「一帶一路」倡議的提出及深入推進，為中國對外承包工程業務提供了更為廣闊的國際市場。中國企業承攬境外工程項目的總體數量及平均數量均迅速增長，同一家中國企業在「一帶一路」工程建設市場，同時中標建設多個工程項目的情況已很常見。為適應新的市場情況變化，支持中國對外承包企業發展，有必要對現行對外承包工程復運進境貨物通關管理中，關於復運進境期限的內容進行調整優化。為企業出口施工機械後，在境外多個工程項目上的合理調配統籌使用，創造通關政策上的便利。
一、什麼是對外承包工程復運進境貨物
《對外承包工程管理條例》（國務院令第527號）定義：對外承包工程，是指中國的企業或者其他單位承包境外建設工程項目的活動。
中國企業建設對外承包工程項目，首先要以監管方式「對外承包出口」從國內出口大量的工藝設備、施工材料、工程機械、檢測儀器等貨物。待工程項目結束後，出口的工藝設備、施工材料等已經轉化進入工程項目而交付給國外業主。部分凈殘值較低的勞動工具、勞防用品，則在國外直接處理無需運回國內。但價值較大，使用周期較長的施工機械、檢測儀器等則需要運回國內，以監管方式「退運貨物」向海關申報入境。
在對外承包工程項目項下，以監管方式「對外承包出口」申報出口後，又以監管方式「退運貨物」申報入境的貨物，即為對外承包工程復運進境貨物。
二、現行對外承包工程復運進境貨物的進出口通關管理
在進出口通關環節對外承包工程復運進境貨物的管理，同時包括：對以貨物流轉過程中產生增值額為課徵對象的增值稅的稅收征管；對復運進境貨物本身的監管，共兩個方面的內容。
（一）對增值稅的稅收征管
增值稅是一種以商品流通過程中產生的增值額為課徵對象的流轉稅，它覆蓋了國家經濟領域的所有環節，是國內稅收和海關稅收共有的一個稅種。對外承包工程復運進境貨物完整的流通過程，橫跨了國內、國際兩個市場，對增值稅的徵收管理分別由稅務機關和海關按照法律授權，各司其職、前後銜接，共同完成。
1、在國內流通環節
對外承包工程企業在國內，通過市場採購或生產製造（僅限於生產企業）的方式獲得貨物的所有權。
由於我國增值稅實行抵扣計稅法，造成貨物（或製造貨物所用原料）在國內市場用於流轉、生產、加工、貿易等所有環節的全部已征增值稅，此時均由對外承包工程企業承擔。
2、在出口通關環節
對外承包工程企業以監管方式「對外承包出口」向海關申報出口貨物。
根據財政部 國家稅務總局關於出口貨物增值稅管理的財稅[2012]39號文件規定，對外承包出口貨物視同出口貨物，適用增值稅退（免）稅政策。當貨物實際離境，並在財務上做銷售處理後，將免於徵收銷售環節的增值稅，並按一定退稅率退還國內已征增值稅。
3、在復運進境環節
境外工程項目結束後需要復運進境的貨物，應該以監管方式「退運貨物」向海關申報入境。
首先對外承包工程企業應向稅務機關，補繳復運進境貨物的原免抵退稅款（補繳稅款額＝退運貨物出口離岸價×外匯人民幣牌價×出口貨物退稅率）。而後由稅務機關出具《出口貨物退運已補稅(未退稅)證明》。最後海關憑稅務機關的出口未退稅證明，不徵收復運進境貨物的進口關稅和進口環節增值稅。
小結
以上關於對外承包工程復運進境貨物增值稅征管的政策法規，既能夠保證出口貨物以不含稅成本進入國際市場，增強中國產品及企業的競爭力；又能夠保證貨物復運進境後承擔相應的增值稅，維護國內市場的稅負公平。
該政策法規的設計，充分賦予對外承包工程企業根據實際需要，自由選擇復運進境貨物的權利。靈活簡便，易於操作。
（二）對復運進境貨物的監管
出於對安全質量，國內環境，產業保護等方面的考慮，我國對舊機電產品進口制定了嚴格的管控措施。
對外承包工程結束後需要運回國內的貨物，多為價值較大，使用周期較長的施工機械、檢測儀器，復運進境之前已在國外工地使用過，嚴格來講都屬於舊機電產品。海關對於對外承包工程復運進境貨物的監管，根本目的在於要保證復運進境貨物必須是原出口貨物，堅決杜絕其它舊機電產品混在其中逃避法律監管進入中國境內情況的發生。
1、在出口通關環節
對外承包工程企業以監管方式「對外承包出口」向海關申報出口包括施工機械在內的所有貨物，均需將出口貨物所用於的工程項目的合同編號、工程期限等信息向出口地海關備案。
2、在項目建設期間
因某種原因造成工程項目無法在合同規定期限內完工，對外承包工程企業與項目業主重新約定了新的完工期限。即發生了工程項目延期的情況。
對外承包工程企業須在向海關備案的原工程期限屆滿前，向出口地海關申請辦理延期手續，將新的工程期限向海關備案。海關以新備案的工程期限為依據，對工程項目結束後需復運進境的貨物進行監管。
3、在復運進境環節
工程項目結束後需運回國內的貨物，必須在項目合同規定的工程期限(包括經海關同意延長的期限)屆滿後3個月內復運進境，且能夠提供齊全的原貨物出口單證。
對於超過規定期限復運進境的貨物，海關按照一般貿易進口貨物辦理相關手續，並照章徵稅。
小結
保證對外承包工程復運進境貨物就是原出口貨物，是海關監管要達到的根本目的。為此監管法規制定了兩個必要條件：一是在合同規定的工程期限屆滿後3個月內復運進境；二是能夠提供齊全的原貨物出口單證。考慮到工程項目建設可能發生延期，政策法規允許企業向出口地海關申請辦理工程項目延期。
該政策法規的設計，在確保對外承包工程復運進境貨物就是原出口貨物的前提下，同時考慮到工程延期情況的發生，最大限度的為對外承包工程復運進境貨物提供了通關便利。
三、對外承包工程企業合理需求與現行復運進境貨物通關管理政策法規之間的矛盾
（一）對外承包工程企業對已出口施工機械的使用需求
「一帶一路」沿線國家基礎設施建設普遍不足，對我國的對外承包工程業務具有較大市場需求。市場認可度較高，業績優秀的中國對外承包工程企業，往往會相繼甚至同時在「一帶一路」工程建設市場中標建設多個項目。出於保證施工進度，控制經營成本，降低運輸風險等多方面因素的考慮，企業希望以監管方式「對外承包出口」從中國出口的施工機械，能夠在境外其所承建的多個工程項目之間合理調配統籌使用。待全部工程項目完工之後，再將施工機械復運回國內。如在此期間企業又中標了新的工程項目，則可以隨時調整復運境時間，將施工機械繼續調往新的工地使用。隨著施工機械在境外使用時間的增長，折舊率越來越高，殘值越來越低。企業可以靈活選擇將施工機械在境外處理不復運回國內，或是繼續選擇復運回國內。
（二）現行對外承包工程復運進境貨物通關管理政策法規的設計思路
從最終要達到的監管目的，可以把對外承包工程復運進境貨物的通關管理分成兩個方面的內容：第一、對與復運進境貨物相關的增值稅的征管，其目的是要保證復運進境貨物承擔相應的國內增值稅負；第二、對復運進境貨物本身的監管，其目的是要保證復運進境貨物就是原出口貨物。圍繞這兩個監管目的設計的政策法規，所遵循思路和著眼點是不同的。
1、增值稅征管的設計思路
對於同一家對外承包工程企業，無論其同時在境外開工建設了多個工程項目；也無論其以監管方式「對外承包出口」申報出口的貨物，和以監管方式「退運貨物」申報復運進境的貨物，是用於境外同一個工程項目或是多個不同工程項目的建設。貨物出口時退還的增值稅，和貨物復運進境時補繳的增值稅，均發生在該企業的財務帳目上。
由於企業是增值稅的納稅主體，而增值稅的徵收是以企業一個納稅期限內的銷項稅和進項銷為基礎進行核算的。因此，只要是對外承包工程企業以自已的名義申報出口貨物和復運進境貨物，無論這些貨物是否用在該企業在境外承建的一個或多個不同的工程項目上，均不會影響增值稅的徵收管理。
可以得出結論，對外承包工程復運進境貨物增值稅的征管，是以企業為單位和著眼點進行政策法規設計的。
2、貨物監管的設計思路
為達到復運進境貨物就是原出口貨物的監管目的，海關監管政策法規要求：對外承包工程復運進境貨物必須在合同規定的工程期限屆滿（包括經海關同意延長的期限）後3個月內復運進境；能夠確認為原出口貨物，且單證齊全。
以上規定所稱「合同規定的工程期限」，是指對外承包工程企業以監管方式「對外承包出口」申報出口貨物時，向海關備案的工程項目合同中規定的工程期限。按照此規定，對外承包工程企業為了建設某個境外工程項目而出口的施工機械，運輸到境外後只能用於該工程項目的建設。如果調配給同一家企業承建的其它境外工程項目使用，則可能超過規定的復運期限，而被海關按照一般貿易進口貨物辦理手續、照章徵稅。
可以得出結論，針對對外承包工程復運進境貨物本身的監管，是以具體的工程項目為單位和著眼點進行政策法規設計的。
（三）企業需求與現行監管政策法規之間存在的矛盾
出於對施工周期、成本控制、運輸安全等多方面因素的考慮，對外承包工程企業希望將已出口的施工機械，在其承建的多個境外工程項目之間合理調配統籌使用。但受制于海關關於對外承包工程復運進境貨物期限的限制，企業將面臨兩難選擇。
一是遵循規定，在向海關備案項目合同規定工期屆滿後的3個月內先將施工機械復運回國內，然後再以另一個工程項目向海關備案將施工機械運到境外工地。若該企業還有第三個境外工程項目，則在第二個項目完工之際需再將重複將施工機械於境內外往返運輸的過程。這個過程中，企業需要承擔高額的運輸費用和海運在途風險，以及犧牲多個境外工程項目寶貴的施工時間，嚴重影響經營收益。
二是違反規定，只考慮境外多個工程項目建設對施工機械的實際需求，而無視海關關於貨物復運進境期限的規定。企業需要承擔因施工機械超過了規定期限復運進境，而被海關按照一般貿易進口貨物辦理相關手續，並照章徵稅的後果。
這種由於對外承包工程市場情況變化而引起的企業現實需求，與現行海關通關監管政策法規之間的矛盾，隨著中國對外承包工程企業對「一帶一路」沿線國家市場的深耕拓展而愈加明顯！
四、政策法規調整優化建議
對外承包工程復運進境貨物通關監管政策法規中，關於增值稅征管的規定，並不影響企業將已出口施工機械用於境外多個工程項目需求的實現。唯一與企業需求之間存在矛盾的，是針對復運進境貨物本身進行監管的政策法規。具體講就是《海關總署關於明確對外承包工程項目項下出口設備材料復運進境有關問題的通知》（署稅發〔2013〕35號）文件中，關於對外承包工程完工後運回國內貨物的復運進境期限的規定。
要保證對外承包工程復運進境貨物就是原出口貨物，以企業出口貨物時向海關備案的工程項目合同規定的工程期限為標準，對貨物的復運進境時間設置期限要求，並不是必要的，也不是最優的方法。完全可以改變目前以具體的工程項目為單元的管理思路，取消對外承包工程復運進境貨物必須在合同規定的工程期限屆滿（包括經海關同意延長的期限）後3個月內復運進境的規定。改為以工程承包企業為管理單元，以復運進境貨物為著眼點的管理思路。
工作實踐表明對外承包工程復運進境貨物，都是價值較大，使用周期較長的施工機械和檢測儀器等機電類產品。此類產品出廠時除了要用銘牌標明品牌、型號、出廠日期、技術參數等信息，還擁有用於身份識別的唯一序列號。如：對汽車進行識別的車輛識別代碼（VIN碼），對工程機械進行識別的機身序列號（車架號）等。可以在對外承包工程貨物出口時，要求工程承包企業向出口地海關詳細備案所出口車輛、工程機械、檢測儀器等機電產品的品牌、型號、數量、身份識別信息（如：車輛識別代碼、機身序列號、發動機號等），等可用於對貨物進行識別的相關信息。一個較長時期之後，當對外承包工程企業需要將已出口的施工機械、檢測儀器等復運進境時，出口地海關根據備案的信息內容對復運進境貨物進行監管，已確保復運進境貨物就是原出口貨物。
通過上述監管政策法規的調整，由於取消了復運進境期限的限制，中國對外承包工程企業可以將已出口施工機械在其所承建的幾個境外工程項目之間合理調配使用，並根據需要靈活選擇復運回國內的時間。
文：上海海關 王霆軒、江西財經大學國際經貿學院 戴明輝
編輯：代俊
發布：朱秀亮
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