呂冰洋 聶輝華：彈性分成——分稅制的契約與影響

二、分稅制的彈性分成性質

（一）問題的提出：分稅制為什麼會有效率

分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源一種財政管理體制，本質上是中央政府和地方政府就稅收權力進行分享的制度，故也稱為稅收分權。由於中央政府不可能征走所有稅收，因此必須要讓渡一部分稅收征管權和收益權給地方政府，因此中央政府和地方政府就會針對稅收權力劃分展開博弈，進而形成政府間稅收分權契約。

呂冰洋詳細剖析了政府間稅權分配的契約形式，以及中國財政體制變遷的內在契約演變。他指出，政府間稅權分配有四種形式：（1）代征合同（實際為工資合同），即中央政府給予地方政府一筆固定的報酬，地方政府將所有稅收收入上繳中央政府，中央政府是剩餘索取者；（2）定額合同，即地方政府向中央政府上解一個定額稅收收入，地方政府是剩餘索取者；（3）分稅合同，即中央政府和地方政府分別完全擁有某些稅種的稅收收入；（4）分成合同，即中央政府將稅收中的一個比例作為報酬支付給地方政府。在這四種合同中，代征合同使得地方政府稅收努力與稅收收入完全不掛鉤，因此不受地方政府歡迎。定額合同使得中央政府的稅收不能隨著稅源擴大而增長，因此不受中央政府歡迎。博弈均衡的結果是稅收分權採用分稅合同和分成合同的形式。考察中國財政體制變遷的政府間稅收契約安排，1951~1979年實行的「統收統支」制度可以說是以代征合同為主，1980~1993年實行的「財政包干」制度可以說是定額合同和分成合同相結合，1994年後實行的分稅制可以說是分成合同和分稅合同相結合。目前分稅制中增值稅實行75:25分享，企業所得稅和個人所得稅實行60:40分享，這三個稅種的分配契約屬於分稅合同，其他稅種的分配契約屬於分稅合同。

在呂冰洋的論文中，已對分稅制的契約性質及財政激勵有詳細的分析。不過，該篇論文沒有解答的問題是，在分稅制的分成合同（共享稅）和分稅合同（獨享稅）下，全國所有地區都執行一個統一的稅收政策，而全國各地區在經濟發展水平、稅基和財政收支方面千差萬別，如何保證效率（包括經濟效率和徵稅效率等）呢？簡言之，統一的分稅制政策為什麼會有效率？

我們打個比方，一個地主有1000畝地，土地性質差異較大，地主需要聘請10個佃農來耕種土地，每個佃農耕作100畝，假定地主與佃農關於土地收成實行分成合同。同時假定佃農間彼此生產力水平是相同的，這意味著佃農要取得同樣的報酬。在這些假定下，我們會發現統一的分成合同無法執行下去。例如，如果地主和佃農間實行5:5分成，在付出同樣努力情況下，佃農甲耕作的肥田可獲得糧食10萬斤，分成後得到5萬斤糧食；佃農乙耕作的旱田可獲得糧食4萬斤，分成後得到2萬斤糧食。明顯地，佃農甲和佃農乙的收入產生差異，從一開始佃農乙就不會接受該合同，統一的分成合同失去了效率。如果地主改變契約形式，分別讓佃農甲和佃農乙完全擁有50畝土地收入，即實行「分稅」合同，因為土地性質的差異，佃農甲和佃農乙的收入也會產生差異，該合同對佃農乙也會失去吸引力。

在這個例子中，我們將地主類比中央政府，佃農類比地方政府，稅收類比土地收入，它來自地方政府對稅源的培養和徵稅努力。顯然，由於各地區經濟情況差異很大，實行統一的稅收分配合同，如同實行統一的土地收入分配合同一樣，是一種缺乏效率的合同。那麼，現實中，分稅制產生效率的原因是什麼呢？

本文認為，儘管分稅制表面上採用的統一稅權分配契約，但是整個契約仍然保留了足夠的彈性來適應各省的經濟發展水平和稅負，進而使得分稅制實行成為有彈性的分成合同。就像上例中地主一樣，他會根據土地的性質來分別與佃農簽訂合同，而不是採用統一的合同。下面我們從政府與企業、中央政府與省級政府、上下級地方政府三個關係角度進行剖析。

（二）中央政府與省級政府的彈性分成：稅收與轉移支付的結合

中央政府與省級政府間的稅收分配是一個契約系統。屬於分成合同性質有增值稅、企業所得稅和個人所得稅，其它基本屬於分稅合同，如營業稅、土地增值稅等屬於地方稅，消費稅、關稅等屬於中央稅，由於增值稅和所得稅占國內稅收收入達53.9%（2012年數據），因此分稅制整體上以分成合同為主。中央政府和省級政府間的稅收契約是全國統一的，因此可以說是無彈性的契約。這就碰上了前文的地主與佃農關係例子，各地區經濟發展差異較大，如何保證統一的分稅制具有效率呢？我們認為答案在轉移支付上。

在1994年實行分稅制之後，中央政府的財力大大加強。中央財政收入占全國財政收入的比例從1993年的22%迅速增加到1994年的55.7%，直到2012年仍高達47.9%，而中央財政支出的占比則從1993年的28.3%一直下降到2012年的14.9%。中央政府財政收入集中度高與財政支出比例低，自然使得中央政府有強大的財力對地方政府進行轉移支付。目前我國轉移支付由財力性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還組成，其契約性質仍是定額合同與分成合同的結合。下面我們詳細剖析。

財力性轉移支付的契約性質是可變的定額合同。它是為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出，它主要包括一般性轉移支付、調整工資轉移支付、民族地區轉移支付、年終結算財力補助等形式，體現的契約性質以定額合同為主，只不過這種定額對地方政府而言是負定額。又由於這種定額是中央政府對地方政府財力狀況給予的補助，因此契約的調整權在中央政府手中，定額合同可根據實際情況進行調整。

專項轉移支付的契約性質是可變的定額合同與分成合同的結合。它是中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標而設立的補助資金，地方財政需按規定用途使用資金。不少專項轉移支付項目和規模實際上是中央政府與地方政府逐個談判的結果，社會形象地稱之為「跑部錢進」，它體現出定額合同的性質。現實中不少專項轉移支付需要地方政府按比例給予配套資金，因此它又體現分成合同的性質。

稅收返還的契約性質是分成合同。1994年分稅制改革規定，中央政府對地方政府稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1:0.3係數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%，很明顯，其契約性質是分成合同。這項制度本身是為了照顧地方政府利益、順利推動改革而確立的，它維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。目前，2012年稅收返還的規模高達5128.04億元之巨。

因此，中央政府與省級政府的財力分配契約是可變的定額與固定的分成相結合，由此整體上形成一個彈性分成系統。

（三）省以下地方政府之間的彈性分成：多種合同組合

現實中，儘管中央政府確定的中央政府與省級政府稅收分成比例是固定的，但是實際上各個省內上下級地方政府之間存在著各種各樣的稅收契約形式。以縣級政府為例，其分享的增值稅可能還要與地市級政府分成，地市級政府的稅收收入可能還要與省級政府分成。然而這些分成比例不是全國統一規定的，往往是上下級政府之間討價還價的結果。表1歸納了省級以下政府間稅收收入劃分辦法，該表顯示我國省以下政府間收入責任劃分並不是固定的，有的按稅種劃分，有的按行業劃分，有的按企業隸屬關係劃分。其中，按比例分享的屬於分成合同，市縣獨享、按稅種和行業完全劃分收入的屬於分稅合同，需要向上級政府上交定額的屬於定額合同，因此省以下政府間稅收分配的契約是分成合同、定額合同和分稅合同的結合，省以下政府間稅收契約是具有充分彈性的，這保證了稅收契約可以滿足代理人的參與約束和激勵相容約束條件。

表1 省以下政府間稅收收入劃分概況

資料來源：李萍 ，財政體制簡明圖解［Ｍ］．北京：中國財政經濟出版社，2010。

表2顯示了幾個代表性省份內部的稅收分配狀況，可以看出，在採用分成辦法的稅種中，其稅收分成比例各不相同，說明稅收分權契約的確是彈性的。

通過形式多樣的稅收分稅合同，一方面保證了上級政府對下級政府的財力控制，另一方面又兼顧了下級政府的利益，通過貫徹「多勞多得」這一原則來激發地方政府發展經濟和培育稅源的努力。從現實中我們也容易證明這一點，如房地產業交納的稅收主要是營業稅，該稅全歸地方政府所有，因此地方政府竭力推動房地產業快速發展；工業在製造環節交納的增值稅多，地方政府也千方百計吸引工業到本地投資。

表2 代表性省份稅收分配

資料來源：張立承．省對下財政體制研究［Ｍ］．北京：經濟科學出版社，2011。

根據以上分析，我們可以總結一下分稅制的契約系統：中央政府與省級政府之間，增值稅和企業所得稅屬於無彈性的分成合同、營業稅屬於分稅合同、轉移支付屬於可變的定額合同與分成合同結合，這些契約組合在一起成為有彈性的分成合同。省級以下地方政府存在多種形式的稅收契約，建立在上下級政府討價還價基礎上的稅收契約具有彈性；這些形形色色的子契約結合在一起，構成了一個激勵系統，使得分稅制整體上呈現彈性分成性質。

彈性分成合同給予了地方政府很強的稅收增收激勵，保證了地方政府的財政利益，而稅收來自於稅源擴大，因此彈性分成合同又會促使地方政府採用種種手段推動經濟發展。我們認為，這是分稅制改革後中國能夠保持長期經濟增長的重要原因。

三、彈性分成的負面經濟影響

儘管有彈性的分稅制契約對推動經濟增長起著重要作用，但是它也產生不少負面經濟影響，下面我們選擇有代表性的兩個方面進行分析。

（一）形成粗放型增長方式陷阱

轉換經濟增長方式是最近幾十年來我國政府設定的主要任務之一。在上個世紀80年代，我國政府就提出了經濟增長方式的轉換問題，1987年中國共產黨《十三大報告》更是把這個問題寫入了官方文件。之所以要轉變經濟增長方式，是因為我國經濟增長存在著技術進步對經濟增長貢獻率低、經濟效益低、資源配置效率低、經濟運行質量低等問題。經濟增長方式轉換的目標就是實現經濟增長方式從粗放型（外延式）到集約型（內涵式）的轉變。為了實現經濟增長方式的轉換，學術界做出了廣泛的研究，政府也實施了各種的政策。但直到現在，近30年過去了，中國的經濟增長方式仍然主要是粗放型。為什麼經濟增長方式的轉變這麼難呢？

經濟學界有各種各樣的解釋，林毅夫、蘇劍總結為經濟體制改革不到位、政府職能安排不合理、技術進步率低、要素價格體系不合理等。我們認為這些解釋均有一定的道理，但也應看到，現行分稅制扭曲了地方政府的努力水平，導致地方政府為增加稅收收入而偏向於粗放型經濟增長方式，這是一種低水平的均衡。基本的邏輯是，在分稅制契約下，如果政府的目標是稅收收入最大化，那麼面對不同的稅種和契約形式，地方政府一定會將更多的努力投入到稅源廣、稅基厚、徵稅成本低的行為上，在政府對經濟起著很大主導作用前提下，會影響經濟增長方式的選擇，這是典型的多任務代理下的道德風險行為。

就我國地方稅系構成來看，地方政府可以享有稅收收入的稅種多，不過大多數是小稅種，排在前三位的主體稅種分別是營業稅、增值稅和企業所得稅，自1994~2011年，三者平均占地方稅收收入的比重分別為30.8%、21.1%和15.4%。增值稅和營業稅的稅基是商品（包括服務），企業所得稅的稅基是資本，稅基性質都屬於流動要素，這明顯違背了標準的財政分權理論強調的地方政府不應針對流動要素徵稅的原則。除此之外，不少地方稅種與這增值稅和營業稅高度相關，例如，城市維護建設稅和教育費附加的計稅依據直接就是增值稅和營業稅，繳納兩稅的企業擴大生產時，又容易新增房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、企業所得稅等收入。因此，判斷現行分稅制對經濟的影響，我們只要抓住營業稅、增值稅和企業所得稅分析即可，下面我們就這三大稅種進行分析。

1.營業稅刺激房地產投資擴張

營業稅是地方稅，也是地方政府第一大主體稅種。營業稅的徵稅範圍集中在服務業、建築業和銷售不動產業，計稅依據為企業的銷售收入。這種稅制設計導致營業稅中建築業和銷售不動產業間存在較強的重複徵稅，譬如說，房地產開發公司進行房地產開發時，需要請建築公司搞建設，在這過程中，政府可收取較大款項的稅收有：一是建築公司需要就建築款按「建築業」稅目繳納營業稅，稅率為3%；二是房地產開發公司需要就房產銷售收入按「銷售不動產」稅目繳納營業稅，稅率為5%。顯然，這兩筆稅款均來自同一建築投資。因此，只要房地產投資高漲和房產價格保持在高位，地方政府就可從中獲得財政收益。現實中，營業稅稅目中「建築業」和「銷售不動產業」實現的稅收收入占營業稅收入的50%左右，除此之外，房地產投資上升還會帶動企業所得稅、城市維護建設稅、契稅等的增長。近年來，中國經濟的「房地產化」現象日益嚴重，房地產業已成為許多中心城市的支柱產業，對地方稅收的貢獻率逐年提高。因此，刺激房地產業發展就成為追求稅收收入最大化的地方政府的理性選擇，這也是中央政府針對房地產業的宏觀調控政策易受到地方政府抵制的重要原因。

中國經濟的「房地產化」會造成很多不良後果。首先，地方政府為了增加稅收而用各種力量推動房價上漲，導致居民的基本住房需求並未得到很好的解決，長期如此將影響社會穩定。其次，房地產是典型的粗放型增長產業，很多地方為了發展房地產業，搞廉價批地、建高爾夫球場或別墅群等，大量土地、資金、勞動力與生產資料投入房地產市場，使工業生產本來較為緊缺的資金、土地資源等更為稀缺，而房地產市場本身因供給過剩使得大量土地與樓房閒置，造成資源浪費。

2.增值稅和企業所得稅刺激工業產能過剩。

在分稅制的設計中，增值稅和企業所得稅是共享稅，增值稅實行中央政府與地方政府間75:25分享，企業所得稅在分稅制改革之後一段時間內全部歸地方政府所有，2002年實行中央政府與地方政府間50:50分享，2003年後實行60:40分享。儘管是共享稅，由於增值稅和企業所得稅規模大，它在地方政府的稅收收入中排序中分別為第二和第三。兩稅集中在工業部門實現，只要工業投資擴張，一般會帶來當地增值稅和企業所得稅增長。工業投資本身也對稅收產生重要影響：2009年前我國實行的是生產型增值稅，它不允許企業購進的固定資產抵扣，實際上是對投資存在重複徵稅；2010年我國實行增值稅擴圍改革，它允許企業抵扣購入設備中的增值稅，從而消除了對設備的重複徵稅，但是我國投資中僅約1/4是設備投資，3/4部分是建築投資，建築投資又會帶來營業稅增長。因此，工業投資本身就會拉動營業稅增長。

由此以上原因，工業投資對地方政府稅收增長至關重要。在財力緊張的地區，地方政府為了增加財政收入，一般傾力推動工業企業規模擴張，主要辦法是通過招商引資方式吸引工業企業落戶。對生產企業而言，增值稅是在出廠環節徵收。作為納稅人的生產企業經營地固定，生產環節商品增值率也高。因此吸引企業投資對地方政府的好處是，既會給地方政府帶來一筆可觀的稅收收入，又會拉動當地GDP增長，而這兩者均是當前政績考核機制中政府官員最為看重的。而生產環節的增值稅作為價外稅，又容易發生稅收轉嫁，稅收增長部分會轉嫁給下一環節（如商品批發環節），對當地經濟的負外部性影響很小。在其它條件不變的情況下，當所有地方政府追逐工業投資帶來的稅收增長利益和GDP增長利益時，各地就會競相上馬大型工業項目，進行大量工業投資，最終導致重複建設和產能過剩。在這種地方政府博弈的囚徒困境下，轉變經濟增長方式當然難以實現。當前，我國汽車、造船、電解鋁等行業產能過剩現象已經非常嚴重。如不調整增值稅政策，僅靠產業政策來控制和引導產業發展方向恐怕難以達到理想效果。

（二）地方政府二元財政結構的形成

在1994年的分稅制改革中，稅收管理權高度集中於中央。為了保證地方的財力，同時維持統一稅收契約的效率，分稅制保留了地方政府的一些非稅來源。這是符合效率的一面，但同時也導致了地方政府利用這種稅收契約的「靈活性」進行尋租的負面行為。

分稅制的改革一方面加強了中央的財政收入集中能力，另一方面卻沒有相應地加強中央的財政支出責任。在財權上收、事權下放的非對稱體制下，地方政府為了滿足提供本地公共產品和實現收入最大化的目標，在中央難以監督的情況下，必然會以其他非規範的方式籌集資金，形成地方政府的收費偏好，從而不利於地方經濟的長遠發展。地方政府稅收之外的收入來源主要是非稅收入和土地出讓收入。非稅收入項目主要是行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、公共資產和資源收入（如國有資產經營收益和國有資產資源轉讓收入）。1994年分稅制改革後，地方政府「亂收費、亂攤派、亂罰款」現象迅速增加，嚴重影響了國民經濟的發展。這從一個角度證明了，在信息不對稱條件下，地方政府會通過難以監督的收費行為來彌補收稅的不足，是多任務代理模型中的機會主義行為。

通過中央政府的大力整頓，地方政府「三亂」現象得到一定程度的遏制，地方政府非稅收入與稅收收入的比重呈下降趨勢。但是地方政府很快就找到替代財源，就是國有土地出讓收入。在1999年住房體制改革以前，土地出讓收入對地方財政的影響並不大，地方政府對工業用地和商業用地一般採取少收、甚至不收土地出讓收入的政策，以達到招商引資的目的。隨著商品住宅市場的發展，土地出讓收入的規模迅速膨脹。由於土地出讓收入不進入地方財政預算，逐漸成為一些地方政府的「第二財政」，到2012年已達28517億元之巨，土地出讓收入與稅收收入的比高達0.47，見圖1。因為土地出讓收入主要歸地方政府所有，所以高昂的土地出讓收入為地方政府帶來不菲的財源，以至於人們形象地將地方財政對土地出讓收入的依賴稱為「土地財政」。

圖1 全國地方政府財政決算收入與土地出讓收入比較

分稅制之後，地方政府以非稅收入和土地出讓收入取得財政資金的二元財政結構現象帶來了很多不良後果，包括：侵蝕稅基，降低了規範的財政收入水平；加重了納稅人的負擔；對收費缺乏有效的監督會帶來腐敗問題；土地財政會導致許多社會問題（例如強拆）。出現二元財政結構的原因是多方面的，其中不乏政府機構的膨脹導致的行政性開支增加，公民缺乏對政府行為有效的監督機制而導致政府行政權力的濫用，等等。但我們不能忽視的一個重要原因是，在地方政府承擔的財權和事權不對等的情形下，在中央政府對地方政府的行為難以監督的前提下，當地方稅無法滿足地方政府的財政收入需要而中央對地方的轉移支付又不能到位時，地方政府只有將目光轉向非稅收入和土地出讓收入。因此二元財政結構是現行稅收契約不能完全適應實際情況的必然產物。

四、結論及政策建議

本文從契約理論的角度，將1994年實行的分稅制看作是中央政府與省級政府、省以下地方政府之間的一個總契約，其中包括了多種形式的分成合同、分稅合同和定額合同，它們共同構成了一個彈性分成合同系統。根據分稅制的契約性質，我們論證了這種契約能夠在信息不對稱條件下有效地激發地方政府發展經濟積極性，促進經濟增長。與此同時，我們也指出，以財政收入和經濟增長為導向的激勵目標會扭曲地方政府的努力水平，造成重複建設和粗放型增長模式以及地方政府的二元財政和土地財政問題。

那麼，如何改變現行分稅制契約不合理之處呢？根據契約理論，如果不存在信息不對稱，並且代理人是風險中性的，那麼最優的激勵契約就是委託人將代理人變成產出的剩餘索取者。因此我們認為，如果產出或者稅收的可觀察性越強，稅源或稅基越是穩定增長，那麼中央和地方之間的稅收契約越應該逐步由分成合同向分稅合同過渡。畢竟，在分稅合同下，地方是稅收的剩餘索取者，能夠激發其最大的努力水平。特別是考慮到我國地方稅收收入主要來源於營業稅、增值稅和企業所得稅，這三種稅均是對流動性稅基徵稅，從根本上違背了稅收分權原則，易引發惡性稅收競爭，對經濟產生不良影響，未來改革至少應將三稅由共享稅改為中央稅。

按此原則，我們認為中國稅收體系改革的方向，就是逐步完善分稅合同的實施條件，以相對徹底的分稅合同替代分成合同。對此，可以考慮減少共享稅的比例，確定完整歸屬地方政府的主體稅種，實現真正意義的「分稅制」。