剛剛，國家金融監督管理總局正式揭牌！釋放什麼信號？

緣何成立國家金監總局

探索宏觀審慎管理與微觀審慎監管協調發展的準確路徑，強化風險防控，強化對金控集團的監管。

對於國家金監總局成立的背景和意義，清華大學五道口金融學院副院長田軒有過系統而深入的分析。田軒認為，「中國金融監管格局一直在與時俱進地探索宏觀審慎管理與微觀審慎監管協調發展的準確路徑。如今，『一行一局一會』格局的確立，意味著我國金融監管體制進一步向著監管職責更集中、規則更加統一的『一攬子』方向推進。這也是中央根據金融行業發展新變化，圍繞進一步理順宏觀審慎管理和微觀審慎監管、機構監管和功能監管、審慎監管和行為監管的關係，進行的又一次大力探索。」

的確，回顧我國的金融監管體系經歷的一系列的改革和變化，可以看到監管格局與金融業發展的密切關係。20世紀50年代初，央行起到統一監管作用，20世紀90年代初，「一行三會」（央行、銀監會、保監會、證監會）的分業監管模式逐漸建立；2004年以「一行三會」為牽引，謀求金融監管協調；2018年銀監會與保監會合併形成「一行兩會」（央行、銀保監會、證監會）格局；2023年，銀保監會退場，形成「一行一局一會」（央行、國家金監總局、證監會）的新金融監管格局。

此次機構改革後，各金融監管機構職責進一步明確，央行專門負責貨幣政策和宏觀審慎監管，國家金監總局主要抓微觀審慎監管和消費者保護；證監會專門管資本市場。各部門就能理清職能，各司其職，金融監管機構之間的分工將更科學合理。

田軒指出，隨著現代科技與金融行業的融合度越來越高，金融業態、風險形態、傳導路徑和安全邊界都已經發生了重大變化。同時，隨著風高浪急的國際形勢不確定性增大，金融風險形勢也呈現出複雜嚴峻、新老問題交織疊加的特徵。對此，需要調整、形成和完善更適應當下發展格局需求的金融監管機制，在提高金融促發展動力的同時，持續強化金融風險防控能力。

具體來說，在我國分業經營、分業監管的總架構下，上一輪金融監管體制改革將銀行業、保險業監管體系進行了整合，此次改革將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責移交國家金監總局，意味著後者將統一監管銀行業和其他非銀業務、保險業以及金控公司及其控股的金融機構，這將更好地提升監管合力，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管。

田軒介紹道，我國金融控股公司大體分為兩種，一是以商業銀行等金融機構為主體申請的金融控股公司，主要隸屬銀保監會監管；二是近年來隨著實體經濟、平台經濟崛起而形成的金融控股公司，此前主要通過央行來審批及發放牌照。這樣的多頭監管體制顯然已經不適應金控集團發展的監管形勢需求。金控集團通常由多個金融機構組成，這些機構之間的業務往往相互關聯、系統複雜、邊界模糊。監管機構很難確定金控集團的具體範圍，以及各個機構的責任和監管要求，導致監管機構協調監管難度大，容易產生監管盲區和監管重疊的問題，也導致了部分企業出現監管套利的行為。

在國家金監總局統一監管的格局下，金控集團風險管理的監測和評估將更加有規可循。對於金控集團來說，要通過強化自身治理，特別是加強信息披露和透明度，以提高市場公信力和投資者保護水平。

「雙峰」監管模式的體現

在金融產品和服務創新層出不窮的背景下，將審慎監管與行為監管適度分離，避免監管套利。

本次改革方案中，除了將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責移交國家金監總局，還提出將有關金融消費者保護職責和證監會的投資者保護職責劃入國家金監總局。在田軒看來，這體現了「雙峰」監管模式的核心特徵，即審慎監管與行為監管適度分離。

從監管狀況看，過去中國對於金融消費者的保護工作是按照監管對象分類，分散在各個部門。比如，央行下設的金融消費權益保護局依法開展央行職責內的金融消費權益保護具體工作，主要是針對金融機構的監管。銀保監會消保局主要負責銀行業和保險業的金融消費者權益保護的總體規劃和實施辦法。證監會下設的投保局，主要負責證券期貨市場投資者保護工作。

隨著金融市場發展，金融產品和服務創新層出不窮，產品和服務在類別之間的界限日漸模糊，過去這種分散式監管，實際面臨著監管標準不夠統一，監管重疊與監管真空並存、監管手段不夠豐富、監管合力有待提升等現實困難，客觀上增加了金融消費者維權的難度和成本。

金融產品日漸多樣、複雜的發展趨勢下，我國居民的投資需求也向著多元化方向發展。客觀上看，我國金融市場消費者群體中，95％以上是中小投資者，投資者風險意識比較淡薄，投資專業知識相對比較匱乏。對於我國金融市場消費者的特點以及保護工作涉及鏈條長、範圍廣的特徵，亟須通過加強監管合力，做好事前、事中、事後的全流程監管來強化投資者保護。

「雙峰」模式的核心特徵是審慎監管和行為監管適度分離。田軒指出，以防範系統性風險為目的的宏觀審慎監管和以保護金融消費者合法權益為目的的行為監管，是國際金融監管政策改革的兩大重要方向。審慎監管，重點在於審查金融機構運行是否健康穩健；而行為監管，重點在於規範金融機構的行為，糾正金融機構的不當與違規行為，並對違法違規行為給予嚴厲處罰，從而保護金融投資者和消費者的合法權益。此次機構改革的部署安排，正是為了保證審慎監管與行為監管在相互配合的基礎上各司其職，確保金融系統健康運行、金融主體行為得當，從而提升整個金融體系的穩定性。

自此，國家金監總局作為國務院直屬機構，統一負責除證券業之外的金融業監管，「將彌補原銀保監會、證監會屬於國務院直屬事業單位、執法能力不足且職能交叉導致的監管短板。有效避免以往多級別、多部門之間多重監管、監管真空甚至是監管套利的問題，對加強金融工作的統籌協調和統一監管具有重要的意義。」田軒向記者表示。

證監會的未來

全面註冊制改革背景下，給予證監會作為獨立行政主體的資格，強化行政執法能力。

作為「一行一局一會」中的「一會」，證監會的改革內容也值得關注。改革方案中提到，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構。

田軒指出，證監會由國務院直屬事業單位調整為國務院直屬機構，體現了黨和國家對於資本市場高質量發展的高度重視。與之前的證監會作為國務院直屬事業單位相比，直屬機關具有獨立的行政主體資格，可以在主管事項範圍內對外發布命令和指示。這樣的調整安排對於證監會今後強化行政執法能力，在機構地位上予以了保障。

全面註冊制改革背景下，我國資本市場監管回歸以信息披露為核心的監管理念，這就客觀上需要監管部門強化法治化監管的水平。成為國務院直屬機構，有助於證監會更好地統籌金融監管工作，推動證券監管更快速地提質增效。

具體職責上，改革方案指出要強化證監會對資本市場的監管職責，劃入原屬國家發展改革委的企業債券發行審核職責，由證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。

我國債券市場中，按發行主體分類主要包括國債、地方政府債、金融債、企業債和公司債。經歷了制度和市場不斷完善的歷史過程，形成了多頭監管的顯著特點，涉及央行、發改委、證監會、財政部等。其中，非上市公司發債由發改委審核；上市公司發行公司債由證監會審核。「不同部門監管之下，審核標準的不統一也給套利者提供了操作空間，有能力發債的公司或企業就會傾向於發行監管較為寬鬆的債券，不利於債券市場合理、正常發展，也不利於企業拓寬直接融資渠道。此次徹底將企業債的具體發行審核職責劃入證監會，意味著未來企業債和公司債將在規則層面進一步趨同，為債券市場健康穩定發展提供法治保障。」田軒講道。

隨著證監會機構地位的提高和管理職責的調整，業內也有專家進一步提出猜想，將來證監會有可能會合併到國家金監總局裡。

中國政法大學教授、中國政法大學金融法研究中心主任劉少軍分析：「當前國家正在全力推行全面註冊制改革，證監會需要集中力量去做這件事，但其實保險、銀行、信託等行業也有在發行一些證券類產品，按照2019年頒布的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》），非證券業發行的證券，證監會沒有管理權。此外，證監會的投資者保護職責被劃入國家金監總局，那麼如果證券期貨類機構由證監會監管，出了問題由國家金監總局管，也會存在矛盾之處。因此將來在條件成熟的情況下，證監會也有可能被劃入到國家金監總局中，以更好實現監管全覆蓋。當然，如果未來金融業的監管全部都由國家金監總局來負責，將來還涉及進一步完善金融法院體系，應該考慮設立金融檢察院等。」

強化黨對金融工作集中統一領導的體現

組建中央金融委員會，深化地方金融監管體制改革，金融在中國經濟發展中的地位越發重要。

從改革方案來看，金融領域的改革占了近半數，除了國家金監總局和證監會的改革，還包括深化地方金融監管體制改革、統籌推進中國人民銀行分支機構改革、完善國有金融資本管理體制、加強金融管理部門工作人員統一規範管理等重磅改革內容。田軒指出，這些措施總體上強化突出了有效防範化解重大經濟金融風險這一目標。

以深化地方金融監管體制改革為例，改革方案中指出建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

田軒表示，過往體制下，由於中央垂直監管難以對游離於銀證保體系之外的地方金融進行直接管理，在片面求發展理念下，部分區域地方政府干預金融、非法集資、債務鏈條斷裂等金融亂象及風險事件時有發生，導致區域性風險隱患突出。因此，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，正是堅持問題導向，處理好中央和地方在金融監管中的職責邊界，實現促發展與防風險並重，提升金融政策在全國落地執行質效的有力舉措。接下來，還應該在具體運營細節上進行優化：進一步釐清中央與地方金融監管事權邊界；完善金融監管權配置的法治供給，壓實風險處置責任；以新興業務監管作為抓手，增強中央和地方對金融監管的合力；堅持促發展和防風險並重，堅持市場化法治化原則，更好發揮政府作用，正確把握金融發展和金融監管的關係。

而在地方金融辦公室的問題上，其歷史可以追溯至2002年，主要職能是為當地企業提供各類融資服務，以及幫助當地企業進入資本市場等，基本以服務地方發展為目標。田軒告訴記者，隨著金融業發展向縱深推進，對於金融風險的防範也成為各地政府工作的重點。2018年我國地方金融監管改革拉開序幕後，各地陸續掛牌成立地方金融監督管理局，並加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。由「辦」到「局」的變化，實質是從金融發展服務到金融監管職能的變化。但是，既要承擔地方金融發展、招商引資，又要承擔監管職能，在地方金融管理部門的這種「雙肩挑」職責結構下，難免會發生髮展與監管兩個角色衝突導致的問題。而今年的改革意味著地方金融監管機構將剝離發展職能，專注於金融監管職能，將使得地方金融監管機構的職責重回監管「裁判員」的定位，對類金融機構的監管職能將會進一步強化，與2021年底央行發布的《地方金融監督管理條例（草案徵求意見稿）》強調的壓實地方金融監管責任的提法相呼應。

總體來看，「這次機構改革中關於金融方面的一系列調整變化，是強化黨對金融工作的集中統一領導的體現，也是建設統一開放、競爭有序市場體系、加快建設全國統一大市場的內在要求。通過加強金融一體化的協調，防止監管部門條塊分割導致的監管真空，杜絕監管套利，從而助力金融穩步推進供給側結構性改革，使金融更高質量地服務實體經濟發展。」田軒表示。

中國人民大學重陽金融研究院首席經濟學家、全球治理研究中心首席專家廖群也指出，實際上，從今年黨和國家機構改革方案內容來看，除了國務院機構改革，黨中央機構改革中組建中央金融委員會、不再保留國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構的內容也相當關鍵，它釋放了一個非常重要的信號，即加強黨中央對金融工作的統一領導。可以說，隨著金融在中國經濟發展中的地位越發重要，服務實體經濟的作用不斷提升，出於防範金融風險的需求，金融方面的監管需要與時俱進，這是今年黨和國家在金融工作方面改革的整體背景。」

在劉少軍看來，今年黨和國家在金融領域提出的改革措施進一步彰顯了我國金融工作朝著市場化、法治化、國際化方向推進的思路。接下來要做的工作還有很多，比如在法律修改和制定層面，未來可能要制定新的金融監管法，有可能進一步修改2019年剛頒布的《證券法》，還需要調整目前的《中華人民共和國中國人民銀行法（徵求意見稿）》，應該將《中華人民共和國商業銀行法》修改為銀行業法等，最終的目標是推動實現全面的金融市場化、法治化、國際化。整體來看，我國的這次改革為實現金融的進一步高質量發展奠定了基礎。