Q
審判實踐中，地方政府與受讓方事先約定受讓方取得國有土地使用權的價格，如果公開「招拍掛」的價格高於雙方約定的價格，差價部分返還給受讓方，此種「土地出讓金返還協議」的效力如何？
A
最高法院民一庭2021年第23次法官會議紀要討論認為：上述情形下，「土地出讓金返還協議」因違反法律的強制性規定且損害國家利益而無效。
第一，國有土地使用權出讓通常應當採取公開競價方式進行，「土地出讓金返還協議」有違公開公平公正原則，因違反《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國拍賣法》的相關強制性規定而無效。根據《中華人民共和國民法典》第三百四十七條第二款（原《中華人民共和國物權法》第一百三十七條第二款）的規定，工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。《中華人民共和國招標投標法》第三十二條、第五十三條規定，投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益，否則中標無效。《中華人民共和國拍賣法》第三十七條、第六十五條規定，競買人與拍賣人之間惡意串通，給他人造成損害的，拍賣無效。「土地出讓金返還協議」提前確定了某一特定主體取得土地使用權的實際價格，使該主體在公開競價中處於優勢地位，本質上系串通行為，違反了前述法律的強制性規定，既導致國家土地出讓收入減少，也擾亂了國有土地使用權出讓市場秩序，故應認定「土地出讓金返還協議」無效。
第二，土地使用權出讓金收支及用途法定，「土地出讓金返還協議」導致國家土地出讓收入流失，損害了國家利益。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第十九條和《中華人民共和國土地管理法》第五十五條的規定，土地使用權出讓金用途法定，應按照「收支兩條線」嚴格管理。為規範國有土地使用權出讓收支管理，《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）明確規定不得以各種名義減免或者變相減免土地出讓收入。2021年5月，相關部門又發布了《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號）。由此可見，國家對於土地使用權出讓金收支的監督管理力度在不斷加強。「土地出讓金返還協議」導致原本應繳入國庫的國有土地使用權出讓收入流失，損害了國家利益。
第三，因「土地出讓金返還協議」無效，當事人請求繼續履行合同或者承擔相應違約責任的，應不予支持。對於「土地出讓金返還協議」無效的後果，應按照《中華人民共和國民法典》第一百五十七條的規定處理。
來源：最高法院民一庭
文章來源: https://twgreatdaily.com/zh-mo/d2e4e53f908b4fd86ffe406ba5d22dbd.html