，其實兩者最大的區別就在於，PPP項目的管理機構即為社會資本合作企業，合作企業既是PPP項目的投資者之一也是項目的直接負責人，而代建單位需要建設單位通過招標選定，並且不參與項目的投融資，僅負責後續項目的管理。
為了更好地應用政府投資非經營性項目代建制，就必須弄清代建制的一些特點和實踐中容易發生的風險。通過比對研究十一個省份及十八個地區的非經營性政府投資項目代建制的相關規定，總結了以下特點。
一、適用代建制的項目規模
除了之前提到過的科教文衛司這些公用項目，河南省、雲南省、浙江省、四川省、江蘇省等地都規定了，省級政府投資資金達到了500萬及以上的項目適用代建制。其他地區也規定了使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額達到一定比例的項目適用代建制。此類相關規定可以幫助政府部門判斷項目是否適用代建制。
二、代建單位的資質要求
在選擇代建單位進招投標的過程中，各地對於代建單位的資質都作出了要求，許多省份都要求代建單位具有工程建設資質以及相關經驗，並且具有獨立的法人資質、經濟實力以及良好的社會信譽。例如河北省規定：申請列入代建單位名錄庫的專業化項目管理單位，必須具備以下基本條件：
（一）具有獨立法人資格；
（二）具有國家發展改革部門頒發的綜合或有關專業甲級工程諮詢資質，同時具備有關行政管理部門頒發的乙級及以上工程監理、招標代理、設計資質和一級及以上施工資質等四項資質中的一項；
（三）具有與代建項目建設管理相適應的組織機構和項目管理體系；
（四）具有與代建項目建設規模和技術要求相適應的諮詢、監理、造價、財務和管理等方面的專業人員，並具有從事工程建設項目管理的經驗；
（五）具有與代建項目相適應的資金實力和風險防範能力；
（六）具有良好的社會信譽，無不良記錄。
根據《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條建設工程施工合同具有下列情形之一的，應當根據合同法第五十二條第（五）項的規定，認定無效：
（一）承包人未取得建築施工企業資質或者超越資質等級的；
可以發現，資質不符合要求會導致施工合同無效，那麼在政府投資項目委託代建的情況下，如果代建單位資質不符是否會影響委託代建合同的效力呢？
（2009）浙民終字第28號案中上訴人上訴稱：被上訴人衢州蓮都××的資質不符合法律要求，《委託代建協議》《委託施工協議》無效，浙江省高院認為：基於其與宿州市公某某簽訂於2004年2月20日的《委託代建協議》，取得了指揮中心工程丁的代建權，符合我國當時項目管理代建制度的實際。2004年5月21日，衢州蓮都××與浙西××簽訂的《委託施工協議》，系雙方真實意思表示，內容不違反法律和行政法規的強制性規定，且為工程丁當地土地管理部門及建設單位所知情並准許，故依法應當認定有效。
由於各地的管理辦法在效力上屬於地方性法規、規章，不屬於強制性規定，無法適用合同法第五十二條違反法律、行政法規的強制性規定導致合同無效的情形，因此在實踐中，更偏向於不因為資質不符而否認合同效力。
三、代建形式
代建單位需要在中標並簽訂合同後，負責一定階段內的管理工作。浙江省、湖南省、雲南省、江蘇省、福建省、北京市、濟南市、長沙市、三亞市、東莞市、廈門市、銅陵市、鄭州市、揚州市、嘉興市、杭州市、武漢市、寧波市等地區還將代建形式分為了全過程和分階段代建。例如浙江省規定：實行代建制的項目，可以採用全過程代建和建設階段代建兩種方式。全過程代建的，在項目建議書批覆後選定代建單位實施代建；建設階段代建的，在項目初步設計完成後選定代建單位實施代建。不同階段實行代建，代建單位的管理內容有所不同，如在初步設計完成後選擇代建單位，項目的土地房屋徵收協調工作；項目可行性研究、投資概算等編制管理；項目的勘察、方案設計、初步設計等編制管理就不在代建單位的管理範圍內，建設單位應注意自行安排管理。
四、合同性質
對於委託代建合同是否屬於委託合同，實踐中還沒有定論，在產生糾紛時，建設單位是否可以突破合同相對性，對代建單位和施工單位簽訂的合同享有權利承擔義務，還需視具體情況而定，例如在海南北林大景觀園林工程有限公司、三亞市海棠灣開發建設有限公司等與海南公路工程有限公司建設工程合同糾紛案中審理法院認為「本案中武漢建工公司是訴爭合同的相對方，海棠灣公司和海南公路公司均不是合同的相對方，根據合同相對性原則，海南公路公司不承擔任何責任。海棠灣公司雖不是合同相對方，但其系訴爭工程的建設單位，又是該工程的出資人，因其至今尚未向海南公路公司、武漢建工公司或北林大公司支付訴爭工程款，故海棠灣公司應對武漢建工公司應支付的工程款4709164.03元及利息承擔連帶責任，北林大公司關於海棠灣公司應對武漢建工公司應付款項承擔連帶責任的訴求，法院予以支持」。
而在司法審判中，另一種觀點認為委託代建合同實質為房地產開發經營性質的合同，代建單位與施工單位簽訂的合同並非單純的由受託人處理委託人事務的委託合同，建設單位不能干涉代建單位在施工合同中享有的權利，例如張家口市橋東區姚家莊鎮小辛莊村村與張家口市南海房地產開發有限公司委託代建合同糾紛案，南海公司上訴稱：「上訴人與被上訴人之間的委託代建合同同上訴人與施工單位所簽施工合同是各自獨立的合同，二者並不相互發生法律關係，工程價款結算方式應受各自所簽合同的約束。另一方面，上訴人與施工單位讓點的約定，並未使被上訴人額外支出任何費用，未對被上訴人利益造成任何侵害，施工單位對上訴人讓點的性質，不屬於上訴人在項目代建中獲取的利益。」河北省高院認為：「本案中的《項目建設委託合同》具有房地產開發經營的性質，並非單純的由受託人處理委託人事務的委託合同，施工單位對南海公司的讓利也並非南海公司處理委託事務必然能夠直接獲取的利益，因而雙方就此發生的爭議並不完全符合《合同法》第404條規定的情形。況且，《合同法》第404條屬於對委託合同的一般性規定，在當事人之間另有約定的情況下應當從其約定。綜合以上理由，原審法院認定南海公司應將該讓利部分返還小辛莊村委會屬適用法律錯誤，本院對此予以糾正。」
五、代建管理費
部分地區例如銅陵市有規定：「代建單位管理費用的最高限額原則上不超過100萬元。」管理費則按照概算的一定比例記取。與PPP，總承包模式相比，這樣固定的收費模式大大減小了代建單位的風險，只要履行了合同義務，就能保證一定的可得利益。但同時也需要注意各地管理規定中的一些違約條款，例如延遲交付工程：代建單位因組織管理不力致使代建項目未能在移交使用目標日前完成移交的，每超過一天，項目業主可扣除其項目代建管理費的1‰。
六、節餘獎勵
為了鼓勵代建單位提高建設效率，部分省份設置了結餘資金的獎勵，代建單位在合理期限內通過設計優化、加強管理等方式，可以獲得一定比例的節餘資金獎勵。例如福建省規定：項目如期建成竣工驗收，建設內容、建設規模、建設標準經驗收全部符合代建合同約定，質量驗收合格，竣工財務決算經財政部門審核批准後，如審定投資比合同約定同口徑投資有節餘，且該節餘是由於代建單位通過優化設計、加強管理、配合決算審核等工作形成的，經發展改革、財政部門和有關行政主管部門共同認定，可由項目業主對代建單位給予獎勵，並記入其代建業績檔案。獎勵金額為節餘資金的10%-30%，具體金額在項目代建合同中約定。項目部分使用自籌資金的，獎勵金額由財政性資金和自籌資金按建設資金來源的比例分攤支付。其它節餘資金按原投資比例分配。
七、調整概算
在一定情形下，代建單位可以向建設單位提出申請調整概算。例如浙江省、杭州市、寧波市、南京市規定：核定的投資有下列情況之一的，由代建單位提出，經使用單位同意，並由政府投資綜合管理部門會同財政、行業主管部門批准後方可變更。
(一)人力不可抗拒的重大自然災害；
(二)國家重大政策調整；
(三)因建設單位要求，內容、標準等設計方案有重大變更；
(四)因受地質等自然條件制約，施工圖設計時有重大技術調整。
其他部分地區則刪減了第三條，限制在一些不可預見的情況下才能申請調整概算。然而在2019年《政府投資條例》（下稱《條例》）頒布後，建設單位需要注意《條例》第二十三條：政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。《條例》屬於行政法規，在效力上高於各地代建制管理辦法，因此可以申請調整概算的情形應該視《條例》而定，排除了因建設單位要求，設計方案變更而產生的概算調整。
代建制的適用可以給政府投資項目帶來提高建設效率、更加專業的管理以達到提高投資效益的好處，儘管現在國家層面的代建制還不完善，各地的代建制管理辦法在一些重要條款上還沒有達到統一，但是只要善於利用代建制的優越之處，揚長避短，相信代建制在建設市場中完全可以起到良好的模範作用，以期建設更加健康的市場環境。