本報記者 邱海峰
在江蘇省興化市陳堡鎮里堡村田間，農民駕駛拖拉機進行耕地作業。周社根攝(新華社發)
日前，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》對外發布，提出持續優化耕地布局，南方省份有序恢復部分流失耕地，遏制「北糧南運」加劇勢頭。
從曾經「南糧北調」到現在「北糧南運」，中國的糧食生產和流通格局經歷過較大轉變。「北糧南運」是怎麼形成的？為何要給其降速？目前成效如何？
「南糧北調」已成歷史
作為「北糧南運」的重要通道和中轉樞紐，遼寧營口港近來運糧船隻多了起來。營口港糧食公司貨運部副經理楊軍介紹，今年開通了重慶新航線，已有多艘船舶經此航線運糧。
楊軍表示，營口港「北糧南運」長江航線過去最遠到達湖北宜昌，新航線向西南延伸了600多公里。現在，營口港「北糧南運」海運航線可到廣東湛江，走長江水路最遠至重慶。
隨著秋糧收穫、集中上市，東北地區「北糧南運」開始啟動。「今年，我們積極發揮多種運輸方式比較優勢和組合效率，重點推動『散改集』等糧食物流新技術、新裝備應用，降低糧食運輸損耗。」遼寧省交通運輸廳副廳長李繼銳說，對糧食運輸船舶採取優先進出港、優先引航、優先靠泊、優先裝卸措施，全省高速公路設置糧食運輸車輛專用通道105條。預計全年度完成「北糧南運」7500萬噸以上。
近年來，「北糧南運」持續推進，但這一格局並非一直有之。曾經，「湖廣熟，天下足」「杭州碼頭裝大米，一纖拉到北京城」是中國糧食生產和流通格局的真實寫照，這些俗語記錄下了千百年來「南糧北調」的歷史。
由「南糧北調」到「北糧南運」，這樣的轉變何時開始出現？
根據國家統計局數據，新中國成立到1978年，南方地區仍是我國糧食主要產區，糧食調配從南方向北方流動。從1978年開始，我國逐步進入「北糧南運」時代，2005年北方糧食產量首次超過南方。
從糧食生產看，目前北方糧食產量占比繼續處於高位。在去年全國糧食產量省份排名中，前5名有4個位於北方；13個糧食主產區中，黑龍江、吉林、遼寧、河南、山東、河北、內蒙古主要在北方，這7個省份2023年糧食總產量達到3.46億噸，占全國總產量的50%，其中東北三省一區產量超1.8億噸，占全國比重26.6%。
從產銷對比看，部分南方省份糧食自給率相對較低。當前，我國共有7個糧食主銷區，其中5個位於南方，包括上海、浙江、福建、廣東和海南，這些省份總體處於糧食產量和需求缺口較大的狀態，需從外省購入糧食。其中，廣東2023年糧食產量1285.19萬噸，人均糧食占有量101公斤，遠低於同期全國平均水平的493公斤；福建人均耕地面積為全國平均水平的1/4，屬於缺糧大省，糧食自給率僅為21%左右。
「北糧南運」帶來新挑戰
「北糧南運」的現狀為何形成？
「隨著工業化、城鎮化的發展，我國糧食生產的南北格局逐漸發生轉變。」中國農業科學院教授蔣和平表示，特別是在南方經濟快速發展的過程中，農民種地的積極性有所降低，大量勞動力外出務工，不少農田轉為播種效益更高的經濟作物，有效糧食播種面積隨之減少。
另一方面，農業科技水平的提升以及北方農田和水利基礎設施的不斷完善為北方糧食生產創造了更好的條件。作為中國產糧第一大省，黑龍江糧食產量近20年增長了1.6倍，糧食作物播種面積增長了70%以上；與此同時，全省農業機械總動力增長了2.6倍以上，有效灌溉面積增長超1.6倍。黑龍江省科技廳副廳長王曉滸介紹，2023年，黑龍江農業科技進步貢獻率達到70.3%，高於全國平均水平7個百分點。
在多方因素綜合作用下，「北糧南運」有力支撐了全國糧食安全，但也帶來一些挑戰。
「耕地區域分布變化導致糧食產銷不平衡狀態加劇。」自然資源部部長王廣華在此前的一篇署名文章中表示，耕地保護不但有數量底線上的約束，也有布局結構上的要求。我國「耕地資源—糧食供給—生態安全」長期處於「弱平衡」狀態。
國土「三調」顯示，2009—2019年10年間，全國耕地分布重心北移、質量下降，秦嶺—淮河一線以南耕地減少1.49億畝，占全國耕地的比例從「二調」時的41%降低到36%；位於一年三熟制、一年兩熟制地區的耕地占全國耕地的52.13%，比「二調」時降低6.81個百分點，耕地「南減北增」趨勢加劇。
此外，從全國耕地凈增加的區域分布看，70%集中在400毫米降水量以下的北方缺水地區，相當一部分要靠開採地下水進行灌溉，給北方地區水資源利用和生態保護帶來新的挑戰；從全國宜耕後備資源區域分布看，主要集中在西北、華北、東北等水熱資源不匹配的地區，在沒有外來調水工程的情況下，不適宜再大規模開發耕地。
農業專家認為，糧食問題不是單純的經濟問題，不可能只靠市場去解決。對於糧食生產和流通格局，不能僅從比較優勢和效益優先的角度分析，應綜合考量經濟安全、糧食安全、生態安全，推動全國糧食生產合理布局。
系列措施保護耕地
針對「北糧南運」加劇趨勢，從中央到地方，近年來一系列措施相繼推出。
2022年，中央一號文件提出「主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量」。此後，相關表述進一步落到法律層面，今年6月1日起施行的糧食安全保障法明確：糧食主產區應當不斷提高糧食綜合生產能力，糧食主銷區應當穩定和提高糧食自給率，糧食產銷平衡區應當確保糧食基本自給。
作為糧食主銷區之一，海南積極推動實施補充耕地項目。該省自然資源和規劃廳相關負責人介紹，去年以來共推動市縣陸續實施的補充耕地項目280個，涉及補充耕地指標4萬餘畝、水田規模8萬餘畝。其中已備案入庫項目144個，新增耕地數量1.72萬畝，水田規模3.45萬畝。
自然資源部副部長劉國洪表示：「我們聚焦耕地這個糧食生產的命根子，改革完善耕地占補平衡制度，推動落實耕地保護和糧食安全責任制考核，建立經濟獎懲機制，2021年以來，全國耕地總量增加1758萬畝，連續3年實現凈增加，遏制了耕地持續多年減少的態勢。特別是去年，南方省份凈增加739萬畝，扭轉了耕地『南減北增』局面。」
進一步遏制「北糧南運」加劇勢頭，更多新舉措加快落地。自然資源部、農業農村部日前聯合印發通知，改革完善耕地占補平衡管理。其中「省域」成為一個關鍵詞，這意味著各省份在耕地保護方面有了更多「硬槓槓」。具體看，通知提出，建立以省域耕地總量動態平衡為核心的占補平衡新機制；省域內穩定利用耕地總量不減少、質量不降低；將省域內現狀穩定利用耕地凈增加量作為本省(區、市)非農建設「以補定占」管控規模上限等。
對於南方地區，通知還專門提到：各地應對具備重要生態功能的水田實施嚴格保護，特別是南方省份應採取有效措施嚴格控制水田占用規模，按照適宜性原則在適宜水田耕種區域有序實施水田補充，優先將從水田中流出的農用地恢復為水田，保持省域內水田總量基本穩定。
近來，南方多個省份相繼出台新舉措。雲南10月23日發布《雲南省國土空間規劃(2021—2035年)》，提出穩妥有序恢複流向其他農用地的耕地，補充流失耕地的缺口，到2035年耕地保有量不低於7857萬畝；福建設立耕地保護和生態修復專項資金，明確對恢復、開墾耕地及相關支出等給予補助；浙江支持省內各地制訂拋荒耕地複種、流轉等扶持政策措施，鼓勵拋荒耕地統籌利用。
蔣和平認為，遏制「北糧南運」加劇勢頭，需要在耕地保護上下足功夫，同時需不斷提高種糧農民收益，完善種植方式，推動現代化集約化農業發展，促進耕地集中連片，實施多種形式的適度規模經營，提高生產效率，增加糧食種植比較收益，調動農民保護耕地和種糧積極性，努力推動形成糧食主產區、主銷區、產銷平衡區耕地保護合力。
此外，專家提醒，各地在耕地整改恢復過程中應實事求是，尊重規律，保護農民合法權益，適當留出過渡期，循序漸進推動。(邱海峰)