這項重大改革，懸念慢慢揭開

「以商品房為主、為中低收入群體提供保障房的住房體系已經形成，相當於並非在白紙上作畫，而是在一張幾近完成的畫作上利用邊角的空白做文章。因此『14號文』只是對原有住房體系的完善，將一些此前被忽視的群體納入住房保障體系。」一位住房保障系統業內人士告訴記者，他並不認同「二次房改」的表述。

在他看來，「1998年『房改』後，我國住房體系發生重大調整，將絕大多數住房需求推向商品房市場，僅以少量廉租房供給低收入群體。從2010年《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》發布以來，通過公租房、保租房等配租型保障房，以及自住型商品房、共有產權房等配售型保障房，不斷將未能在商品房市場『上車』的群體納入住房保障體系，但是仍難做到與商品房體系『無縫銜接』」。

「14號文」被認為將進一步彌合住房保障體系與商品房體系之間的縫隙。

「14號文對於住房保障體系，一方面是補充，另一方面也是重塑。近年來，住房保障體系側重於『租』，並且將保租房作為重點，缺少封閉運行的配售型保障房。但是其保障的人群依然是超大特大城市中住房困難相對突出的群體，包括新市民、青年人等，只不過這部分群體中部分人群難以通過租賃滿足住房需求，而是渴望擁有一套產權住房，『14號文』提出配售型保障房便是更加精準地滿足這部分需求。」上海市房地產科學研究院院長嚴榮告訴《中國新聞周刊》。

相比於外界對於「14號文」的期待，負責制定具體執行辦法的地方政府卻面臨一道難題。

前述業內人士推測，配售型保障房的覆蓋面將十分有限。「14號文」主要針對超過300萬人口的城市，一些庫存高企、房價處在下跌通道的中小城市本就沒有建設配售型保障房的必要。據「七普」數據，城區人口超過300萬的城市共有35個。

目前已有深圳、南寧等城市啟動配售型保障房的規劃與建設。如南寧市住房和城鄉建設局對外披露，按以需定建的原則，匯總梳理出配售型保障性住房先導項目7個、住房7200套，總投資約39億元，其中2024年計劃建設住房4000套。

但是各地進度不一。浙江工業大學副校長、中國住房和房地產研究院院長虞曉芬向《中國新聞周刊》介紹，各地正在抓緊研究、報送具體方案。「國家的總體要求是『以需定建』，各地都在摸排需求，比如居住在公租房中的居民有多少需求？本地戶籍『夾心群體』有多少需求？人才有多少需求？其他工薪群體有多少需求？從解決最困難工薪收入群體住房問題入手，根據供給能力，合理確定保障範圍和建設規模。」

「究竟能有多少項目落地，還要拭目以待。」有接近北京市住建部門的人士向《中國新聞周刊》坦言，北京正在研究制定相關政策。「目前一些國資平台只是按照政府要求進行土地儲備，明年肯定會推進若干配售型保障房項目。但是首先要明確最核心的問題——誰有資格買？」

「14號文」提出的保障對象包括住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進人才等群體。這是相對寬泛的概念，只有確定保障對象後才能確定建設規模。

前述接近北京市住建部門的人士分析認為，「『14號文』強調配售型保障房封閉運營，只能由政府回購，『如長期閒置、確需轉讓、因辭職等原因離開機關事業單位或企業的，由各地政府按規定予以回購』。這意味著持有配售型保障房與工作單位緊密相連，顯然更適用於體制內工薪階層，如公務員、事業單位工作人員等。」

配售型保障房具體保障對象與建設規模還是未知數，但「14號文」的最明顯調整之處在於，將配售型保障房與公租房、保租房並列，意味著其將取代共有產權房在住房保障體系中的位置。

有接近地方住建部門的人士向《中國新聞周刊》透露，目前已經明確不再新增共有產權房。「不然住房保障體系過於混亂，地方政府需要研究存量共有產權房未來納入商品房還是保障房序列。共有產權房的探索難言成功，這也是『14號文』提出配售型保障房的原因。」

「儘管2021年6月發布的《關於加快發展保障性租賃住房的意見》明確將共有產權房與公租房、保租房並列，但是中央層面此前並未對共有產權房出台具體文件，只是鼓勵部分城市試點，實踐中，各地模式各異，比如北京共有產權房的定位就更偏向商品房，而上海更偏向保障房。」虞曉芬告訴記者，共有產權房的最大爭議在於可以上市交易，從而脫離保障房體系。

「共有產權房是配售型保障房探索的階段性產物，如在北京，除去位置極佳的項目，其他項目往往如同雞肋，因為其往往設定較低的購買門檻和較高的退出門檻，如婚後伴侶擁有住房，就需要退出共有產權房。」有接近地方住建部門的人士告訴《中國新聞周刊》，「共有產權房既不像保障房，也不像商品房。如果說保障房應該保障居住權，而非產權，那其最初便不應該以商品房價格出售產權。」

在他看來，未來配售型保障房的價格，會進一步與商品房拉開距離。「14號文」規定配售型保障房以劃撥土地方式供地，並且要求將配套等成本剝離，未來其售價可能不及商品房一半，形成與商品房不同的體系。

虞曉芬認為，這意味著政府讓渡土地出讓金收入，直接壓低配售型保障房售價，並且通過封閉運營，吸取了過往配售型保障房的最大教訓，即配售型保障房與商品房之間存在較大的尋租空間。

沒有改變「以租為主」

虞曉芬認為，「14號文提出配售型保障房，並不意味著改變住房保障體系以租為主的基本方向。」

她向記者解釋說，中國與新加坡國情不同，新加坡是一個人口只有545萬人的城市國家。中國目前城鎮化率約為65％，戶籍人口城鎮化率只有48％，「七普」資料顯示全國流動人口高達3.76億人，其規模非任何一個國家可比，流動人口具有的流動性大、收入不穩定等特點，決定了租賃型保障房可以更高效地滿足如此大規模的流動人口居住需求。

2021年6月，國務院發布的《關於加快發展保障性租賃住房意見》提出，需加快完善以公租房、保障性租賃住房（後簡稱保租房）和共有產權房為主體的住房保障體系，被認為首次明確提出我國住房保障體系的「三個支柱」。其中，公租房、保障性租賃住房均為配租型保障房，可見「租」在我國住房保障體系中的重要性。

「十二五」期間，各地紛紛將公租房作為保障房「主角」。如北京便提出，「十二五」期間，北京公租房的供應比例，要占全部公開配租配售保障房的60％以上。截至2020年年底，也就是「十三五」期末，全國已有3800多萬困難群眾住進公租房，累計2200多萬困難群眾領取租賃補貼。

北京保障房中心有限公司（下稱「北京保障房中心」）副總經理薛梅告訴《中國新聞周刊》，目前北京大部分轄區，特別是遠郊區縣對於公租房保障群體已經應保盡保。「近幾年北京市政府每年會給轄區下達公租房任務，通過新建或存量住房改變性質的方式籌建，實現了公租房對中低收入家庭較好的覆蓋。部分轄區公租房輪候家庭數量快速下降，保障難度大幅降低。」

「受政府財力與管理能力限制，公租房發展到今天的規模已屬不易，但更大數量的城鎮常住人口居住在市場化租賃住房。」虞曉芬說。「租賃房源以居民個人房源為主，這些房源最初並不以租賃為目的，面積大、總價偏高，多人分擔房租又形成群租。不少新市民、青年人只能通過城中村房源解決住房問題，小戶型、低租金、有品質房源嚴重不足。」在虞曉芬看來，發展保租房是為了彌補住房租賃市場的缺陷。

例如，很多年輕人很希望有獨立的居住空間，一些保租房項目可以提供租金較低的三四十平方米的開間戶型，實際租住面積可能並未提升多少，但是體驗會好很多。

因此，各地紛紛開始調整重心。「目前新增項目以保租房為主。」薛梅告訴記者，一些存量配租型保障房項目中既有公租房，也有保租房，需要結合各區需求，如果尚有公租房需求會優先滿足。「十四五」新增的保租房項目戶型更加多樣化，更具針對性，從一居室到三居室，再到100平方米以上的大戶型，戶型相比公租房更加多樣。

薛梅告訴記者，「公租房一般只會提供幾種固定的戶型，屬於兜底保障。而保租房立項之初會進行更多市場調研、戶型策劃，也會與政府、企業對接，明確目標群體。」

她解釋，「這就要求前期策劃與租戶群體的需求匹配度更高，後期運營也要提供更多服務。同時，公租房在選擇位置時更多強調交通便利，而保租房則要考慮職住平衡、產城融合。」

因此，「十四五」期間，保租房無疑是保障房籌建的重點。

衝刺870萬套保租房目標

「十四五」期間，北京計劃籌建40萬套保租房，取代公租房成為「十四五」籌建重點。

這背後是住房和城鄉建設部提出的一項宏大的保租房籌建計劃，在「十四五」期間，全國計劃籌建保租房870萬套，其中40個重點城市將籌建650萬套。北、上、廣、深四個一線城市任務最重，最初分別要籌建40萬套、47萬套、60萬套和40萬套，均占其「十四五」期間住房計劃供應總量的四成以上。

標普全球評級2022年10月發布的研報將籌建保障性租賃住房的計劃視為「『十四五』期間牽動財務資源最多的住房保障政策」，籌建總體規模達870萬套間，每年新增數量大約相當於每年新增住房供給的10％，這項計劃預示著從2022年到2025年「十四五」期間或將耗資兩萬億元。

考慮到房地產投資增速持續下滑，兩萬億元的投資額無疑被市場寄予「補位」房地產投資的期望，保障房建設也被屢次作為逆周期調節政策使用。從目前的公開信息來看，無論是籌建數量還是投資強度，保障性租賃住房都遠低於此前的棚戶區改造，對其對沖房地產下行的作用不能高估。

根據新華社此前報道，「十三五」期間，全國棚戶區改造開工2300多萬套，完成投資約7萬億元。也就是說，「十四五」期間保租房的籌建量不足「十三五」期間棚戶區改造的三成，投資強度為棚改的三分之一左右。

「通過推進保障房建設對沖宏觀經濟下行壓力，這是經常採取的措施。」嚴榮表示，如果簡單將此次保租房籌建規模與「十二五」公租房建設、「十三五」棚改規模相比，確實更小。但是與城中村改造、平急兩用基礎設施結合在一起，對房地產開發投資的拉動作用可能會更大。

870萬套保租房的籌建目標並不一定通過新建達成。目前各地政府主要通過三種途徑籌建，新建、改建與盤活存量，所謂改建就是將閒置的廠房、寫字樓等其他業態的建築改造為保租房。存量盤活需要通過一系列認定手續，將存量房源「轉化」為保租房。目標房源包括長租公寓、閒置的學校宿舍等，業內將這一過程稱為「納保」。

各城市提出的多渠道籌建中，存量房占比較大，比如南昌市明確指出將採取以存量挖潛為主的方式籌集房源，其中建設約2萬套（間）房源，存量房屋資源籌集約6萬套（間）房源。

「『十四五』籌建870萬套保租房的目標被層層分解，廣東最初的目標是129萬套，廣州、深圳兩座一線城市任務最重，分別籌建60萬套、40萬套，深圳又在今年加碼20萬套。截至目前，廣東完成了77萬套保租房籌建。」廣東省公寓管理協會會長劉昕告訴《中國新聞周刊》。

以廣州為例，有接近廣州住建部門的人士告訴記者，保租房籌建任務最初下給了省、市兩級，具體落在住建部門，但市級住建部門將任務進一步分解到區，希望各區通過區長辦公會協調籌建。各區往往先要求住房租賃企業上報房源，再結合當年分配到的任務量優先挑選合規的優質房源上報，如果明年任務比較緊，也會適當放開標準。「各區往往是上報一些合規房源，如從閒置的學校宿舍中進行轉化，再新建一些房源。」

「面對保租房籌建任務，最初廣州提出以籌集存量房源為主，因為廣州並不『缺房』。」 劉昕介紹，廣州1800萬人口中，外來人口約為1080萬，租賃人口約為600萬，租賃市場供給515萬套房源，但其中有400萬套房源位於城中村。

但虞曉芬坦言，2021年以來，各地推進的情況並不平衡。比如各地對於「商改租」較為鼓勵，但普遍嚴控「工改租」。再比如，國務院文件鼓勵企事業單位利用自有土地建設保租房，但是實際執行中仍存阻力。

「導致過去兩年一些城市保租房籌集主要依靠存量轉化，並未增加太多的總供給。」虞曉芬建議，「十四五」還剩下明後兩年時間，還需要在增量供給上發力，「特別是職住不平衡的產業園區應加快保租房建設，對於一些位於交通樞紐旁閒置的商辦項目，如果企業有意願改建，地方政府應在項目審批、規劃指標等方面給予充分支持」。

不過，到底還要建多少保租房，也在考驗地方政府的判斷力。有廣州住房租賃企業負責人告訴《中國新聞周刊》，其實廣州住房租賃市場目前整體供大於求，已經運營的長租公寓項目入駐率從往年的95％~98％下跌至90％，甚至85％，月租金水平也從每平方米80元下降至70多元。

虞曉芬也表示，「隨著城鎮化進入中後期，即使是一線城市，保租房籌建達到一定規模後也不需要再大規模籌集，可以預見『十五五』保租房的籌集規模一定小於『十四五』的水平。」

當保租房大規模籌建中，「籌」重於「建」，政府的角色也將發生改變：這意味著，土地和資金從哪裡來，又面臨新的調整。

北京豐臺區郭公莊一期公租房項目。

2019年5月10日，廣東廣州市，人們在白雲區金御苑參觀公租房樣板房。

資金、土地求「新解」

「發展保租房的機制與公租房不同，後者主要依靠政府進行投資、建設、管理，而政府主要為前者提供政策支持，由更多社會主體供應，因此需要兼顧租金的可承受與供應主體商業模式的可持續。」嚴榮分析說，比如公租房審核嚴格，租期也有限制，最初為兩個租期，即6年，如今最多延續至8年。保租房的審核相對寬鬆，租期也沒有嚴格限制。

當然，政府依然會對保租房租金進行監管，確保其絕對低於市場價。政府會讓評估機構對保租房項目所在區域市場租金進行評估，基本確定為市場租金的九折，保租房價格需要在政府備案，每年租金漲幅不得超過5％。但是增值服務部分可以單獨收費。

儘管租金仍舊需要到政府相關部門備案並接受監管，但保租房項目顯然在以更加市場化的方式運營，哪怕是對於國資平台而言。

薛梅向記者坦言，對於公租房而言，北京保障房中心大部分項目現金流良好，只是收益有限。公司在「十二五」「十三五」期間低價收購了較多的公租房資產，當時以每平方米數千元的價格收購了五六萬套配建的公租房，構成低成本、高回報的資產。

此外，公租房有明確的租戶，基本可以保證90％以上的出租率。但是薛梅坦言，「一些新建的保租房項目，未來是否能按照我們的預期實現較高的出租率，我們也面臨壓力。」保租房項目需要吸引租客。「中心也在提高社區運營品質，讓租客更有歸屬感。」薛梅說，保租房偏向於半市場化運營，也需要打造自身的社區品牌參與市場競爭。

而前述接近北京住建部門人士坦言，北京此前推出的一些保租房項目，由於戶型設計不合理等原因，其實出租率並不高。

籌建保租房首先要解決資金從何處來的問題。公租房、廉租房建設有政府的資本金注入。而根據《關於加快發展保障性租賃住房的意見》，希望能通過政府給予的土地、財稅、金融等政策支持，充分發揮市場機製作用，引導多主體投資、多渠道供給。

這意味著，保租房並非由政府全權負責，政府更多通過現有經費渠道，對符合規定的保障性租賃住房建設任務予以補助，並綜合利用稅費手段，比如增值稅、房產稅等稅收優惠政策。

薛梅告訴記者，政府會直接提供公租房項目30％的資本金，但目前不會為保租房項目提供資本金，全部需要中心進行融資，無疑推高了資金成本。「政府提供30％的資本金能夠解決很多問題。」

雖然目前政府未對新建保租房項目投入資本金，但項目市場化融資渠道相對暢通。「保租房建設主體以政府特殊功能類企業為主，加之保租房屬於金融政策支持的領域。銀行提供給保租房項目的融資不會劃入房地產融資，自然所受限制更少，而且一般會在額度上優先保障，也會給到最低利率。」薛梅說。

虞曉芬認為，政府對於保租房籌建最大的支持是降低土地成本，應允許符合條件的存量土地變更用途，不補交土地價款。「政策允許產業園配套用地占比從7％提高到15％，配套建築面積占比從15％提到30％，提高的部分主要用於建設宿舍型保租房。」

那麼，低成本土地供給來自哪裡？

在2021年6月的文件中，保租房的籌集渠道共有五種，主要利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閒置土地、產業園區配套用地和存量閒置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設。可見利用存量土地的重要性。

「對於像北京這樣的特大城市，『十四五』期間完成保租房任務更多依靠集體土地，只有少量前期遺留項目還在使用國有企業存量土地。」薛梅說，一方面，一些城中村的集體土地位置比較優越，甚至臨近四環路。更重要的是用地成本較低，不同於一些國有土地需要拆遷，供給保租房的集體土地多為集體經營性用地，即「集租地」，很少涉及拆遷問題。「近年集租地為保障保租房土地供應作出很大貢獻，村集體也有意願拿出這部分土地建設保租房，除了可以獲得每年固定收益回報，還可以參與未來經營的利潤分紅」。

一些北京的國資平台通常會與村集體合作成立合資公司，村集體以集體土地作價入股，運營主體每年向村集體支付固定收益。據了解，每畝土地每年的固定收益在1萬元到3萬元區間。此外一些項目地塊有廠房等上蓋建築，往往價值不高，但需要給予一次性補償，一些位置特別好的集體地塊的一次性補償也可能達到數千萬元，合作期限一般是50年。

薛梅告訴記者，這樣的操作模式導致一些使用集租地建設的保租房項目權屬不像國有土地項目那麼清晰。集租地建設保租房因為不能做到同股同權，土地無法轉讓，房屋權屬不夠清晰，所以無法通過REITs等方式實現前期投資的退出。

除去新建，各地政府也在鼓勵長租公寓運營企業將非居住用途的存量房屋、不規範的城中村房屋改建為租賃住房。2022年10月，廣州市住建局曾發文，鼓勵住房租賃企業運營城中村房源。

「一些地方政府會給予參與改建的企業每套（間）房一兩千元的補貼。」魔方生活服務集團CEO柳佳向記者表示，存量轉化是社會總成本最低的一種方式。其實「非改居」相對較為簡單，業內此前也常將酒店、辦公樓通過一系列的標準化改造，變更為租賃住房，近年來商辦物業出租率持續走低，特別是一些產業園區內的商辦物業，這也是魔方生活的主要房屋來源。

她表示，城中村改造對於長租公寓運營企業而言較為複雜，因為其建設並不規範，加之可能又涉及市政管網的建造、產權證的缺失等問題。城中村房屋改造所面臨的合規問題，以及公共基礎設施高昂的改造成本。對於城中村改造，國企介入或許是更好的選擇，例如，在深圳便是由國企牽頭進行城中村改造。

「我們到一些地方調研發現，超大城市的城中村現在是城市流動人口非常重要的集聚地。因此，這一輪城中村改造要非常小心。」上海交通大學國際與公共事務學院教授、住房與城鄉建設研究中心主任陳傑此前在接受《中國新聞周刊》採訪時認為，這一輪城中村改造和城市更新，國家層面已經在強調，不能只是去建設高檔商品房，而是要跟租賃住房尤其保租房建設結合在一起，因此需要在政策上加以引導。例如，政策可以規定，開發企業建只租不售的房子可以獲得一些國家的補助獎勵，而只建設高檔商品房的不能享受專項補貼。

浙江杭州市的一次公租房公開選房現場。

盤活存量才是「捷徑」

相較於新建、改建保租房，將「合規」的存量房源直接「納保」可能是各地更為積極採取的籌建方式。

嚴榮認為，因為存量土地、住房往往區位較好，而新增國有建設用地往往位於較為偏遠的區位。租金與通勤距離，可能是保租房保障群體最為關注的兩個問題。

柳佳告訴《中國新聞周刊》，魔方生活正在推動能夠納入保租房的房源「應納盡納」，積極地與各地房管部門對接存量房源與新簽項目的「納保」事宜。

雖然每座城市推進「納保」的力度與進度不一，但總體來看，各個地方政府對「納保」的態度普遍非常積極，並著手快速制定、落地相關政策。上海的房源「納保」進程比較快，因為上海原有的市場化運營的租賃住房數量較多，相關配套政策也相對完善。柳佳提到，「『納保』主要與項目所在區、縣級房管部門對接，需要滿足結構安全、消防等一系列租賃住房建設標準，並經過房屋產權、租賃年限等方面的審核。」

「納保」後，房屋的產權方可享受房產稅稅率減按4％的優惠政策，住房租賃企業則可享受增值稅稅率減按1.5％的優惠政策。此外，租戶也可享受到民水、民電的使用價格，同時「納保」房屋也可以在隨申辦等政府平台獲得客戶推薦。

柳佳表示，考慮到「納保」後的租金變化不大，且可享受相關優惠政策，因此資金回報幾乎不受影響。「長租公寓原本就不是暴利行業，競爭力主要來自對於租賃住房產品的設計規劃、坪效提升，例如，通過一些科技手段降低運營成本、提升管理效率，因此『納保』後的資金回報相差並不多。」

ICCRA住房租賃產業研究院發布的數據顯示，截至2023年三季度末，全國已開業房間中約有31％納入當地保租房，合計超29萬套（間），而去年三季度末這一數字剛剛超過10萬套（間）。

其實，「納保」更像是多年來處在灰色地帶的長租公寓行業一次合規化的機遇。

「其實行業一直在呼籲設立租賃住房的相關法律法規。在過去，提供人們居住的房屋只有住宅屬性。而對於租賃住宅屬性的房屋，特別是此前『非改居』的房屋，是一些階段性、地方性的政策，缺少全國統一的法律法規予以確認，這也是業內如此看重『納保』的原因之一。」柳佳表示。

地方政府也更多寄希望於通過「納保」完成保租房籌建目標，但在一些地方阻礙尚存。「『十四五』保租房籌建任務下發之初，我曾與廣州住建部門領導溝通，『60萬套的籌建目標很好達成，僅協會會員在廣州運營的房源都有一兩百萬套。』」廣東省公寓管理協會會長劉昕表示。

廣東廣州市，位於番禺區的城中村鍾村。

對於廣州400萬套位於城中村的房源而言，或多或少面臨土地性質、違建超建等問題。「大灣區城中村遍布，深圳也曾面臨類似的問題，當時深圳將城中村住房的產權與使用權分離，在認定產權時只承認合規的建築面積。對於不合規的建築面積，在確保安全的情況下僅承認使用權，也就是未來拆遷時不會進行補償。但是廣州沒有像深圳一樣解決歷史遺留問題。」劉昕告訴記者。

這直接導致城中村房源「納保」出現問題，首先是違建、超建房屋無法「納保」。其次，更重要的是，如果一棟城中村住宅存在違建、超建，其整體均無法「納保」。其實在住房租賃企業看來，解決城中村房源「納保」的問題並不困難。

「只需要將城中村房源的產權與經營權分離，不承認違建、超建住宅產權，但認可其『納保』後取得合法的經營權。廣州要求運營10間以上的租賃住房需要成立經營主體，因此目前大量城中村一手、二手房源處於灰色地帶，可以一邊授予經營權，一邊推動這些房源『納保』。」有廣州住房租賃企業負責人告訴《中國新聞周刊》，通過這樣的方式，分分鐘可以解決數十萬套保租房來源。

劉昕向記者透露，「十四五」以來，廣州籌建保租房的勢頭不及深圳，主要原因便是城中村大量存量房源存在違建、超建問題，產權不清，導致存量房源「納保」這條路難以走通，只能更多依靠增量，造成了保租房籌建進度較慢。但是即便如此，廣州完成「十四五」籌建目標依然不存在問題。

「各地在土地來源方面，還需要更多創新。」陳傑坦言，例如，城市中心見縫插針式的「非改租」仍然有很大潛力。此外，與城中村改造和老舊小區改造結合，進行保障房建設的潛力也非常大。

發於2023.12.25總第1122期《中國新聞周刊》雜誌

雜誌標題：房地產新模式：何處破局

記者：陳惟杉