產業新城的參與者眾多，其中最核心的驅動力來自於政府支持和市場機制，兩者共同推動產業新城的產生和發展。按照這兩種力量參與程度的不同，結合產業新城開發運營主體性質的差異，我國產業新城可分為政府主導模式、市場主導模式和政府-市場協作模式（簡稱為政企協作模式）。在不同模式下，各參與主體扮演的角色會有所差別，這種差異貫穿於產業新城的開發、運營和管理等整個過程。在中國產業新城演進過程中，產業園區是部分產業新城發展的初級階段，是我國產業新城發展模式研究中不可或缺的一部分，因此也將納入我們的研究範圍之內。
產業園區運營要素圖
政府主導模式
政府主導模式是在政府主導的前提下進行，政府創造相關產業支持政策、稅收優惠等條件營造園區與其他工業地產項目所具備的獨特優勢，通過招商引資等方式將土地出讓給企業自主開發建設，按區域規劃發展集群產業。以北京中關村、北京經濟技術開發區、上海張江高科技園區、天津經濟技術開發區、蘇州高新技術產業開發區、武漢東湖新技術產業開發區、新加坡裕廊工業園為代表的產業新城（園區）開發運營模式均屬於政府主導模式。
1、政府主導模式概況。
政府主導型開發是指在產業新城開發過程中以政府為主導，由政府牽頭組織不同部門負責新城的開發、建設、招商、運營和管理等工作。政府通過提供產業支持政策、稅收優惠等條件，為新城營造其他產業地產項目所不具備的獨特優勢，同時按照區域規劃以招商引資的方式將土地出讓給相關企業進行自主開發建設。
政府對新城開發建設實施統一領導、統一規劃、統一管理，具體體現為政府負責制定新城建設的總體戰略部署，協調開發建設過程中的重大決策和問題，組織征地拆遷、規劃設計、基礎設施和配套設施的建設等。目前國內大部分的經濟開發區、高新區等產業聚集區都以政府主導模式為主，其行政主體通常是管委會，主要承擔經濟和社會雙重功能，包括產業招商和社會事業等；開發主體通常是下設的投資開發公司，以基礎設施建設為主。
政府主導開發流程
政府主導模式下，行政化管理主要採用政府管委會管理體制，新城管委會作為一級管理政府，具有政府管理職能和相關的經濟管理權限，管委會為企業入駐、發展提供相關服務，如為企業提供企業設廠、工廠建設、員工招聘到企業運行等各個環節的行政管理和服務，承擔一級政府的社會管理職能。
政府主導型產業新城開發具有一定優勢，政府通過強有力的規劃控制和引導，可以實現長期的持續性規劃意圖；能夠以較低成本獲取大量土地並解決土地整理和基礎設施建設階段的資金問題；依靠資源和權力的集中，在招商公信力、政策、稅收等方面具有一定優勢。但是此種模式也有一定缺陷，一旦政府在規劃引導、政策導向方面出現失誤，則有可能導致新城新區的供給與需求不匹配，導致社會資源的大量浪費；政府向公共事業投入大量資金，這些投資在短期內難以獲得收益和回報，會造成沉重的財政負擔；此外，由於市場化程度不高，會出現一些效率低下、發展不均衡等問題。
2、政府主導模式的案例分析。
鑒於政府主導的新城新區模式存在商業化不足的風險，這就需要政府謀定思變，創新開發運作模式。蘇州工業園區通過成立中新合資的商業開發機構，在中新政府的協議之下成立開發公司，進行商業化運作。開發公司購入土地，進行基礎設施建設，再通過招商引資轉讓土地獲取收益。由於風險性高、不確定性大，商業化的開發公司需要平衡好商業性開發運作和基礎性公共設施建設之間的關係，也要求當地要有良好的投資環境，規範透明的政策管理以及較為完善的公共服務體系。
蘇州高新區是蘇州市委、市政府於1990年開發建設，1992年成為最早一批國家高新技術產業開發區。新區開發組織經歷了三個階段：1990-1996年，高新區和行政區管理上各自為政，管委會有獨立的財稅、規劃、土地、工商管理權；1996-2002年，蘇州高新於1996年上市，建立了重要的融資平台，1999年管委會與高新集團管理上分開，高新集團成為積極的投資主體，土地批租向土地經營轉型；2002年以來，開發區和行政區職能合併，成立「高新區、虎丘區」，小政府、大社會初見成效。
蘇州高新區開發組織模式的主要特點是：
- 成立了蘇州高新集團，集團具有投融資職能，發揮了重要的土地開發資金籌措功能，並承擔了大量土地開發、基礎設施及配套建設；
- 各層級的功能定位明確。蘇州市政府目標是成為親商、服務、精簡高效的政府，蘇州高新區管委會的定位是以開發建設為主、精簡高效、服務型政府，蘇州高新集團的定位是成為高新區綜合開發商，業務涵蓋房地產開發、基礎設施建設、物流、環保、旅遊、高科技等，其上市企業蘇州高新股份公司的定位是城市化綜合服務商。這種各司其職又相互協同的運營模式共同造就了蘇州高新區的繁榮，不斷吸引國際著名跨國公司以及國際知名物流公司的入駐。
政府主導模式是目前中國各級地方政府最常使用的產業園區運作模式，也是中國目前產業地產市場的主要載體，在中國產業地產的發展過程中起到了積極的作用。這種模式的優越性在於政策、財政等政府資源支持，運營主體比較明確，不存在責任不清的問題，可以從長遠的角度進行城市規劃；不足之處在於缺乏市場競爭，運營方式過於單一。此外，由於該模式很大程度上受到政府的影響，需要順應當地政府的政策傾向，包括產業新城的產業類型，土地出讓和規劃等，企業在獲取土地資源方面才可以得到政府的支持和優惠政策，在財政稅收、人才引進、投融資政策等方面也才有可能獲得政府的扶持。
市場主導模式
與政府主導模式不同，市場主導模式則凸顯以產業地產商、實體產業企業為代表的市場主體在產業新城的開發運營中扮演著更為重要的角色。其中，產業地產商模式是指「房地產開發商獲取工業用地，負責道路、綠化等基礎設施建設以及研發、廠房、倉庫等房產項目的營建，然後以租賃、轉讓或合資、合作經營的方式管理和經營項目，從而獲取合理的地產開發利潤」；而實體產業企業主導模式是指「具有強大綜合實力的企業營建開發一個相對獨立的產業園區，企業入駐產業園區並且占據主導地位，藉助其在行業內的影響力，通過土地出讓、項目租售等方式引入其他企業的聚集，實現整個產業鏈的打造及完善」。
1、市場主導模式概況。
市場主導型開發模式通常採用以企業為主體，政府提供優惠政策為輔的開發方式。在這種模式下，政府主要為城市發展制定一定規則，提供土地以及一些政策方面的支持，營造良好的環境，新城運營等其他的事情交給實力雄厚的企業。
市場主導模式中，企業的主導作用主要體現在：
- 實力雄厚的投資企業成為城市運營商，擁有新城政府的一部分職能，對其運營進行全面統籌和全局規劃，以市場化手段推進城市發展；
- 城市運營商對區域進行空間布局的規劃（如區域的總體規劃和控制性詳細規劃）；
- 城市運營商擁有選擇投融資方式（如應收帳款質押、土地抵押融資、上市、信託等）的自主選擇權；
- 基礎設施建設由城市運營商來完成，所需資金可以通過土地出讓等收益來彌補平衡；
- 城市運營商主導土地運營，具體包括土地整理、公共設施建設以及配套設施建設、土地出讓等。
政府的作用主要體現在：
- 制定城市發展目標；
- 政策引導，把控城市的發展方向；
- 監督與管理，避免城市運營商過於考慮短期利益帶來的短視行為。
市場主導模式開發運營流程
產業地產商主導模式可概括為地產商獲取工業用地之後，對項目進行基礎設施建設，同時介入到產業新城的開發、建設、管理等各個環節，通過龍頭企業招商帶動產業鏈上下游產業集聚，並通過科技孵化等服務實現產業新城的創新發展。這種模式下企業也實現了從產業地產商向產業運營商的轉變。億達中國的大連軟體園、美國爾灣新城等均屬於這種類型。
實體產業企業主導模式（部分文獻稱為大企業主導模式）是指在全產業或者某個細分產業鏈環節領域具有較強綜合實力（如融資能力、市場開發能力、規範化管理能力等）的企業開發、入駐並引入其他企業並打造完善產業鏈的產業新城發展模式。早在19世紀中後期，美國和歐洲的許多大公司為了提高工人的生產力，在公司附近就近解決住宿問題，建成了許多公司城（鎮），比較著名的有：美國的Pullman鎮（美國火車車廂大王在芝加哥南部建設）、英國的Port Sunlight鎮（利華兄弟肥皂廠在利物浦附近建設）等。現代的典型案例包括：電商巨頭京東建立的京東雲智慧產業園，新加坡裕廊集團旗下的子公司騰飛集團（Ascendas Group）建立的新加坡科學園，美國普洛斯集團（Prologis）在全球建立的遍及中國、日本、美國和巴西的117個城市的1081個物流產業園。此外，許多製造業企業如TCL地產、格力地產、美的集團、中興集團（中興產業基地）、海爾集團（海爾產業園）、蘇寧置業、長虹置業等依託自身的製造業基礎建造為企業自身服務的產業園區都屬於此類。
從嚴格意義上來說，實體產業企業主導並不是單純的房地產開發，而是圍繞主體企業進行的開發運作，是企業打造及完善產業鏈的典型園區。經營這一園區的企業需要具有強大的綜合實力和經濟後盾，往往是規模較大的工業製造業集團專門成立地產公司對園區進行運營，園區同時為工業發展提供各項服務。
與政府主導模式相比，市場主導模式在市場競爭機制的使用等方面擁有較大的優勢。實力雄厚的企業擁有城市政府的一部分職能，成為城市運營商，對產業新城進行全面的統籌和規劃，用市場化的手段推動產業新城發展。目前來看，市場主導的產業新城運作模式的優勢在於受市場機制的影響，思路比較靈活，但是該模式削弱了政府對城市建設的主導權，容易導致城市空間的無序擴展和規模的不確定性，另外如果政府支持力度下降，產業新城運營會面臨一定的挑戰和困難。
2、市場主導模式的案例分析。
產業地產商模式：億達中國產業園
以1998年的大連產業園為起點，億達中國定位為商務園區運營商，首開「官助民辦」科技產業新城之先河。在早期的開發中，億達中國堅持以持有物業、產業運營為中心，採取物業定製，長期租賃的經營模式。在北京等一線城市，億達主要聚焦兩條業務線：一是工改辦、商改辦項目；二是科技園、寫字樓等項目。對於商務園的運營，億達則主要採取「主力店入駐帶動集群式發展」的策略，即以世界500強和國內500強的入駐，帶動上下游中小企業的紛至沓來，為園區帶來穩定的現金流和租金收入。億達目前採用「361」模式，即30%的產業，60%的住宅，10%的商業，通過出售占據總量60%的住宅產品，快速回籠資金，從而獲得後期產業、商業開發的現金流。
一直堅持深耕大連軟體園的億達中國，近年來也開始了國內的擴張之路。早在2012年，億達集團聯手武漢東湖新技術開發區管委會，與湖北聯投共同簽署了「武漢軟體新城」項目的戰略合作協議。2018年2月，億達·鄭州軟體園項目正式落戶鄭州高新區，重點引進軟體信息服務、新一代信息技術、智能製造等產業，增強鄭州高新區智慧產業集群優勢及創新能力。
實體產業企業主導模式：京東雲產業園
作為國內最大的電商之一，京東集團以京東云為載體，搭建網際網路生態園區平台，推動產業園區進入物聯網時代。京東在全國範圍內布局產業園區，據不完全統計，京東已在全國擁有土地九千多畝，結合自身優勢和特色，投資建設「網際網路+」產業園。此類園區主要依託京東強大的電商資源和服務能力，從基礎技術到上層應用全面升級園區信息化程度，實現了信息流、資金流和物流等運營服務能力的有效提升。園區採用線上招商模式，支持招商引資業務全面開展，提供招商引資效率和業務流程的規範化。京東運用大數據平台，對企業、個人和園區的數據進行統一處理、存儲、建模及挖掘，更加精準、高效地提供園區的運營報表（企業、個人、收入、成本、盈利）和經濟指標（園區總體電商運營情況、GMV、收入、產值、稅後、就業情況），實時反饋園區的運營情況。
京東雲產業園服務範圍
京東雲產業園區的贏利主要來自於三大板塊：一是企業端的資金沉澱、自有服務和服務抽成，二是服務商的資金沉澱、收入抽成和營銷服務收入，三是用戶端的個人金融、園區自營服務和O2O服務抽成等。以京東特色館（產業B2B平台）為突破點、電商產業園區為產業平台，京東雲產業園通過搭建社會化物流服務平台，帶動地區產業升級轉型。
政府-市場協作模式
政府與企業之間資源的不對等，政府擁有土地，缺乏資金及開發運營經驗，企業擁有資金以及開發經驗，卻缺少土地；而產業新城開發項目一般具有建設規模較大和涉及經營範圍較廣的特點，既要求在土地、稅收等政策上的有力支持，也需要在投資方面能跟上開發建設的步伐，還要求具備工業項目的經營運作能力的保證。因此，對政府主導模式和市場主導模式進行混合運用的模式應運而生，即政府-市場主導的綜合運作模式，華夏幸福與地方政府合作的PPP模式可以看作是此種類型的典型代表。
政府-市場主導型開發模式兼有政府主導型和市場主導型開發模式兩者的優點。一般而言，此種模式政府擁有部分或者全部股權，由企業法人進行商業經營，自負盈虧，公司的董事會成員由政府委任。其資金來源主要是由政府財政撥款，其出口信貸、銀團貸款或者發行債券，因此其經營能夠得到政府提供的特別優惠的條件與保證，可以享受一般公司無法享有的經營特權。
其優點主要包括：
- 可以避免市場的無序競爭；
- 政府可以充分發揮調控手段，反映其規劃意圖；
- 可以充分發揮企業的自主經營能力，有利於城市新區的高水平開發。
隨著市場化運作機制的建立和現代法律法規的完善，政府與企業間「利益共享、風險共擔、全程合作」的PPP模式漸成趨勢。
政府-市場主導開發模式
政府-市場共同主導的產業新城開發模式的優勢在於政企雙方都有利益契合點，可以調動參與積極性，合作方式比較靈活多變；不過這種模式也面臨一定不足，如運營主體不明確，雙方的責任和利益劃分存在不清楚的風險；運營成本和收入計算的難度會有所增加。
政府-市場協作模式分為開發合作和產權合作兩大類。開發合作指的是政府與企業在開發項目上聯合起來共同開發建設。政府擁有土地管理的權力，而企業擁有資金以及市場化的運作經驗。產權合作大致可以分為兩種類型：一是政府組建項目公司，與其他企業合作成立合資公司；二是政府出土地，以土地入股，企業出資金合資成立項目公司，由政府與企業共同管理項目公司進行城市運營。
政府-企業合作模式關係圖
在政企聯合管理模式下，政府和企業共同負責新城的運營管理。目前政企聯合運營管理模式主要是政府委派成立新城管委會，對新城內的相關行政事務進行管理，發揮管委會的政府服務功能；企業成立相應的管理公司，負責產業新城的基礎設施建設、招商引資、社會服務管理等。華夏幸福在國內率先採用政府和社會資本合作（PPP）模式與地方政府就產業新城開發項目形成合作，為政府與企業合作開展PPP模式運營、管理產業新城提供了優秀範例。
PPP（Public-Private-Partnership）市場化運作機制是指政府建立起「利益共享、風險共擔、全程合作」的共同體關係，使合作各方達到共贏。華夏幸福的PPP模式以「政府主導、企業運作、合作共贏」為原則，將平等、契約、誠信、共贏等合作理念融入到產業新城的協作開發和建設運營之中，地方政府與企業各司其職，政府是園區開發建設的決策者，擁有產業規劃、土地管理等方面的主導權，對基礎設施、公共服務價格、質量實施監管，並設立園區管委會，負責與華夏幸福進行相關事務的對接。華夏幸福作為投資開發主體，設立 SPV 公司，負責園區的設計-投資-建設-運營-服務一體化運作。在園區開發建設過程中，政府與社會資本做到無縫對接，成為真正的戰略合作夥伴。在土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業招商服務、城市運營維護服務等方面與地方政府進行全面合作，共同決策、共同推進、緊密協作、優勢互補，在資源獲取及收益結算方面具有獨創性、領先性和可複製性。
「獨木難成林」，產業新城的規劃、開發、建設、運營、管理是一個系統性工程，往往需要政府、企業等多方參與，參與主體在合作中博弈，在博弈中開展合作，最終實現互利共贏、長遠發展。因此，新時代產業新城的開發運營對於如何處理政企關係提出了新的要求。研究國內外的產業新城發展模式背後的邏輯，可以發現，三種產業新城的發展模式各有其優缺點，而那些運作比較成功的產業新城案例，往往與地方政府堅守契約精神、企業堅持長遠利益的思路、勇於開拓創新的思維是分不開的。
三類產業新城發展模式的主要特點
政府主導的新城建設優勢在於規劃目標明確，便於全面統籌規劃，有利於形成優勢的產業集群，其不足之處在於行政力量可能會對新城新區的發展形成制約，另外政府也可能面臨開發資金不足、市場研判失誤等問題。市場主導的產業新城開發模式，其優勢在於比較符合市場規律，能充分覺察並滿足市場需求，便於建立良好的產業體系，其缺點體現為市場力量的自發性、無序性和逐利性，缺乏統一的規劃和開發機制，土地集約節約利用難以保證。政府與市場協作有制度上的優勢，綜合了政府主導型與市場主導型的優點，可以充分發揮政府在政策、監管等方面以及企業在招商、運營等方面的優勢。
目前，我國中央政府和各地方政府均加大了採用PPP模式進行公共基礎設施領域開發的推進力度，PPP模式的應用不僅有利於減輕財政負擔，合理分配風險，提高公共服務的質量和效率，還有利於政企分開、政事分開，加快政府職能轉變。隨著相關政策環境的進一步優化，未來政企協作模式將會大範圍推廣。
不同模式存在差異，因此，政府、企業在選取產業新城發展模式時需要綜合考慮三種模式的利弊，結合自身資金實力、資源等各個方面，充分發揮自身優勢，合理規劃布局，以期實現產業新城的健康可持續發展。
文章來源：產城瞭望
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