胡禕：縣域經濟視角下的「三農」問題
【作者簡介】胡禕，中國社會科學院農村發展研究所研究人員，經濟學博士。
中國小康網12月11日訊 由中國縣域經濟發展大會組委會組織專家撰寫的《中國縣域經濟發展報告2024》（國家行政學院出版社出版）明年上半年出版。此文是報告第七章的部分內容。
「三農」問題的核心主要體現在三個方面：在農業方面，如何保證食物供給安全的問題；在農民方面，如何解決農業人口轉移的問題；在農村方面，如何應對村莊興衰的問題。上述三方面問題聯繫緊密，要單獨解決都不複雜，但要統籌解決這三方面問題，則會面臨「兩難」甚至「多難」的局面，因此，解決中國的「三農」問題，必須要有立足於本國國情和發展階段的系統性戰略思維、統籌兼顧和與時俱進的政策體系，以及必要的內外部條件。
縣域經濟發展與破解「三農」問題之間存在緊密聯繫。「三農」問題根植於縣域範圍之中。廣大農村地區主要位於縣域範圍之內，農業相關產業是絕大多數縣域經濟的重要組成部分，縣城是大量農業轉移人口城鎮化的核心區域，可見，縣域經濟發展對於破解「三農」問題具有十分重要的現實意義。另一方面，解決「三農」問題的過程，也是為縣域經濟發展注能的過程。農業相關產業競爭力提升將為縣域經濟發展提供強大引擎，農業轉移人口向縣城集聚將為縣域經濟發展提供充足人力資本，農村發展興旺將吸引更多城市居民到縣域投資、創業和消費。可見，討論縣域經濟發展，繞不開「三農」問題。
一、縣域經濟發展與食物供給安全之間的矛盾
隨著農業生產過程中物資成本、土地成本和人工成本的不斷上升，農業越發成為「不賺錢」的行業。然而，中國作為一個擁有十四億多人口的大國，保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是國家發展的頭等大事。市場目標和國家發展目標的不匹配，導致縣域經濟發展與保障國家食物供給安全之間存在一定的矛盾。在縣域經濟發展過程中，擔當經濟發展引擎的往往是在現代國民經濟體系中占比較大的第二產業和第三產業，2023年中央「一號文件」也明確提出要賦予縣城承接勞動密集型產業的職能，這使得縣域內的各種資源，包括土地、資本、人才等統統流向這些投資收益率較高、投資回報期較短、投資風險較低的第二產業和第三產業，保障國家食物供給安全的農業則成為「受害者」，缺少發展資源。大量研究表明，縣域經濟發展水平往往與農業產值成反比，越是農業發達的縣域，經濟發展水平往往越低，可見，保護農業確實可能在一定程度上影響縣域經濟發展。
在土地利用方面，縣域經濟發展與農業產能保持也存在矛盾。出於保障國家糧食安全的戰略需要，中國長期堅持落實最嚴格的耕地保護制度，堅持「藏糧於地」，對各個縣域的土地利用制定總規劃，嚴格控制建設用地面積。在這樣的高壓態勢下，各個縣域為了獲得工業化、城鎮化發展所需的建設用地，不得不採取「占補平衡」的辦法——占多少耕地補多少耕地。「占補平衡」雖然在數量上保證了耕地不減少，但無法保證新補的耕地在質量上達到原有耕地的水平。儘管國家針對這一問題出台了一系列管理措施，要求「占優補優」，但在基層實踐中，耕地質量下降的問題依然屢見不鮮，導致國家的農業生產能力下降，生態平衡也在一定程度上遭到破壞。在各地縣域發展的實踐中，確實也有部分縣域執行了更加嚴格的「占補平衡」政策，同時採用加強高標準農田建設的方式，在一定程度上緩解了農業生產能力下降的問題，但隨之而來的高成本也打擊了各類主體在縣域內投資的積極性，減緩了縣域經濟的發展速度。可見，要切實解決縣域經濟發展與農業生產能力保持中的土地矛盾，需要強大的財政能力作為支撐，但這對於本身財政能力偏弱的縣級政府來說十分困難。
在人才和資本方面，縣域經濟發展與農業產能保持之間也存在類似矛盾。數據顯示，2022年全國農民工數量為29562萬人，大量農村青壯年勞動力都選擇外出務工，或在縣城、鄉鎮從事個體非農經營，使得中國農業從業人口整體年齡偏大。務農者逐漸老齡化，意味著中國在農業經營規模化和現代化方面存在更大困難，因為老年務農者往往體力精力較弱、知識文化水平偏低、接受新技術新理念較慢。研究顯示，農業人口老齡化顯著減緩了中國農業全要素生產率的增長，關鍵原因在於老齡化的農業勞動力對農業新技術接受偏慢，阻礙了農業生產效率的提高。可見，縣域經濟發展與農業產能保持之間存在人才上的競爭，縣域經濟發展水平越高，往往縣域內第二產業和第三產業越發達，這些產業對縣域內高素質勞動力的吸引力很強，當地農業發展容易陷入缺乏人才的困境。
在吸引投資方面，縣域農業也長期處於相對弱勢地位。相較於農業較大規模的資金需求和偏高的投資風險，投資者往往更願意向縣域內的第二產業和第三產業投資。即使在國家政策的引導下對農業投資，也更多地投入到與農業相關的第二產業和第三產業中，直接對農業生產環節的投資極少。在金融方面，由於中國的農業經營主體以「小農」為主，呈小、散、弱狀態，且缺少抵押物，使得城市商業銀行向農戶放貸的動力很弱，在推動農業金融業務方面十分謹慎，這進一步導致農業發展的投資不足。
二、縣域農業轉移人口市民化的難題
在當前發展階段，解決農民問題，核心就是解決農業人口轉移的問題。已開發國家的經驗顯示，隨著一國經濟發展水平的提高，第一產業增加值占GDP的比重和第一產業就業人員數量占全社會就業人員的比重會不斷下降。數據顯示，改革開放40多年來，中國的這兩個比重持續下降，截至2022年，中國第一產業增加值占GDP的比重已下降至7.30%，第一產業就業人員數量占全社會就業人員的比重下降至24.08%。對比二者可以發現，增加值比重和就業人員比重的下降速度是不同步的，說明中國還有大量農村人口需要轉移，這也是中國推進農業適度規模經營以及農業現代化發展的客觀要求。
縣城是承載農業轉移人口生活和就業的主要區域，對於解決農業轉移人口市民化問題具有重要意義。對大部分沒有受過高等教育、從事體力勞動為主的農民工來說，在大城市定居壓力太大，回到家鄉所在縣城定居則是一種更加理想的選擇：一方面，縣城的生活成本較低，對他們來說不會有太大的生存壓力；另一方面，在縣城可以享受到比農村更加優越的教育、醫療等公共資源。尤其是在國家重視縣域經濟發展的大環境下，縣城的各類基礎設施和公共服務越來越完善，對那些在城市打拚過、計劃返鄉定居的農民工形成了很大吸引力，縣城越發成為大多數農業轉移人口從農村向城市轉移的合理選擇。
從發展現實來看，由於部分縣域財政緊張，無法為縣域內的城鎮居民提供較好的公共服務和社會保障，很多地方的農業轉移人口定居縣城的意願比較低，縣城並未充分發揮吸納農業轉移人口的功能。對於這部分農業轉移人口來說，一方面，他們難以融入大城市的生活，由於戶籍限制，他們無法享受到與市民同等的社會福利，生活幸福感很低；另一方面，他們又不願再回到教育、醫療等公共資源較差，且缺乏就業機會的農村；同時，由於縣城缺乏吸引力，他們也不願意放棄在家鄉農村擁有的農地、宅基地、集體經濟成員身份等資源，最終成為在不同區域間漂泊的群體。對於縣域發展來說，無法吸引這部分高素質勞動力在縣城集聚，也是一種人力資源的損失。從縣域經濟發展的角度來看，解決農民問題，關鍵是要利用縣城充分吸納農業轉移人口，使這部分高素質勞動力在縣城集聚，成為縣域經濟發展提供充足的人力資源。
近年來，國家採取了大量措施，「三管齊下」，試圖以縣城為載體解決農業轉移人口市民化問題。一是鼓勵在城鎮有穩定就業和住所的農民工舉家到所在城鎮落戶；二是向雖未落戶但已在城鎮就業和居住一定年限且符合其他相應條件的農民工及家屬發放城鎮「居住證」，使他們能夠享受到與城鎮居民同等的基本公共服務和社會保障；三是明確不以退出土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民落戶城鎮的條件。實際上，在當前以及今後一段時期內，農業人口的市民化並不完全取決於農民的意願，關鍵在於縣城能否提供充分有吸引力的基本公共服務和社會保障，而這必然是一個長期工程。因此，在農業人口轉移的問題上，應當有足夠的歷史耐心。
三、縣域城鄉融合發展的困境
縣城是城市之尾、農村之首，是連接城鄉的重要支點，也是工業與農業的交會處、城鄉要素流動的聯結點，在基層治理中有著舉足輕重的作用。但是，這絕不意味著只要縣城發展，而任由農村衰敗。未來縣域經濟的發展，一定是城鄉融合、協同互補的高質量發展。當前，除了東部地區少數農村地區依靠特色產業發展得比較好之外，中國大部分縣域內的鄉村都面臨人口流失、產業衰敗、空心化的問題，而造成這一問題的關鍵原因在於城鄉融合發展水平不高，城鄉之間要素流通不暢，存在一定的體制機制障礙，使得縣域內城鎮和農村發展「兩張皮」，農村地區的發展遠遠落後於城鎮地區。
首先是城鄉土地市場未能盤活，致使城鄉間的土地及土地帶來的收益未得到合理配置。中國農村土地實行集體所有、按人分配使用權的制度，農民分配到的土地是他們最重要的生產資料，也是他們保障生計的有力屏障。但是，隨著越來越多的農村人口向城市非農部門轉移，這種土地制度逐漸成為農地進一步整合的阻礙，導致大量農地撂荒。尤其是在南方丘陵山區，農地分布呈現「小而散」的狀態，更加深了農地規模化經營的困難。農村宅基地也存在類似問題。農民進城務工後，大量宅基地閒置，但因為宅基地無法入市，這些資源無法在城鄉間充分流動，阻礙了農村發展和農民收入水平提高。在現有體制下，城鄉土地徵收所帶來的收益也大部分被城市占有，農村能夠分到的資源很少，這進一步導致了農村的衰敗。
其次是資金要素在城鄉間流通不暢。資金是鄉村發展的關鍵要素，與城市相比，農村金融市場發育相對滯後，主要體現在鄉鎮及以下層級的金融機構無論是數量還是服務能力都嚴重不足，中小型地方金融機構風險控制能力弱，農戶申請涉農貸款門檻高、抵押難，這些問題導致農村長期缺乏發展所需要的資本。不僅如此，本身缺乏資金的農村往往還成為資金的輸出方，城市「抽血式」融資將一部分農村資金帶走，農村經濟發展資源被進一步削弱。同時，一些工商資本進入農村後，在資源和利益分配中占據了大量話語權，使得農民和集體經濟組織被邊緣化，農民的收入和付出嚴重不對等。更有一些資本在賺取政策紅利後撤出農村，留下農民「收拾殘局」，這又進一步加劇了農村資金的匱乏。
最後是城鄉數字要素利用不對等。在當前數字化賦能傳統產業，引導新一輪產業革命的大環境下，農村地區卻沒有享受到多少數字化帶來的紅利。儘管國家對農村基礎設施建設，尤其是通信基礎設施建設的投入力度很大，但農村地區網際網路普及率與城市相比仍有很大差距，農村產業的信息化、數字化程度還很低，農民獲得和使用信息資源的能力和條件還存在局限。尤其是在農村青壯年勞動力大量外出的情況下，逐漸老齡化的農村人口對信息資源的獲取渠道越發不了解，對信息資源的甄別的應用能力嚴重不足，他們很難真正利用上有效的信息資源為自身謀發展。