經濟觀察網 記者 杜濤 近期，一些地方審計部門公開了2023年當地預算執行和其他財政收支審計工作報告（下稱「審計報告」），其中提及部分地方財政虛增收入、空轉問題突出。比如，四川省審計報告稱，部分地區將定向捐贈資金繳入同級財政，虛增財政收入4151.22萬元；青海省審計報告指出，2023年省級財政將收回的以前年度已列支2000萬元資金調入一般公共預算，虛增當年財力。
一位地方審計部門財政審計科室工作人士表示，審計過程中發現財政收入和實際財力有很大的差距，這個差距來源就是虛增的收入。「有些收支項目，審計部門能從帳本上一眼就看出是通過空轉虛增的收入，例如某項財政收入為100元，又返還給企業90元。每年審計財政預算執行的時候，其中一項內容就是審計空轉的情況。這種情況每年都有，只不過很少對外透露。」
一位地方審計廳人士認為，如此多的地方審計廳密集披露地方財政虛增、空轉問題，應該是審計署關注到了此類問題。以前，地方財政空轉也時常出現，只不過財政收入形勢好的時候，空轉比例低。現在財政收支壓力加大，空轉比例也有所增加。
在遼寧大學地方財政研究院院長王振宇看來，地方財政空轉是一個「老生常談」的問題，十餘年前在地方縣級層面較為普遍，後期擠掉了一些「水分」。當下的地方財政虛增和空轉現象再次出現，原因十分複雜，既涉及經濟領域的因素，也與財政體制、民生等領域緊密相關。治本之策還在於不斷推動經濟高質量發展，適度做大財政蛋糕，理順政府之間的財政關係，同時嚴格遵循「以收定支」的原則，確保預算的科學性和可執行性。
為何虛增
一位東部某省的區財政局長講述了「財政虛增」的發生時刻。
這位財政局長在當地區委書記的辦公室里，彙報了該地區目前的實際財政收支情況、平行縣區預計的收支情況、各縣區排名以及一項「若是財政考核指標想再進一步，可能還需要增加多少財政收入」的計劃。
區委書記在同意實施這項「虛增計劃」後，這位財政局長又到了區長的辦公室做了同樣的彙報。在獲得區長同意後，財政局長回到辦公室召集分管副局長，傳達了上級決定。分管收入的財政局副局長開始利用多種方式，「拔高」財政收入，以滿足各方面的要求。
多地的審計報告提及了2023年財政虛增和空轉的情況。內蒙古自治區審計報告稱，4個盟市將不屬於非稅收入的資金征繳入庫或先征後返，虛增非稅收入286.49萬元；廣東省審計報告稱，3個市及3個縣通過國有企業購買國有資產等方式增加財政收入171.01億元，影響財政收入真實性和可持續性；河北省審計報告指出，1市7縣通過虛假處置公益性資產、多繳國有資本經營收益或罰沒收入等方式，虛增財政收入24.95億元。
審計署駐重慶特派員辦事處朱飛在2024年發表的《審計「虛增財政收入」問題應緊盯「空」和「轉」》一文中提到，經濟下行影響下，一些地區財政收入短收嚴重，為彌補財政虧空、規避財政赤字，往往無中生有，在既定的財政收入範圍之外，將各種非財政資金繳入國庫，虛增財政收入，維持收支平衡。
在上述東部省份某區財政局長看來，地方財政虛增收入的動機來源於三方面：上級指標考核壓力、地方政府自身的排名壓力和地方政府的化債壓力。
上述財政局長對經濟觀察網表示，上級單位一般在年初定預算目標時，都會要求比上一年有所增長。但實際上，今年的稅收收入是下降的，部分稅源收入下降40%以上，要維持開支、實現年初的預算目標，就不得不通過一些「技術手段」，比如空轉部分財政收入。
地方也有保住財政收入排名的需求。上述財政局長說，上級單位每季度會考核該地區財政收入情況，考核的側重點從財政績效、庫款保障能力轉變為財政收入增長和稅收占比。「偶爾一次倒數第一也就罷了，也不能每個季度都是倒數第一。」他說。
此外，地方政府虛增財政收入的現實需求是降低地方的負債率或債務率。
2019年起，財政部推行地方政府債務風險等級評定製度，以債務率為考核標準，將不同區域劃分為「紅橙黃綠」四檔。即：紅（債務率≥300%）、橙（200≤債務率<300%）、黃（120≤債務率<200%）、綠（債務率<120%）。債務率指標反映地方政府動用當期財政收入滿足償債需求的能力，分為一般債務率和專項債務率。一般債務率、專項債務率的風險預警線均為100%。
上述財政局長認為，如果不把地方財政收入這個分母做大，債務率就很容易掉入紅色區間。進入這個區間，政府投資、舉債等各方面都會被限制，那就「什麼工作也做不了」。
如何空轉
重慶市大足區審計局李佳玲在《國有企業間資產交易虛增財政收入審計探析——以W區財政審計為例》一文中提及，虛增財政收入手段多樣，常見方式主要有：虛收空轉、將教育收費等違規繳庫、提前預征、自立名目亂收費、延遲退庫等。虛收空轉方式涉及稅收收入和非稅收入，稅收收入中如土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等地方政府獨享稅收，資金容易循環。非稅收入中占比較高的收費項目如土地出讓金、劃撥土地收入、國有資源資產有償使用收入、國有資產處置收入、國有資本經營收入等，是虛增財政收入的主要項目。
朱飛在上述文章中提到，有的地區庫款保障水平長期低於財政部規定的合理區間，因此通過向國有企業借款或將事業單位的事業收入繳入國庫的方式籌集財政資金，營造國庫充盈的假象；有的地區直接將專項債券資金上繳財政，用於平衡一般公共預算，虛增財政收入與違規使用債券資金並存；有的地區手段簡單粗暴，歲末缺錢時直接向企業攤派費用、強制募捐，或違規徵收「過頭稅」、亂罰款亂收費等，財政收入造假的同時也破壞了營商環境，嚴重影響政府的公信力和正常的經濟秩序。
在上述財政局長看來，財政空轉也需要合理的名目，要讓「圈外人」看起來是真的，事情是真事，項目是真項目，只不過資金沒形成真正的可用財力。「比如，將國有資源資產賣給本級國企，儘管有『左口袋進右口袋』的嫌疑，但流程是合規的。」
華東某縣區的財政人士對記者透露，該地主要通過土地使用稅和房產稅實現收入達到增長目標。具體操作方式是：找一家即將破產且有欠稅的企業，大部分是當地國有企業，財政部門通過各種方式提供給企業資金，企業利用這筆資金去稅務部門繳納此前拖欠的土地使用稅和房產稅。之所以選擇土地使用稅和房產稅，是因為這兩個稅種都是地方稅，收入完全歸地方所得。一般情況，土地使用稅和房產稅都是按照季度繳納，正常營業的企業不會提前繳納，但接近破產或者破產的企業，因為往年有欠帳，可以補繳，這些企業成了財政空轉的「通道」。
財政部公布數據顯示，2024年上半年全國房產稅2337億元，同比增長20.1%；城鎮土地使用稅1298億元，同比增長11%。
上述縣區財政人士表示，地方財政也可以利用專項債虛增收入。因為專項債的使用單位很多都是地方城投和國有企業，撥付專項債後，部分資金用於項目建設，剩餘資金則通過國有資本收入上繳的方式回到地方財政。
為什麼難以改變
財政收入虛增、空轉的情況已經存在多年。王振宇說，地方財政虛增、空轉是一個老生常談的問題。十餘年前在地方縣級層面較為普遍，後來擠掉了一些「水分」。通過地方自有的小稅種先征後返、國有資產多次出售等方式「虛增」財政收入，有的地方「虛增」的比例甚至高達20%—30%。這一嚴重扭曲的政績觀也引起國家層面的高度重視，此後部分地區通過「擠水分」來坐實地方收入，並取得了一定成效，地方財政收入質量得以階段性改進。
近幾年，地方財政空轉現象有所「抬頭」。王振宇分析其背後的原因，一方面是連續三年的新冠疫情、大規模的減稅降費，疊加房地產斷崖式下降等加劇了地方財政的收支矛盾，地方政府普遍面臨較為嚴峻的流動性短缺，確保地方財政收入增長也是一種客觀需要；另一方面是年初地方各級人大通過的財政收入增長目標，具有較強的法定性，而通過行政層級向下分解的財政收入計劃任務，事實上成為上級年度考核的「硬性」指標，具有「一票否決權」，是形成當下地方財政空轉的一個重要原因。也就是說，更上一級政府關注的是財政匯總「數字」及其「增長」。
《中華人民共和國預算法》第五十五條規定，各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。
王振宇說，財政收入虛增、空轉之所以難以改變，是由於部分地區實際上遵循「以支定收」預算思路。大量強剛性財政支出責任，倒逼地方政府在年初編制預算時不得不「虛增」收入盤子，否則預算將難以達到平衡。