摘 要：農業國際化是實現農業資源在世界範圍內進行優化配置的重要手段, 其能助力相關國家充分利用全球農業資源, 最大限度地發揮自身資源稟賦優勢。農業國際化對中國農業農村發展的意義重大, 是中國進一步深化開放和促進農業農村發展的重要舉措。美國擁有高度的農業國際化水平, 已經形成了較為完善的農業國際化機構、科學合理的農業外交人才培養體系以及先進的全球農業信息服務系統。近年來, 中國的農業國際化在機制層面和信息服務平台建設方面取得了一定的進展, 但在農業國際化機構設置、農業外交人才培養及國際信息服務系統方面仍存在不足。本文從中國農業國際合作現狀切入, 對美國農業國際合作和合作國際化進程進行研究, 分析其中的作用機制, 在此基礎上結合中國實踐對中國農業國際合作提出相關建議, 以期推動中國農業國際合作和合作國際化進程。
美國擁有高度發達的農業體系, 尤其是在國際農業方面, 經過多年的發展和不斷調整, 已經形成了一套較為完整科學的農業國際化服務體系, 是美國農業國際化的重要助力。自美國建國以來, 農產品始終是重要的出口產品與戰略物資。作為全球最大的農產品出口國, 美國在歷史上一直重視農業國際合作, 在加強農產品貿易的同時, 還通過對外援助、對外農業投資、農業科技合作、參與全球性農業組織等方式將其農業生產能力拓展到國際市場, 強化對全球農業資源的配置能力。
中國自加入WTO以來, 農業面臨著國內國外兩個市場的雙重壓力、國內國外兩種資源的雙重挑戰以及國內國外兩套規則的雙重約束。如今隨著全球農業生產力的不斷發展, 農業國際市場的競爭日趨激烈。中國雖是農業大國, 但在國際競爭力方面和已開發國家相比仍有較大差距。黨的十八大以來, 農業國際合作面臨的形勢更加複雜, 除傳統糧食安全之外, 地緣政治、國際關係甚至生物安全都摻雜其中。中國必須借鑑國外先進農業國際合作的發展經驗, 轉變農業發展方式, 積極開展農業合作與交流, 逐步提升農業話語權, 積極推進中國農業國際化發展。
目前對於中國農業國際化的研究主要集中在兩個方面:第一個是從宏觀角度對農業國際化進行探討, 研究中國農業國際化道路[1,2], 以及中國農業國際化道路的現狀、問題和相應的對策等[3,4,5,6];第二個是從具體層面探討中國農業應該如何「走出去」。相關學者從不同的角度開展了相應研究, 主要包括對外援助[7]、對外經濟開放形式[8]、在供給側結構性改革背景下中國農業「走出去」的路徑選擇[9]以及中國農業「走出去」應採取的市場運營模式等[10]。對美國農業國際化的研究大多圍繞美國農業國際化的經驗展開。有學者對美國農業發展優勢[11]、美國農業海外服務局等[12]進行了介紹分析, 並提出了相應的發展建議, 但涉及的研究內容並不全面。本文從農業國際合作的角度切入, 首先對中國農業國際合作現狀進行分析, 然後從美國農業國際化機構設置、農業外交人員的設置和培養及農業全球信息系統3個方面對美國農業國際合作現狀及合作國際化進程進行分析, 最後結合美國的發展經驗及中國的實際情況, 對中國農業國際合作和合作國際化提出相應的建議。
1 中國農業國際合作現狀
自20世紀80年代以來, 中國農業在國際化合作和交流的形式和內容上已有很大進展, 涵蓋了農業、林業、牧業、副業及漁業, 且已經同國際農業和金融組織以及140多個國家和地區建立了農業科技交流和經濟合作關係, 並與50多個國家和地區建立了雙邊農業或漁業工作組。下文將從中國農業國際化已取得的成就及存在的問題兩個方面對中國農業合作的國際化現狀進行闡述。
1.1 主要成就
2000年以來, 農業國際合作取得了全面發展, 實現了農產品貿易快速發展, 農業「走出去」穩步推進, 「引進來」結構不斷優化, 中國農業的國際地位和影響力不斷提升。發展成就主要表現在兩個方面:農業對外合作部際聯席會議制度的建立和國際農業服務信息平台的建立。
在機制層面, 設立了農業對外合作部際聯席會議制度, 在信貸、海外投資的企業創設、海外兩區建設、人員培訓以及協調機制等方面取得了顯著的效果。2018年, 聯席會議各成員單位強化溝通、密切配合、狠抓落實, 較好地完成了全年目標任務, 農業對外合作取得了很多新進展、呈現出不少新亮點, 農業對外投資持續加大, 農業領域「一帶一路」建設取得新進展, 帶動當地民生改善效果明顯。自聯席會議機製成立以來, 建立健全了工作機制並創造形成了良好的工作格局, 推動出台了國家支持農業對外合作的意見, 制定了國家及重點省份、行業的農業「走出去」規劃, 通過「20+20」機制等為「走出去」企業提供了支持, 開展了農業對外合作「兩區」的認定和建設工作, 完成了一系列具有重要意義的政策和問題研究國際信息服務平台的建立1。
在農業國際信息服務平台建設方面, 就目前來說, 中國主要有兩個農業國際市場信息平台:農業對外合作公共信息服務平台和中國農業科學院的海外農業研究中心。海外農業研究中心服務於國家農業「走出去」戰略和「一帶一路」的國家級海外農業對外合作集散地、經濟智囊團、海外信息伺服器和海外農業人才庫。農業對外合作公共信息服務平台主要提供海外農業研究、行業產品、政策法規和對外合作等方面的相關信息。
1.2 存在問題
中國在農業國際化方面主要存在兩個方面的問題:農業國際投資環境不利和農業國際服務體系不完善。
(1) 農業國際投資環境不利。
就目前來看, 很多國家在勞務卡發放、投資比例和簽證期限方面都有嚴格規定。例如, 一些國家嚴格規定外來人員簽證時間, 並且限制一定期限內簽證人員的數量, 給境外農業開發工作造成了很大的不便[13]。此外, 政治環境的變化也增加了很多農業企業境外經營的風險和挑戰。同時, 各國涉及農業投資的法律各不相同, 對農業對外投資帶來了一定的影響。例如, 巴西在農業開發領域有很大的發展潛力, 但巴西的土地政策對外國人投資設置了限制:外國人在巴西購買土地不得超過50 MODULO2 (土地丈量單位) , 購買土地在3～50 MODULO需得到巴西土地開墾和土改局 (INCRA) 的批准, 除此之外, 已購買的土地在一定時間內不耕種將被收歸國有。
(2) 國際農業服務體系不完善。
主要包括:信息平台不夠完善。開展國際農業最基礎也是最關鍵的是掌握和獲取國際市場信息, 跟蹤主要合作國家農業的發展動態, 掌握農業發展的第一手信息。中國國際信息平台正在起步建設中, 從發展現狀來說, 離服務農業國際合作全局尚有一定差距。外交服務不夠完善。在農業國際化的進程中, 不可避免地會遇到徵稅、人員簽證、勞務人員限制和關稅等問題。當前, 中國的農業駐外體系還不夠完善, 存在職能分割、各個部門之間不協調、農業參贊數量少以及入駐農業國際組織機構的人員業務不明確等問題。
2 美國農業國際合作現狀及合作國際化進程
2.1 美國農業國際化現狀
美國是世界上最大的農業已開發國家, 是全球農產品出口最多的國家。在農業國際化方面, 美國已經形成了一套完善的體系, 主要表現在科學合理的機構設置、訓練有素的外交人員以及系統的全球信息網絡。
(1) 在機構設置方面, 美國已經形成了從政府到民間高效配合的完善的組織機構。政府正式官方組織主要是美國農業部海外農業局 (FAS) 。FAS是美國農業對外經濟合作的主要管理服務機構。除了FAS, 美國的非官方組織管理機構也對美國的農業國際化發展起了重要的促進作用。如今, 美國已經形成了較為系統的農業駐外體系:農業駐外辦公室已經覆蓋了98個國家和地區, 其業務範圍涵蓋了165個國家和地區。
(2) 在人員設置方面, 美國十分注重人才的培養, 培養了大量的農業參贊、農業專家和農業貿易官。這些專業人員分派在全球不同國家和地區的駐外機構中, 負責與165個國家和地區的聯繫工作。此外, 他們還要根據個人工作職責及所駐國的具體情況, 收集相關信息, 定期向海外農業局提交報告, 是美國農業國際信息的主要來源之一。
(3) 在全球信息系統網絡方面, 美國擁有高度發達的農業信息監測預警體系, 是美國農業國際化的重要助推力, 奠定了美國對外農產品貿易主導權、國內供需調控主動權以及全球市場話語權。目前, 美國的海外農業信息採集已經覆蓋了全球的5大區域、200多個國家, 形成了以FAS駐外辦公室為主體, 美國駐外使館、企業、協會等機構協調配合的工作體系。
2.2 美國農業合作國際化進程
本文主要從3個方面對美國農業合作國際化進程中採取的措施進行闡述, 即美國農業國際化的機構設置、外交人員的設置和涉農國際組織職員的培訓方式、全球信息網絡平台的運行。
2.2.1 美國農業國際化的機構設置
美國農業國際化的機構設置主要包括FAS和其他非官方組織。FAS是美國國際農業利益的主要負責機構, 下屬超過90家農業事務處和農業貿易處, 形成了一張覆蓋全球的完整網絡, 幫助海外客戶處理出口事宜, 並提供農業市場的重要信息。其職責主要包括兩個方面:一是收集各國的農業生產及市場信息, 分析各國的需求, 從而找出可能的貿易機會及潛在的市場;二是為美國農產品出口創造有利條件, 提高其農產品的綜合競爭力, 積極擴大美國農業市場份額。FAS的工作任務主要包括積極開展各種項目計劃、為農業出口商提供經濟援助、為低收入國家提供技術援助和糧食援助等。
這些駐外機構為美國開拓國際市場打下了良好的基礎, 取得了傲人的成績。以美國農產品的重要出口國中國、日本、澳大利亞和印度為例:2006—2016年, 美國出口到中國的農業貿易額從67億美元增加到214億美元, 共增長了219%;出口到日本的農業貿易額從84億美元增加到111億美元, 增長了32%;出口到澳大利亞的農業貿易額從5.22億美元增加到13億美元, 增長了150%;出口到印度的農業貿易額從3.67億美元增加至13億美元, 漲幅達249%。
除官方機構FAS外, 美國非官方組織也是美國農業國際化的重要組成部分, 是美國政府與民間聯繫的紐帶。以農業行業協會為例, 農業行業協會是從事某一生產活動的農民和加工企業在自願的基礎上共同構建的非營利性組織, 對美國農業國際化進程有極大的促進作用。其扮演著政府與企業之間的紐帶角色, 在數據收集方面也發揮著重要作用, 如華盛頓蘋果協會、美國花生協會等。很大一部分的行業協會在國外設有分支, 及時收集所在國家或地區的信息, 反饋給協會總部以此來調整生產計劃, 甚至會與所在國政府進行溝通, 爭取最大程度的稅收優惠政策, 為本行業的產品爭取最大化的國際利益。
全球歷史最悠久、最著名的美國新奇士橙協會可謂是該類協會的一個典型實例。該協會在全球設立了多個分支機構和銷售代表處, 共有45家總代理, 分布在53個國家。國外的分支機構會對市場進行調查, 然後根據當地市場的實際情況向國內下訂單, 之後國內協會將訂單分派給果農, 協助果農出口。通常, 從接到訂單到裝箱出口只需要2～3天, 工作效率非常高。如此高效快捷的生產效率和銷售方式對占據國際市場、促進美國農業國際化進程起到重要作用。
2.2.2 外交人員的設置及涉農國際組織職員培訓方式
為了不斷加深與其他國家的農業聯繫, 逐步開拓美國海外利益, 美國不斷拓展其駐海外農業外交官的隊伍, 積極培養聯合國農業組織人員, 在美國國際利益的維護和強化方面發揮了很大的作用。
FAS現有921名員工, 包括591名長期美國雇員和330名當地雇員, 分布在全球72個國家的海外辦公室中3。美國農業外交人員主要負責4項工作:第一, 對農業出口商的產品進行談判, 協調WTO多邊、雙邊和區域活動, 從而實施貿易拓展協定;第二, 預防並解決阻礙美國食品和農業出口的外國技術性措施4;第三, 與外國政府進行農業交流互動, 採取技術、糧食援助等措施解決特定的貿易問題;第四, 基於國際體系促進美國農業貿易, 開展符合國際標準的科學交流和教育培訓活動等, 並為農業國際組織的合作行為提供支持。
美國積極培養聯合國農業組織人員。隨著全球化的推進, 國際組織的作用越來越受到各國政府的重視, 向國際組織輸送本國人才也成為外交工作的一大重點。美國人才培養模式位列世界先進水平, 對世界人才培養產生了重要影響[14]。美國積極培養聯合國農業組織人員的方式主要包括向國際組織推薦人才、建立選送年輕項目官員專項及向國際機構大量推薦和派遣諮詢專家。
首先, 美國培養並向國際組織推薦人才。美國政府十分重視人才的培養和舉薦, 積極派員進駐國際組織。在涉農領域, 為掌控國際機構、主導政策和標準制定以及提高話語權, 美國設有專業人才培養和舉薦機制, 並且建立與國際機構對應的人才資源庫。此外, 美國是世界糧食計劃署 (WFP) 執行幹事和FAO副總幹事的重要舉薦國。
其次, 美國建立了選送年輕項目官員專項。美國政府設立專項資金, 支持本國的年輕項目官員 (JPO) 赴國際組織工作。這一專項的具體實施方法為:政府向國際機構撥付一筆資金, 與其簽署協定, 挑選本國符合條件的年輕項目官員去該機構任職2～3年。通過實際操練, 這些年輕項目官員可以更加深入地學習專業知識、增進對此項工作的認識、積累一定的管理經驗。這一措施對派駐的年輕項目官員未來在國際機構的發展也起到了促進作用。
此外, 美國還積極向國際機構大量推薦和派遣諮詢專家。這一舉措為提高其任職代表性開闢了額外渠道。以FAO為例, 該組織有近1/3的工作是通過聘請相關專家完成的。經過一段時間的工作, 這些專家有了相應的工作經驗, 再加上其專業知識, 他們就可以較為容易地申請到相關職位, 成為正式職員。美國在WFP和國際農業開發基金會中採取了與在FAO中大體相同的做法。
除了上述向國際組織推薦人才、選送年輕項目官員、推薦並派遣諮詢專家的舉措, 美國還積極向FAO推薦和派遣實習生, 形成了一個植根於國際組織和機構的、覆蓋多層次涉農人員的人力資源網絡、信息及政策平台。
2.2.3 建立全球農業信息網絡
全球農業信息網絡主要由高度發達的農業信息監測預警體系以及農業信息服務平台組成。自1995年以來, 美國通過派駐在130多個國家和地區的農業外交人員收集所駐國家農業信息, 形成了全球農業信息網絡系統 (GAIN) , 收集可能會影響美國國內農業生產和貿易的, 所駐國家中有關農業經濟、農產品和農業因素的第一手信息, 定期發布農業參贊報告, 主要包括預測所駐國家未來農作物進出口趨勢和市場需求, 指明農作物生產總量及波動原因, 通報糧食生產、庫存以及自然災害和其他氣象信息等。這些信息為美國國內農作物生產出口提供了非常重要的市場資料, 國內的農業生產可以根據國際市場信息的變化不斷調整生產, 科學經營, 應對市場, 最大限度地減少未來農業損失, 實現農業利益最大化。
美國農業駐外機構和外交官在所駐國家收集農業信息, 進行農業交易談判和維護本國國家利益等行為極大地促進了美國農業國際化的進程。此外, 社會商務團體和地方管理機構在美國農業國際化進程中發揮的力量也不容小覷。
研究發現, 美國在農業國際化進程中所採取的措施主要包括美國農業國際化的機構設置、人員的設置和培訓以及全球信息網絡平台的運行。農業國際化的機構設置為農業國際化的發展奠定了組織基礎, 外交人員的設置及國際組織職員的培訓為農業國際化發展提供了充足的動力, 全球信息網絡平台為農業國際化提供了信息支持。
3 中國農業在國際合作中應採取的對策
高質量的外交人才、豐富的人才資源儲備及先進的農業信息平台是農業國際化發展的重要推動力, 三者相輔相成、缺一不可, 是農業國際化發展的「軟實力」;相應地, 合理的外交機構設置、完善的中央地方配套管理機制是農業發展的「硬實力」。中國農業國際化起步較晚, 「軟實力」和「硬實力」還不夠強。為促進農業國際化, 中國採取了很多措施, 在農業國際化合作的機構設置及信息平台建設上已取得了一定的進展, 但是在人才儲備、駐外機構設置、外交官管理及地方機構等方面還需要找准方向, 進一步努力。此外, 中國在農業國際化過程中主要面臨兩方面的問題:農業國際投資環境不佳和國際農業服務體系不完善。本文在借鑑美國農業發展經驗並結合中國實際情況的基礎上, 就中國農業的國際化提出以下對策和建議。
(1) 在駐外機構方面, 中國應打破駐外機構合作行政管理部門的條塊分割, 設置全面、系統、分工明確、職能協調統一的駐外機構。在此方面, 可以考慮適當增加外交官的編制配備, 使人員設置與農業國際合作的業務發展相適應。例如, 在重要的農業夥伴國和「一帶一路」沿線國家派駐農業參贊, 增加技術官員派遣, 增強信息搜集功能。同時, 還需理順部門內部職能, 整合部門資源, 更好地服務農業經濟合作。
(2) 規範外交官的職責, 發揮農業外交官的作用。外交官在農業國際化中起著橋樑的作用, 要代表本國與其他國家進行雙邊或多邊談判, 維護本國利益;向國內輸送國外農業市場信息;通過協商來解決本國在外國港口的出口限制, 為本國農產品出口創造較為有利的出口環境。此外, 在農業國際化進程中, 農業信息是實現資源最佳配置的戰略工具。外交官應該致力於建立高效的農業信息監測服務網絡系統, 構建國際農業信息平台, 加強海外農業信息監測, 特別是對主要國家、重點品種的信息採集和分析, 為中國農業國際化做好信息引導和服務。在所構建的信息平台上, 應明確地顯示境外農業開發國家提供的優惠政策、市場信息政策以及世界各國農業發展的新動向等信息。
(3) 建立完善的國際組織職員培養機制。建立人才舉薦制度, 選拔優秀人才向國際組織舉薦。設立專項資金, 支持本國的年輕官員赴國際組織工作, 並與國際組織簽訂協議, 培養和推送本國年輕人才到國際組織工作一段時間。在目前農業國際人才缺乏的情況下, 可聘請相關國外專家進行培訓, 採用「學習+培訓」的方式, 更為高效地培養人才。
(4) 重視民間涉農機構和商務團體等非官方組織的作用, 積極推動其參與農業國際合作。這些機構在農業對外經濟合作中也發揮著重要的作用。他們能夠加強各級政府與民間的合作, 成為政府與民間順暢聯繫的紐帶, 利用得當可以促進中國農業對外經濟合作服務, 激發政府和人民推進農業對外發展的積極性。以中國國外農業經濟研究會為例, 該非營利性質的全國性學術團體長期致力於發展全球農業的比較研究, 為農業研究的國際合作提供了廣闊空間。
4 總結
在中國農業國際合作的進程中, 中國農業對外開放不斷深化, 既有充分利用國內國際兩種資源、兩個市場、兩套規則的機遇, 也要面對來自世界市場的壓力與挑戰, 必須要因地制宜, 結合本國的實際情況, 借鑑農業強國的先進發展經驗, 彌補自身不足。美國農業國際化機構設置、人員培訓以及信息收集系統都是隨著美國農業經濟的發展和農業的變化而不斷演變和完善的, 其適應了國內及國際環境的需要, 較為成功地促進了美國農業的發展, 在美國農業國際化的進程中起到了至關重要的促進作用。這些都值得中國在農業國際化進程中加以參考。本文對美國農業國際合作和合作的國際化進行了分析, 指出了現在中國農業在農業國際化方面取得的成就和問題, 在此基礎上提出了設置全面、系統、分工明確、職能協調統一的駐外機構;規範外交官的職責, 發揮農業外交官的作用;建立完善的國際組織職員培養機制;重視民間涉農機構和商務團體等非官方組織的作用, 積極推動其參與農業國際合作4條建議, 希望這些建議能對促進中國農業國際化進程有所幫助。
作者簡介： 曹瑞斕 (1979—) , 女, 安徽馬鞍山人, 教授, 研究方向:語言學、翻譯、跨文化交際、商務英語、管理會計;E-mail:630080335@qq.com;; 梁文靜 (1996—) , 女, 山東濟寧人, 碩士研究生, 研究方向:商務英語、商務語言應用;E-mail:2531780118@qq.com;; 胡冰川 (1980—) , 男, 安徽樅陽人, 研究員, 研究方向:農業國際合作, E-mail:hubch@cass.org.cn。;
來源：世界農業2019年08期