今天（11月19日）的人民日報海外版用整版刊發一篇題為《江陰為縣域集成改革探新路》的文章，全文4000餘字，將江陰集成改革的經驗完整地展現出來，為縣域探索集成改革提供參考。
在江蘇省南部，長江之畔，有一座港口小城叫江陰。城中街道旁綠樹成蔭，江畔公園裡市民們悠閒漫步，夜幕降臨後，璀璨的燈光將整個城市照得流光溢彩。就是這座花園般的小城，連續16年蟬聯全國縣域經濟發展「百強縣市」榜首。
優越的資源稟賦是江陰發展的基礎，隨著新時代新要求的提出，江陰也在尋找改革之策。日前，全國首部縣域改革藍皮書《江陰縣級集成改革發展報告（2019）》正式出版。該書全方位解讀了江陰縣級集成改革歷程，論證了集成改革方法的科學性和實效性，填補了縣域改革實踐與理論研究空白。
2017年7月，江陰被正式確定為江蘇省首個縣級集成改革試點縣市。兩年多來，集成改革試點，讓江陰成為全省乃至全國的改革發展先鋒，為縣域治理現代化建設探索出一條新路。
改革，從老百姓關心的事改起
「我住在周莊鎮倪家巷村，每次去市裡上班，要坐城鎮公交222路。車的路線很長，所以每班之間相隔近40分鐘。過去，等車主要靠經驗，站著等二三十分鐘是常有的事。現在，在手機上隨時能看到車的位置，提前三四站出門就行了。」江陰市民周益凱最近常用一個名為「最江陰」的APP。在這上面，能交水電費、借閱圖書、看實時路況、社保查詢……江陰市民生活所需的各種服務，動動手指就行了。
家門口的樹倒了、建築垃圾擋道了、街上有人亂貼小廣告……城市生活中的惱人小事，再也不愁無人管理。江陰市綜合管理服務指揮中心的大螢幕上，代表網格員巡查軌跡的紅點不斷移動，街道上出了什麼問題，他們都能第一時間響應處理。
農村居民生了大病，醫保不能覆蓋的部分，有「福村寶」村民醫療互助來幫助兜底減負。「村民自願、多方出資、平台管理、專業服務」，村民醫療互助這一創新之舉已覆蓋江陰212個村、95萬人，受益村民達10萬人次。
兩年多來，江陰百姓生活中發生的這些變化，都得益於集成改革。
「郡縣治，天下無不治」。中國縣域人口占全國總人口的70%以上，經濟約占全國國民經濟總量的50%。縣域治理作為承上啟下的關鍵環節，發揮著重要作用。
江陰能率先開展縣域集成改革，為全省、全國全面深化改革提供樣本，其自身發展條件是基礎。在無錫市委常委、江陰市委書記陳金虎看來，江陰發展起步早、進展快，同時矛盾問題也相對出現得更早、更集中。比如，江陰有迫切的產業轉型升級需求。儘管經濟實力強，但此前江陰的產業結構不盡合理，科技創新能力相對不足。再比如，城市環境壓力增大。作為「中國製造業第一縣」，江陰在發展中消耗了大量礦產資源、土地資源，空氣、河流、土壤等環境污染問題亟需解決。此外，百姓對關係切身利益的民生訴求有更高要求，如何在教育、醫療、養老等領域更好滿足群眾期待，是改革的題中之義。
針對縣域治理中矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問題，江陰建成了以黨建為統領，以便捷高效的政務服務體系、沉底到邊的基層治理體系、精準有力的社會救助體系、溫馨周到的生活服務體系、全域覆蓋的公共安全體系為重要支撐的縣域治理「1+5」總架構。
「這一總架構解決的是百姓生活中的實際問題。」江陰市委辦、改革辦副主任刁衍告訴記者：「像政務服務改革，針對的是過去辦事效能低下的問題，我們著力打破利益藩籬，突出資源整合，加快體制重構，全力營造簡約便民、陽光高效的政務環境，讓企業、百姓能『進一個門，辦所有事』。基層治理主要是推動治理方式從粗放向精細、被動向主動、單邊向多元轉變，全力打造『管理在網格、執法在中隊、指揮在中心』的運行體系，讓執法更深入、更靠前。社會救助主要解決了過去多個部門管理下數據不通、重複救助等問題，形成以城鄉低保為基礎、專項救助為輔助、深度救助為兜底、慈善救助為補充、村級互助為拓展的多層救助體系，讓救助工作陽光公開、科學高效。生活服務主要解決原先城鄉生活服務主體多元化、平台分散化、標準隨意化等問題，以市場化方式打造『一體化、一埠、一站式』的24小時在線智慧生活服務平台，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊『五位一體』綜合性服務，實現『一機在手、生活無憂』。今年提出的公共安全，是基於江陰有眾多化工企業，每天進出很多運輸危險品的車輛，缺乏全面、有效的監管，亟需構建全方位、多領域、常態化的公共安全管理體系。」
中國經濟體制改革雜誌社社長潘治宏認為，這些改革方向體現了以人民為中心的改革特點：「從老百姓關心的痛點來出發，這樣的改革才能獲得老百姓的擁護，讓百姓有獲得感、安全感、幸福感。」
市民在江陰市新橋鎮政務服務中心辦理業務（二〇一八年六月二十一日攝）。 新華社發
集成，得益於多方改革共識
黨的十八屆三中全會明確提出要以全局觀念和系統思維抓改革，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》強調：「必須更加注重改革的系統性、整體性、協調性。」
系統性、整體性和協調性體現在江陰集成改革中，核心在「集成」二字，集成改革不是孤立的單項的改革，本質上是改革方法的創新。
具體看，首先是支持政策的集成，江蘇省委、省政府明確表示江陰的集成改革可享用所有的省級改革試點政策，且可根據實際需要提出新的政策需求。二是改革思路集成，提出了系統性、全面性、整體性的改革方案。三是推進機制集成，按照路線圖、任務書、時間表、責任鏈保障改革順利推進和落地生根。四是改革效應集成，形成「1+1>2」的疊加效應。
短短兩年多的時間，江陰集成改革深入7大領域推進了356項改革任務。能取得覆蓋面如此之廣的改革成果，離不開凝聚改革共識、多方協同努力。
南京大學城市科學研究院副院長鬍小武認為，凝聚共識的基礎在於堅持以黨建為統領。「因為有黨建的引領，江陰集成改革被納入到地方政治生活的核心議題中，取得了政治上的共識。其次是讓每個基層黨員幹部取得思想上的共識，他們是具體工作的推動者、實施者，這就有了實踐層面的共識。第三個層面是改革涉及江陰各方面工作，這是兩年多來江陰百姓公共生活領域中的大事，所以在市民中也形成了話語共識。」
在潘治宏看來：「改革越往縱深處走，強有力的統一領導、打破各個部門信息壁壘和利益壁壘就顯得越發重要。」
為了更好突破阻礙、公開透明地改革，江陰電視台專門製作了電視問政節目《集成改革進行時》，讓地方主政官員和各領域專家學者們坐在一起深入探討改革中的問題。如何進行市場化改革、綠色轉型，如何提供優質基本公共服務，如何促進教育發展、城鄉融合，每期節目從不同側面切入，大家群策群力想辦法。潘治宏認為，這樣的節目也有利於凝聚各方的改革共識。
江陰集成改革所取得的眾多成績中，效果最突出、百姓感受最直接的，要數行政管理體制改革。
「過去，一個月要應付15次左右的檢查，往往這個部門檢查完，那個部門又來檢查，有時整改意見互相衝突，都不知道該聽誰的。」江陰市登封電工材料有限公司總經理張林法說，「現在各項執法檢查綜合在一起，一次完成，更加專業、規範，讓企業更省心、放心。」
原來企業辦證要跑10多個部門，少說也得3個月。如今，江陰制定了「2440」目標，要求企業註冊兩個工作日內辦理完成，不動產登記和工業建設項目施工許可分別在4個和40個工作日內完成。企業註冊實現全程網上電子化辦理，95%以上事項實現最多「見一次面」辦結。江陰還建成了政務信息大數據，在全省率先建成市（縣）級大數據中心，實現了「部門業務數據」向「政府數據資產」轉型。
「沒有信息化就沒有治理現代化。江陰的集成改革是成體系化的改革，社會經濟生活的方方面都被納入其中，統籌考量。與此同時充分運用了信息化手段，這樣的嘗試比較成功。」潘治宏說。
江陰市周莊鎮山泉村（2018年3月8日無人機拍攝）新華社記者李博攝
樣本，各地還需結合自身實際
江陰作為縣域集成改革的一個試點，為推進縣域治理現代化提供了生動的地方樣本。江陰也在不斷將實踐經驗分享、推廣。2018年，中國改革年會在江陰舉辦。今年初，江陰集成改革實踐與理論研討會在中央黨校（國家行政學院）舉行。截至目前，全國已有800多批次1萬餘人到江陰考察學習集成改革經驗，初步顯現了「集成改革第一縣」的品牌效應。
「各種研討會、座談會，也讓我們不斷總結江陰的改革經驗。全國各地的改革都各有亮點，福建的生態建設改革、浙江的『最多跑一次』改革、上海的政務『一網通辦』等，我們都在借鑑、學習。」刁衍表示，各地的改革最主要是要依照不同地區的實際情況決定。「改革不能脫離發展實際。江陰集成改革的理念、思路和方向，可供其他地區借鑑，但改革經驗不需要照搬。」
經過長期的調研觀察，潘治宏認為，各地的改革工作主要有問題導向、目標導向和價值導向三種。「以解決問題為目標的改革是問題導向式的。比如經濟欠發達地區，主要改革目標是解決經濟問題。江陰作為東部地區經濟較為發達的縣市，縣域集成改革是以目標導向和價值導向為主的，指向的是國家治理體系和治理能力現代化的目標以及社會主義核心價值觀的實現。」潘治宏強調，江陰的集成改革模式，在全面深化改革步入深水區的階段頗具前瞻性。
採訪中，胡小武向記者表示，江陰的縣域集成改革能夠為其他地區改革提供的借鑑，主要體現在兩個層面。「一個是價值觀上的借鑑。江陰作為一個先發縣，從改革開放之初就不斷尋求突破，特別是在經濟上多年來取得的成績令人矚目。像這樣一個較為發達的縣市，從過去到現在沒有停止改革的步伐，仍然不斷反思自身問題，尋找改革的突破點，這為其他地區的改革樹立了一個顯著的標杆，也會讓其他後發地區更有改革的緊迫感。第二個是方法論上的借鑑。目前江陰改革中的各個模塊、改革的推進路徑，比如溫馨周到的生活服務體系，這種具體的實施舉措也值得參考。這些是江陰作為試點的示範意義所在。」
來源：人民日報海外版
作者：李 貞