經觀要聞
經濟觀察網訊據市場監管總局網站8月16日消息，市場監管總局發布關於公開徵求《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）》（下稱「徵求意見稿」）意見的公告。徵求意見稿起草說明指出，根據違法實施經營者集中情節，分階次確定初步罰款數額。對於不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數額為二百五十萬元；具有從輕情形的，初步罰款數額為一百萬元；具有從重情形的，初步罰款數額為四百萬元。對具有或可能具有排除、限制競爭效果的案件，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行為後果的情況等因素，確定最終罰款數額。
徵求意見稿全文如下：
市場監管總局關於公開徵求《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）》意見的公告
2022年8月1日，修改後的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱新《反壟斷法》）正式施行。為進一步規範新《反壟斷法》實施後違法實施經營者集中行為的處罰，市場監管總局起草了《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）》，現向社會公開徵求意見。公眾可通過以下途徑和方式提出意見：
一、通過登錄國家市場監督管理總局官方網站（網址：http://www.samr.gov.cn)，在首頁「互動」欄目中的「徵集調查」提出意見。
二、通過電子郵件發送至[email protected]，郵件主題請註明「違反《中華人民共和國反壟斷法》實施經營者集中行政處罰裁量權基準公開徵求意見」字樣。
三、通過信函郵寄至北京市海淀區馬甸東路9號市場監管總局反壟斷執法二司（郵政編碼：100088），並在信封上註明「違反《中華人民共和國反壟斷法》實施經營者集中行政處罰裁量權基準公開徵求意見」字樣。意見反饋截止日期為2024年9月14日。
市場監管總局
2024年8月16日
違反《中華人民共和國反壟斷法》實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）
第一條 【目的和依據】
為規範對違法實施經營者集中的行政處罰，依據《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）《國務院關於經營者集中申報標準的規定》《經營者集中審查規定》《國務院辦公廳關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》《國務院關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》《關於規範市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》等法律、法規、規章和有關規定，制定本基準。
第二條 【適用情形】
違法實施經營者集中主要包括下列行為：
（一）經營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施經營者集中的；
（二）經營者集中未達到申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且經營者未按國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）要求申報實施經營者集中的；
（三）經營者集中申報後，未經批准實施經營者集中的；
（四）經營者違反附加限制性條件審查決定的；
（五）經營者違反禁止經營者集中審查決定的。
第三條 【指導原則】
市場監管總局依據《反壟斷法》第五十八條、第五十九條、第六十三條對違法實施經營者集中予以處罰。實施行政處罰時，遵循合法、過罰相當、公平公正公開、處罰和教育相結合、綜合裁量等原則，綜合考慮違法實施經營者集中行為的事實、性質、情節、當事人主觀過錯、集中實施時間、是否具有或者可能具有排除限制競爭的效果及其持續時間和消除違法行為後果的情況等因素，確定具體處罰措施和罰款數額。
第四條 【處罰對象】
通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為行政處罰對象；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為行政處罰對象。
第五條 【不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行政處罰罰款裁量的步驟】
對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局確定最終罰款數額的步驟為：
（一）基於本基準第六條確定初步罰款數額；
（二）綜合考慮本基準第九條、第十條規定的因素，確定最終罰款數額。
第六條 【不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中的初步罰款數額】
對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，初步罰款數額為二百五十萬元。具有本基準第七條規定情形之一的，初步罰款數額為一百萬元；具有本基準第八條規定情形之一的，初步罰款數額為四百萬元；既有從輕行政處罰情形又有從重行政處罰情形的，初步罰款數額為二百五十萬元。
第七條 【從輕確定初步罰款數額的情形】
經營者能夠證明具有下列情形之一的，市場監管總局應當從輕確定初步罰款數額：
（一）在市場監管總局立案調查後立即採取措施停止實施集中，或消除具有或者可能具有的排除、限制競爭效果的；
（二）受他人脅迫或者誘騙違法實施經營者集中的；
（三）在市場監管總局發現前，主動報告違法事實的；
（四）其他市場監管總局認定依法應當從輕行政處罰的。
第八條 【從重確定初步罰款數額的情形】
經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局可以依法從重確定初步罰款數額：
（一）教唆、脅迫、誘騙其他經營者違法實施經營者集中的；
（二）因違法實施經營者集中受到行政處罰，一年內再次發生違法實施集中行為的；
（三）阻礙或拒不配合行政執法人員依法執行職務或對行政執法人員打擊報復的；
（四）偽造、隱匿、毀滅證據的；
（五）其他市場監管總局認定依法可以從重行政處罰的。
經營者因前款第（三）項、第（四）項行為已被行政處罰的，不再依據該項情形從重確定罰款數額。
第九條【確定最終罰款數額的下調因素】
經營者能夠證明違法實施經營者集中具有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上下調罰款數額：
（一）集中後實體尚未運營，或運營後尚未投產，或取得股權、資產或業務後，尚未實際行使控制權的；
（二）首次因違法實施經營者集中受到行政處罰的；
（三）積極配合市場監管總局調查，如實陳述違法事實並主動提供證據材料的；
（四）在市場監管總局作出行政處罰決定前，積極建立或者完善反壟斷合規管理制度並實施，能夠有效提升經營者集中反壟斷合規意識的；
（五）參與集中的經營者上一會計年度在中國境內的營業額未達到國務院規定的申報標準，且能積極配合調查的；
（六）其他依法可以下調處罰金額的情形。
前款規定的下調情形可以累計，每項下調10%，累計後的最低罰款數額不低於初步罰款數額的40％。
符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從輕情形考慮的，不再依據該項情形下調罰款數額。
【示例1】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局發現前主動報告。調查發現，A、B及其關聯公司均為首次違法，且合營企業仍處於項目建設階段，尚未投產或對外開展業務，集中不具有排除、限制競爭效果。根據上述情況，A、B具有本基準第七條第（三）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，A、B具有第九條第（一）項、第（二）項罰款下調情形，在此基礎上下調20%，最終罰款數額為80萬元。
【示例2】經營者A、B、C新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局立案調查後立即停止實施集中。調查發現，A、B營業額達到國務院規定的申報標準，C未達到申報標準，但積極配合調查。根據上述情況，A、B、C具有本基準第七條第（一）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，C具有第九條第（五）項罰款下調情形，在此基礎上下調10%。最終，A、B的罰款數額為100萬元，C為90萬元。
【示例3】經營者A以增資方式收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，市場監管總局接到舉報後依法開展調查工作。調查發現，交易不具有排除、限制競爭效果，且交易僅完成股權變更登記，A尚未對集中後實體注資或實際行使控制權。上述情形同時符合本基準第七條第（一）款從輕情形和第九條第（一）款罰款下調情形，該行為作為從輕情形考慮，不再據此進行下調，最終罰款數額為100萬元。
第十條【確定最終罰款數額的上調因素】
經營者違法實施集中行為具有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上上調罰款數額：
（一）經營者集中未達到申報標準且已實施，具有或者可能具有排除、限制競爭效果，經營者未按市場監管總局書面通知要求申報的；
（二）向市場監管總局提供誤導性或者不實材料、信息的；
（三）採取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場監管總局調查或不提供證據材料的；
（四）其他可以上調處罰金額的情形。
前款規定的上調情形可以累計，其中具有第（一）項的，上調20%；具有第（二）項至第（四）項的，每項上調10%。
符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從重情形考慮的，不再依據該項情形上調罰款數額。
【示例4】經營者A收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，市場監管總局接到舉報後依法開展調查工作。調查過程中，A提供誤導性證據材料，且採取拖延方式不配合市場監管總局調查，但未構成本基準第八條規定的從重情形。根據上述情況，初步罰款數額確定為250萬元；同時，A具有第十條第（二）項、第（三）項罰款上調情形，在此基礎上上調20%，最終罰款數額為300萬元。
【示例5】經營者A收購B股權的交易未達申報標準，但可能具有排除、限制競爭效果。市場監管總局書面通知A進行申報，A仍未申報而實施集中。調查過程中，A偽造和毀滅證據。根據上述情況，A具有本基準第八條第（四）項從重處罰情形，初步罰款數額確定為400萬元；同時，A具有第十條第（一）款罰款上調情形，在此基礎上上調20%。A偽造和毀滅證據行為同時符合第十條第（二）項罰款上調因素，但已作為從重情形考慮，不再據此進行上調，最終罰款數額為480萬元。
第十一條【具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中的裁量】
對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局可以責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前狀態，並處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。
在計算罰款數額時，市場監管總局參照本基準中規定的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行為後果的情況等因素，確定最終罰款數額。
第十二條 【最終罰款數額上下限】
對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過五百萬元。按照本基準第五條計算的罰款金額超過五百萬元的，罰款金額確定為五百萬元。
對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過上一年度銷售額的百分之十，最低罰款數額不低於五百萬元。按照本基準第十一條第二款計算的罰款金額超過上一年度銷售額百分之十的，罰款金額確定為上一年度銷售額的百分之十；按照本基準第十一條第二款計算的罰款金額低於五百萬元的，罰款金額確定為五百萬元。
第十三條【直接處罰上一年度銷售額百分之十的情形】
經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前的狀態，處上一年度銷售額百分之十的罰款：
- 市場監管總局認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果並告知經營者，經營者仍未經批准實施經營者集中的；
- 經營者違反禁止經營者集中審查決定實施經營者集中的；
- 其他惡意違法實施經營者集中，且產生排除、限制競爭效果的。
第十四條 【加重罰款】
違法實施經營者集中，情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重後果的，市場監管總局可以根據《反壟斷法》第六十三條，在《反壟斷法》第五十八條規定的罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額。
第十五條【不予行政處罰的情形】
經營者違法實施集中，且不具有排除、限制競爭效果，能夠證明具有下列情形之一的，可以不予行政處罰：
（一）首次發生違法實施經營者集中行為，且經營者在市場監管總局發現前主動報告，並採取措施恢復到集中前狀態的；
（二）能夠證明盡到審慎評估義務後因不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況導致違法的。
對經營者的違法行為依法不予行政處罰的，市場監管總局對經營者進行教育。
【示例6】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。A、B在自查中發現該交易涉嫌違法，立即註銷合營企業並主動向市場監管總局報告。調查過程中，A、B均積極配合調查。調查發現，A及其關聯實體為首次違法，B及其關聯實體在一年內因違法實施經營者集中受到行政處罰。在這種情況下，對A可以不予行政處罰。B同時具有從輕處罰和從重處罰情形，初步罰款數額確定為250萬元；同時，B具有本基準第九條第（三）項罰款下調情形，在此基礎上下調10%，最終罰款數額為225萬元。
第十六條 【處罰公開】
2022年8月1日後經營者違法實施經營者集中受到行政處罰的，按照國家有關規定計入信用記錄，並向社會公示。
第十七條 【法律適用】
本基準適用於2022年8月1日後違法實施的經營者集中。本基準施行前已作出處罰決定的，不適用本基準。
第十八條 【調整適用】
在實施行政處罰時，適用本基準行使裁量權可能出現明顯不當，或者本基準適用的客觀情況發生變化的，市場監管總局可以決定調整適用。
對調整適用的行政處罰裁量權基準，應及時進行修改並公布。
第十九條【解釋與實施】
本基準由市場監管總局解釋，自發布之日起實施。
關於《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）》的起草說明
2022年8月1日，修改後的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱新《反壟斷法》）正式施行。為進一步規範新《反壟斷法》實施後違法實施經營者集中行為的處罰工作，市場監管總局研究起草了《違反〈中華人民共和國反壟斷法〉實施經營者集中行政處罰裁量權基準（徵求意見稿）》（以下簡稱《基準》）。有關情況說明如下：
一、起草必要性
（一）貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。黨的二十大報告及二十屆三中全會決定都對健全和完善行政裁量權基準制度、規範行政執法裁量權行使提出明確要求。2022年8月，國務院印發《國務院辦公廳關於進一步規範行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號），對各地區各部門行政裁量權的制定和管理工作提出明確要求。2024年2月，國務院印發《國務院關於進一步規範和監督罰款設定與實施的指導意見》（國發〔2024〕5號），要求進一步提高罰款規定的立法、執法質量，規範和監督罰款設定與實施。根據新《反壟斷法》制定《基準》，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措。
（二）營造市場化法治化國際化營商環境的重要保障。新《反壟斷法》大幅提高了違法實施經營者集中的罰款數額，極大增強了法律威懾力，對違法實施經營者集中案件的調查和處罰提出了更高要求。制定《基準》有助於細化和明確處罰裁量的依據、標準等，明確從輕情形和罰款金額調整因素，保障違法實施經營者集中執法尺度統一透明，有利於更好地保護經營者合法權益，穩定經營主體預期，進一步激發市場活力。
（三）推進經營者集中常態化監管的現實需要。黨中央、國務院高度重視反壟斷工作。黨的二十大報告強調，加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規範和引導資本健康發展。黨的二十屆三中全會要求強化反壟斷和反不正當競爭。中央經濟工作會議要求提升常態化監管水平。制定《基準》能夠亮明規則，強化制度威懾，引導企業增強經營者集中合規意識和能力。
二、起草過程
《基準》起草過程中，市場監管總局廣泛聽取相關方意見建議，召開多次研討會，邀請相關部門、專家學者、律師事務所代表參加會議，對《基準》的定位、裁量情節等重點問題進一步研究，並書面徵求相關部門意見。在此基礎上，修改完善後形成本次徵求意見稿。
三、主要內容
根據各方意見修改完善後，《基準》共19條，明確了違法實施經營者集中案件行政處罰裁量的依據、步驟、階次、考量情節和因素等。主要內容如下：
（一）目的、適用情形、依據和處罰對象。明確《基準》制定依據、適用情形，並說明行政處罰對象的確定原則。
（二）分類確定裁量步驟。根據是否具有或可能具有排除、限制競爭效果，分別制定處罰步驟。對不具有排除、限制競爭效果的，依據從輕、從重情形確定初步罰款，根據有關因素調整確定最終罰款數額。對具有或可能具有排除、限制競爭效果的，採取必要措施恢復到集中前狀態，並處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。
（三）根據情節分階次確定初步罰款數額。根據違法實施經營者集中情節，分階次確定初步罰款數額。對於不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數額為二百五十萬元；具有從輕情形的，初步罰款數額為一百萬元；具有從重情形的，初步罰款數額為四百萬元。對具有或可能具有排除、限制競爭效果的案件，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行為後果的情況等因素，確定最終罰款數額。
（四）進一步細化罰款的調整因素並確定最終罰款數額。在根據裁量情節分階次確定初步罰款數額基礎上，綜合考慮違法行為的事實、性質、程度、當事人主觀過錯、配合調查程度、合規建設等因素，設置六項下調因素和四項上調因素，調整後確定對經營者的罰款數額。
（五）其他內容。《基準》進一步對違法實施經營者集中案件的處罰公開和法律適用等進行了明確。
編輯：劉睿