三亞政協
今年是人民政協成立75周年。75年來，政協提案工作隨著人民政協的誕生而誕生，也伴隨著人民政協事業的發展而發展。經過一代代政協委員和提案工作者的接續奮鬥，人民政協提案工作已經成為人民政協的一項經常性、基礎性、全局性工作，呈現出認識不斷深化、機制逐步健全、程序日趨規範、影響日益廣泛、質量顯著提高的特點，在黨和國家事業發展中發揮著重要而不可替代的作用。
回顧人民政協提案工作75年的發展歷程，大體經歷了四個時期四大發展階段。
中國人民政治協商會議第一屆全體會議
奠基和開創階段
這一階段從1949年9月至1954年12月中國人民政治協商會議第一屆全體會議至第一屆全國委員會時期。
政協第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》。《共同綱領》規定，「在普選的全國人民代表大會召開之前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會職權」「在普選的全國人民代表大會召開之後，中國人民政治協商會議得就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。」這一規定，既為人民政協明確了履職方向，也為人民政協提案工作的存在和發展奠定了根本制度基礎。
1950年6月14日，毛澤東在全國政協一屆二次會議開幕詞中指出：在政協這個會議上，「凡有意見都可以發表，凡有提案都可付審議，只要能行者都應採納。」這不僅確立了政協提案工作理論基礎，而且樹立了對待政協提案的科學態度。
1949年9月，按照《中國人民政治協商會議第一屆全體會議議事規則》的規定，政協全體會議設立了以高崗為召集人，彭真等14位代表組成的提案審查委員會，負責對會議期間收到的提案進行審查處理。這是人民政協歷史上第一個非常設的提案工作組織機構。
政協第一屆全體會議共收到代表提案14件。由於此次會議代行全國人民代表大會職權，提案有其特殊作用，即具有法定約束力。經大會主席團審查通過後，提案分三類處理：一類交中央人民政府執行，一類由中央人民政府自行辦理或提交中央人民政府通令各地政府具體辦理，再一類交中央人民政府轉交有關機關採擇施行。
政協第一屆全體會議及其後召開的一屆一次全國委員會會議誕生了「三個第一件」，在國內外產生了重大政治影響：即人民政協歷史上第一件提案，由郭沫若等60人提出的《請以大會名義急電聯合國大會否認國民黨反動政府代表案》；第一件黨派提案，由中國致公黨提出的《由中央人民政府研究和實行護僑政策案》；第一件建議案，由許廣平委員代表因病請假的民進首席代表馬敘倫委員提出的《請政府明定十月一日為中華人民共和國國慶日，以代替十月十日的舊國慶日》。這三個第一件都很快得到中央人民政府辦理和實施。
政協的第一屆全體會議和第一屆全國委員會五年期間共收到提案193件。
由於政協第一屆全體會議產生的全國委員會，是統一戰線組織，不是權力機關，提案審查意見不具備法定約束力，而是建議性的。因此，政協一屆全國委員會第二、三、四次會議對提案的審查處理辦法改為建議中央人民政府或有關機關「核辦」或「參考」或「注意」。
1953年2月，全國政協一屆四次會議首次作出《關於提案審查報告的決議》，規定凡由政協全國委員會或常務委員會承辦的提案，其辦理情況均要在下次會議中作書面報告；政府提案辦理情況也由中央人民政府以書面形式在下次會議中報告。這一規定為此後全體會議聽取提案工作情況報告作出制度性安排進行了探索。
綜上所述，這個時期，政協提案工作實現了「四個初步」：初步創立了提案工作理論，初步設立了提案工作組織機構，初步建立了提案工作制度，初步探索了提案處理辦法，為其後提案工作的發展奠定了理論基礎、實踐基礎和基本制度框架，為鞏固新生的人民政權發揮了特殊作用。
探索與曲折發展階段
這一階段從1954年12月至1978年2月政協第二、三、四屆全國委員會時期。
1954年9月，全國人大一次會議在北京召開，標誌著政協全體會議代行全國人民代表大會職權的任務已經結束，人民政協仍以統一戰線的組織形式和民主協商機構而存在，繼續在國家政治生活中發揮不可替代的作用。
那麼，政協的主要職能和任務是什麼呢？當時，毛澤東發表了《關於政協的性質和任務》的講話，提出五大任務，包括協商國際問題、商量候選人名單、提意見、協調關係、學習，「提意見」成五大任務之一。毛澤東還對「提意見」這一任務作了重點闡述，指出「政協可以向人大常委會和國務院提意見。政協委員提意見，特別是發議論，說閒話，只要不是破壞性的意見，只要是建設性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的。」這篇講話成為指導人民政協工作的一篇光輝文獻，也是政協提案工作理論的奠基之作。
1954年12月25日，全國政協二屆一次會議通過的第一部政協章程，對「提意見」作了具體闡述，明確參加中國人民政治協商會議的各單位和個人共同遵守的七項準則，其中第四項為「密切聯繫群眾，向有關國家機關反映群眾的意見和提出建議」。這一規定，為政協提案工作的存在和發展提供了根本制度保障。
提意見需要載體，在當時情況下，這個載體主要就是提案工作。1955年1月17日，下發了經毛澤東反覆修改的《中共中央關於統一戰線工作的指示》，要求各省、市委必須加強政協地方委員會和地方統一戰線工作，高度重視提案工作。這是第一個涉及政協提案工作的中共中央文件，體現了黨和國家對人民政協以及提案工作的重視，為加強政協提案工作提供了政治保障。
1960年3月，全國政協三屆二次會議通過關於提案審查的決議，第一次制定《提案審查委員會工作方案》，對會議期間提案工作的領導關係、工作程序、審核意見的擬定以及其他各項工作的要求等，作出較為具體的規定。這個方案將提案工作的制度化規範化向前推進了一大步。
全國政協二、三、四屆時期的提案工作總體推進是比較正常的，提案成為政協履行職能的重要方式，提案工作制度建設繼續推進，提案審查辦理進一步規範，提案對推進社會主義建設發揮了重要作用。這期間共收到提案1263件。但也不可避免地受到當時國內政治環境的影響，每次會議提案數量波動較大，提案工作經歷了曲折發展，特別是1966年5月至1976年10月「文化大革命」期間，各級政協基本停止活動，提案工作隨之中斷。
鄧小平在全國政協五屆二次會議上致開幕詞
恢復、規範進而科學發展的階段
這一階段從1978年2月至2013年3月政協第五屆至第十一屆全國委員會時期。
中共十一屆三中全會以後，我國進入改革開放和社會主義現代化建設新時期，統一戰線和人民政協事業也開始了一個新的發展階段，政協提案工作得到較快發展。主要體現在「五個三」：
一是堅持「三不主義」。1979年6月15日，全國政協五屆二次會議在北京召開，時任政協主席鄧小平在開幕會上作了題為《新時期的統一戰線和人民政協的任務》的重要講話。他在講話中針對社會主義民主遭受十年動亂嚴重破壞的情況，為調動一切積極因素為新時期的總任務服務，號召：「我們要廣開言路，廣開才路，堅持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的『三不主義』，讓各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來，以利於政府集中正確的意見，及時發現和糾正工作中的缺點、錯誤，把我們的各項事業推向前進。」這篇講話，以撥亂反正的巨大政治勇氣和理論勇氣，掀開了人民政協發展史上嶄新的一頁，為新時期政協提案工作的發展指明了方向，為委員積極提交提案注入了動力。自此，「文化大革命」期間中斷的提案工作全面恢復並蓬勃發展。在這次會議期間，委員們以飽滿的政治熱情和強烈的責任心提交了912件提案，數量之多，涉及面之廣，是之前歷屆歷次會議所沒有的。
二是實行「三不限制」。1985年1月19日至26日，全國政協第一次提案工作座談會在北京召開。會議進一步提出了提案「三不限制」的原則，即時間不限制、人數不限制、內容不限制，強調，委員提案是委員的書面建議和意見，它是一種民主監督方式，也是委員的民主權利，「三不限制」符合政協作為統一戰線組織的特點。
「三不主義」和「三不限制」原則對提案工作的發展起到了重要推動作用，有力地調動了委員提交提案的積極性，提案數量大幅度增加，提案的徵集辦理成了政協的經常性工作。全國政協委員、農業部副部長劉培植是位老紅軍。在全國政協七屆一次會議上，他一人提交30份提案；七屆三次會議上，他又提交35份提案，被人們譽為「提案大王」，受到全國政協表彰。
三是提出「三性」要求。隨著提案數量的急劇增加，客觀上出現了重數量輕質量、提案質量不夠高、部分提案辦理效果不夠好、部分國家機關辦理壓力大的問題。1989年12月12日至16日，全國政協第二次提案工作座談會在北京召開。這次會議認真總結1985年以來提案工作的基本經驗，討論研究提案工作的新情況新問題，首次提出了加強領導、健全制度、提高質量、注重效益的原則，強調一件好的提案應具備「三性」要求，即嚴肅性、科學性、可行性。
1983年9月，全國政協六屆二次常委會議決定，將大會期間的提案審查委員會改為常設的提案工作委員會，下設提案辦公室作為它的辦事機構，承擔經常性的提案處理工作。1991年1月，全國政協七屆十二次常委會議審議通過《全國政協提案工作條例》。這是40多年提案工作做法和經驗的結晶與升華，為做好提案工作提供了重要制度保障，標誌著人民政協提案工作基本制度逐步成熟，實現了提案工作由恢復到規範發展的新階段。
四是提高「三個質量」。2000年2月，全國政協九屆八次常委會議專題討論提案工作，明確提出，要把提高提案質量、提案辦理質量和提案服務質量「三個質量」和講求實際效果作為今後提案工作的重心。
2005年2月第三次修訂的《提案工作條例》，首次明確提出提案工作要堅持「圍繞中心、服務大局、提高質量、講求實效」的十六字方針。雖然《提案工作條例》進行多次修訂，但這個方針一直沿用至今。「三個質量」和十六字方針的提出，標誌著人民政協提案工作進入了由規範發展到科學發展的新階段。
五是推進「三化」建設。2006年12月28日，政協全國委員會印發《關於加強和改進提案工作的意見》，明確了以提高提案質量為基礎，以增強辦理實效為目標，以制度化建設為保障，加大重點提案督辦力度，紮實推進提案工作制度化、規範化、程序化建設。同時強調，要充分利用現代信息技術，不斷提高提案工作的辦公自動化水平，逐步實現網上查詢、提交、交辦、辦復。2011年2月第四次修改《提案工作條例》，增加了加強提案工作「信息化」要求，標誌著政協提案工作從「三化」建設走向了制度化、規範化、程序化、信息化的「四化」建設。
提案的辦理有賴於各級黨委政府的重視。2012年4月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關於進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》。這是中共中央深入推進社會主義民主政治建設的重要部署，是中共中央、國務院關於政協提案工作的第一個具有里程碑意義的制度性文件，是新形勢下進一步加強人民政協提案辦理工作的重要舉措，為不斷提高提案工作的科學化水平指明了方向。以此為標誌，提案工作成為人民政協的一項經常性、全局性工作。
全國政協十二屆一次會議召開
高質量發展時期
這一時期從2013年3月政協第十二屆全國委員會第一次會議至今。
中共十八大的勝利召開，標誌著中國特色社會主義進入了新時代，人民政協提案工作也進入新時代。這一時期，提案工作以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，認真貫徹落實習近平總書記關於加強和改進人民政協工作的重要思想特別是關於提案工作的重要指示，大力進行理論創新、實踐創新、制度創新，聚焦提質增效，體現出四個更加注重：
一是更加注重提高提案工作質量。認真貫徹落實習近平總書記關於政協提案不在多而在精，注重質量不比數量的要求。2018年10月17日，全國政協辦公廳轉發《政協全國委員會提案委員會關於提高提案質量的意見》，這是人民政協歷史上第一個關於提高提案質量的專門文件。《意見》從提案的提出、審查、服務、評選等環節提出了十四條具體措施，從源頭上為提高提案質量提供了制度保障。2018年11月，全國政協十三屆四次常委會對《提案工作條例》進行了第五次修訂，更加突出提高提案工作質量的內容，對提案質量、辦理質量和服務質量的要求進行了細化完善。這一時期，從強化立案標準、加大併案力度、認真履行審查主體責任等入手，更加嚴格提案的立案審查。提案立案率從十屆、十一屆的94.6%、92.3%，下降到十二屆、十三屆的81.6%、80.7%。
二是更加注重做好重點提案的遴選與督辦工作。2014年1月14日，全國政協十二屆十一次主席會議通過了《重點提案遴選與督辦辦法》。該辦法共十條，在總結多年工作經驗的基礎上，以精簡重點提案數量、提高重點提案督辦質量、完善重點提案督辦程序為原則進行充實完善。
三是更加注重開展提案辦理協商。中共十八大首次把提案辦理協商作為人民政協協商民主的重要形式。2015年10月9日，全國政協十二屆三十五次主席會議通過《提案辦理協商辦法》，對提案辦理協商的性質、定位及指導原則，對提案提出、審查立案、提案辦理、督辦落實等各環節的協商作出規範。這是人民政協歷史上第一個關於提案辦理協商的專門制度性文件。
四是更加注重提案工作制度的完善。中共十八大以來，全國政協立足新時代人民政協的新使命，與時俱進地制定或修訂了一系列提案工作制度文件。如上所述，首次出台《提案辦理協商辦法》《提高提案質量的意見》等，同時，2018年12月、2023年11月先後兩次對《提案工作條例》進行修訂，先後制定或修訂了《提案委員會工作指南》《提案審查工作細則》《優秀提案和先進承辦單位評選表彰辦法》《好提案評選辦法》等，為新時代提案工作高質量發展奠定了更加堅實的制度基礎。
來源：《世紀風采》2024年第8期
編輯：鄭婷婷
審核： 楊進