摘 要：農村土地管理中的「諾斯悖論」，反映了地權邏輯下鄉村治理困境的制度性緣由，也揭示了利益相關者之間的博弈式共生關係。利益相關者的共生與博弈形成了鄉村治理中的內在張力。綜觀博弈式共生下各方主體的利益訴求與行為邏輯可以看出，以「利益爭奪」為導向的土地管理方式是引發各種利益糾紛和矛盾衝突的源頭，這種土地管理異化現象是鄉村治理困境生成的內在動因。化解鄉村治理困境需要依靠法治的力量，通過持續推進法制建設，將土地管理與鄉村治理納入法治化軌道，這是地權邏輯下鄉村治理現代化的根本路徑。
一、「諾斯悖論」：地權邏輯下鄉村治理困境
現代化是鄉村治理的最深層底色，也是重構鄉村社會秩序的內在邏輯使然。黨的十八大以來，「創新社會治理」豐富了黨治國理政的話語體系，以此為背景，創新鄉村治理儼然成為鄉村振興新語境下的「關鍵詞」。如何破解當下鄉村治理困局，推動鄉村治理現代化以充分激活農村社會活力，成為社會各界普遍關注和熱議的話題。與農村社會治理的改革實踐同步，國內學術界對相關議題也給予了深度關懷，學者們從不同的立論角度和研究視野展開研究，儘管在探索最佳鄉村治理模式上仍是眾說紛紜、莫衷一是，但學術界積累了豐厚的研究成果，這為我們的後續研究提供了寶貴的理論借鑑。
理清鄉村治理困境生成的內在機理，是探究治理現代化最優路徑的邏輯前提。對此，學者們進行了多維度的審視與思考，提出了一些極具價值的意見和觀點。如王春光認為，當前的鄉村自治與行政權力有著天然的紐帶聯繫，鄉村治理的行政化帶來了村委會的角色定位困境以及村幹部以權謀私和其他腐敗等嚴重問題；[1]賴麗華認為，我國農村土地流轉制度的僵化和不科學，導致農民利益受到嚴重損害，成為制約鄉村治理的重要因素；[2]郭金雲也持相似的觀點，他指出土地流轉帶來的農村社會階層的經濟分化，造成鄉村社會關係分裂和村落共同體解體；[3]劉守英指出，隨著土地非農化後的價值顯化和不斷升值，強化了農民維護農地成員權的決心，從而更加維護以成員權為基礎的土地集體所有制，這是發達農區陷於鄉村治理困境的根源；[4]鄭萬軍認為，隨著城鎮化進程的不斷推進，鄉村治理面臨著人口空心化、集體經濟衰敗、維權渠道不暢及農村基層腐敗四大困境；[5]周慶智認為，鄉鎮政府的自利性、社會組織不發展以及基層政府一元化權威治理結構是影響鄉村治理的主要因素；[6]鄭永年指出，土地已經成為眾多問題中的「綱」，土地問題才是農村社會秩序建設的核心問題；[7]張紅陽、朱力認為，集體組織建設滯後與集體權威衰落引發的集體權力失控所導致的小鄉村與大國家對接失敗是鄉村治理無效的直接原因。[8]
綜觀既有文獻，雖然學者對鄉村治理困境生成的內在機理有不同的見解，但眾多研究都表明，土地問題是影響鄉村治理的關鍵變量。利益衝突是社會一切矛盾的根源，鄉村治理困境中的土地因素正好印證了此一永恆不變的「定律」。各方利益主體之間的博弈衝突，是鄉村治理陷入困境的主要驅動因素。其中，既是土地利益相關者又是土地利用的主導者———地方政府與農村基層組織，在農地開發利用過程中的行為異化和失范現象，是造成農民土地權益流失，甚至各種利益矛盾衝突產生的內在誘因。當前，中國農村土地管理中政府角色的定位正處於「國家兩難」的窘境。農村公平正義的維護離不開政府的積極干預，但是政府權力的過度介入又會導致農民土地權益受到侵害。
農地管理中的「國家兩難」反映了各級政府農地管理行為的局限性，也折射出當前農村土地管理制度的固有缺陷。新制度經濟學家道格拉斯·C·諾斯對此現象已作了很好的詮釋。諾斯認為，在經濟活動當中，界定產權制度的基本規則是國家必須提供的基本服務，只有國家權力及其代理人的介入，才能有效保護財產權利；但另一方面，國家權力介入產權安排，又容易侵害個人的財產權利，從而導致產權失靈和經濟衰落。這就是所謂的「國家兩難」或者「諾斯悖論」。[9]當前，由利益衝突引發的鄉村治理困境，正是「諾斯悖論」現象的現實表現。
二、博弈式共生：地權邏輯下鄉村治理困境的生成邏輯
農地開發利用中的「諾斯悖論」，反映了地權邏輯下鄉村治理困境的制度性緣由，也揭示出各利益主體之間博弈式的共生關係，審視與探究他們共生表面下所隱藏的利益博弈行為，進一步理解各相關主體的行為邏輯，有助於尋求一種更接近實際的化解鄉村治理困境的政策路徑。各利益主體的博弈式共生關係可以藉助於利益相關者理論予以解釋和探討。利益相關者理論（Stakeholder Theory）最早由弗里曼提出，後經Frederick(1988）、Wheeler(1998）等眾多學者從不同的視角對之進行豐富與補充。國內一些學者，韓璐、費明明[10]等把利益相關者理論應用到分析我國土地資源利用配置問題上，取得了一些頗有價值的研究成果。本文將以利益相關者理論為分析框架，探討各主體利益博弈行為及其對鄉村治理的影響。
1．博弈式共生下的行為邏輯
根據利益相關者理論，與農村土地資源開發利用相關聯的個人或組織，包含中央政府、地方政府、農村集體、農戶、企業等在內的不同的利益群體，它們構成了博弈式的共生關係。利益相關者在農地開發利用過程中的決策行為直接或間接地影響了土地利益的分配格局。不同利益相關者有不同的利益訴求和目標函數，在利益分配問題上必然會進行博弈。
(1）中央政府與地方政府：相悖的目標函數。確保耕地資源優化配置與保障國家糧食安全是中央政府對農村土地管理的總體目標。中央政府與地方政府的利益博弈主要體現在土地利用規划上：中央政府追求的目標是要促進農業經濟發展、農村社會進步以及生態環境優化，即農地規劃利用要確保經濟效益、社會效益及生態效益的同步提高；而地方政府除了要落實中央政策外，追求的首要目標是解決經濟增長與就業問題，因而在政績考核及「土地財政」需求的雙重驅動下，積極謀求土地出讓來增加收入以服務於地方經濟建設。由於現行監管機制難以有效規制地方政府的權力失范，農民土地權益流失已成為農村社會矛盾與衝突的一大誘因。顯然，這與中央政府土地利用的目標函數相悖。
中央政府與地方政府在土地利用目標上的衝突，一方面導致了中央政策的權威性下降，影響到我國對土地利用和保護的總體規劃；另一方面，地方政府對農村集體土地的「掠奪性」開發，損害了法制尊嚴和政府公信力。基於土地違法事件頻發的現實，中央政府推動建立土地垂直管理制度，並於2006年正式出台國家土地督察制度，加強了對地方政府用地行為的監管，在一定程度上遏制了土地違法案件高發的勢頭，但同時也由於建設用地減少及土地出讓收益下降而影響了地方經濟發展。為此，中央政府相繼出台了一系列針對性的政策進行補償。如以「城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標」的名義借給一些省市區建設用地指標，對各地城市用地放寬審批尺度等。[11]
中央土地政策目標的實現有賴於地方的政策執行力及其忠誠度。由於地方政府擁有信息優勢，土地政策博弈的結果往往向地方追求的目標傾斜。儘管中央政府已加大對土地違法查處力度，壓縮了地方政府土地失范行為的收益空間，但他們總會在利益博弈中作出自身利益最大化的決策。在土地財政背景下，一些地方政府對土地利益「強取豪奪」的衝動不可能得到完全抑制。
(2）地方政府與農村集體組織：不同的利益偏好。地方政府是本地區土地利用規劃的制定者、監督者與執行者，同時也是社會秩序和公平正義的維護者。在農村土地集體所有制的框架下，地方政府既不是農村土地所有者，也不是土地使用者，除按法律法規收取相關稅費外，從理論上講沒有參與各種土地收益分配的正當理由。然而，地方政府也肩負著經濟發展和公益事業供給的重任，必然有土地利益索取的政治邏輯。出於服務地方經濟建設的現實需求，地方政府往往具有強烈的土地徵收衝動。
謀求土地出讓收入最大化，是地方政府在土地管理中的利益偏好，而農村集體組織則力爭補償收益最大化以維護集體權益及增進村民福祉。為了發展本村經濟，農村集體組織期望得到政府組織的物質和資金支持，在一定程度上存在與政府合作的意願，但在具體實踐中，地方政府借「公益」之名翻越權力邊界，籍由公權力侵害集體土地權益的現象並不少見。在農地產權主體虛化的情境下，地方政府凌駕於農地所有者———農民集體之上，採取行政手段強制徵收集體土地來實現「土地財政」的目的，並在土地增值收益分配格局中傾向於扮演「利己主義者」的角色。
可見，地方政府與農村集體組織具有不同的利益偏好，在土地開發過程中雙方謀求利益最大化都有其合乎邏輯的理由，但是二者的利益衝突必然會影響國家土地利用總體規劃目標的實現，進而損害國家全局的利益。基於此，我們認為新一輪農地制度改革必須嚴格限制地方政府利益的合理邊界。政府的利益偏好不應該專注於謀求經濟上的收益，而是更多地謀求農村社會的和諧穩定，維護社會的公平正義。換言之，地方政府在農地資源利用配置過程中應該扮演公共服務提供者和農民群體利益和市場經濟秩序的守衛者。
(3）農村集體組織（村委會）與農民：分化的利益群體。農村土地歸「集體所有」且由農村集體經濟組織管理和保護，這是我國憲法與法律明確規定的。因而，基於農村土地所有者身份，農村集體經濟組織無疑就是農地配置中利益分配的主導者與受益者。《土地管理法實施條例》第二十六條也明確規定：「土地補償費歸農村集體經濟組織所有」。(1)但是由於「集體經濟組織」內涵不清、法律地位較為模糊，且大部分鄉村並不存在所謂「集體經濟組織」，所以村民委員會便成為享受土地補償費實際上的合法組織。
《村委會組織法》第十三條規定：「村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。」(2)因此，作為農村資產的實際掌控者，村委會在農村集體土地管理中的法律地位得到確認，並在土地利益分配中扮演著關鍵的角色。如在農村集體土地徵收或徵用問題上，一方面作為基層自治組織，村委會代表了村民集體的利益，在與地方政府土地補償的利益博弈中，必須儘可能地為村民謀求福利最大化；而另一方面，作為全村的公益事業建設的推動者，必然會有收益提成的現實需求，從而在補償分配上與本村村民展開了利益博弈。
尤其是作為理性經濟人，村委會幹部也有自己的行動邏輯與利益訴求。現實中村幹部以權謀私、侵吞集體財產的情況並不少見，一些村委會成員憑藉職權所控制的資源和社會關係網絡，在壓制村民利益訴求的同時謀求自身利益最大化。在此條件下，將不可避免地出現以少數人決定代替集體民主決策的現象，致使村民的合法權益處於被邊緣化的狀態。農民集體內部利益博弈引發的衝突與矛盾時有發生，並有加劇的趨勢。當然，村幹部畢竟是村民民主選舉出來的，多數村幹部還是會代表村民集體的利益，在征地過程中與政府進行談判時願意盡力為本村村民謀求最大的利益。
(4）農民與其他利益相關者：多重的利益博弈。現行法律、法規明確賦予了農民依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。從法理上講，農民才是土地利用的最終受益者，然而受到利益侵害最多的恰恰也是農民。這主要體現在三個方面：其一，地方政府通過村委會以種種的名義徵收或徵用農地，使得農民在農地非農化過程中由於補償過低而造成的權益流失；其二，村委會是村莊公益事業建設的推動者，有徵地補償和農地流轉收益截留的潛在動機，使得農民在利益分配上有權益流失的可能；其三，在信息不對稱的市場博弈環境下，由於農民無法作出農地增值的合理預期，在農地流轉過程中難以對農地轉入方提出分享土地增值收益的合理要求，造成了農民福利的凈損失。顯然，農民面臨著地方政府、村委會、農地轉入方三重的利益博弈。
維護農村社會穩定，保障農民土地權益，是中央政府土地規劃利用的目標之一。「現有土地承包關係要保持穩定並長久不變」，這是中央文件給予農民莊嚴的承諾，也是對農民土地權益保障的堅定的政治保證。[12]由於有中央層次的政策支持，農民在土地權益維護方面就會更加理直氣壯，更加激起他們在利益博弈中維護自身權益的決心。在這種背景下，土地利益博弈的結果往往會產生兩種情形：要麼地方政府抑制自己土地掠奪的衝動，儘可能地滿足農民的利益訴求；要麼農民在權益受到侵害時，以上訪為手段，「通過訴求上級政府的權威來對抗基層政府」，[13]甚至直接向中央政府尋求政治保護。這種博弈行為必然會導致中央政府、地方政府與農民的「三輸」局面：地方政府的行為失范弱化了農民對地方政府的認同感，降低了政治信任程度；中央政府與地方政府的土地規劃利益博弈加劇了中央與地方的利益衝突，導致政令不暢及「上有政策、下有對策」局面的出現；農民在上訪、抗爭的過程中耗費了財力與精力，造成了他們凈福利的損失。
2．博弈式共生下的鄉村治理
中央政府、地方政府、農村集體與農戶等相關主體的利益訴求及行為邏輯，真實反映了當前各利益相關者在農村土地管理中所扮演的角色與影響關聯，這種博弈式的共生關係，形成了鄉村治理中的內在張力，也揭示出地權邏輯下鄉村治理困境的生成邏輯。
(1）主體關係利益化，破壞鄉村治理的政治生態。在博弈式共生關係的情境下，每個主體都在理性地追求自身利益最大化，但個體的理性行為並不都會引起公共利益的增進，反而會誘致各主體間的利益爭奪和矛盾衝突。尤其是，地方各級政府在土地規劃與管理中具有擴大自我權利的內在傾向和偏好，利用法律賦予的行政權力，把部門的利益依託於權力的運行中，將土地的開發與利用演變成「官與民爭利」的平台；而在農村集體內部，儘管村委會是農民集體利益的代理人，但常以集體利益的名義截留農民的土地增值收益，甚至成為地方政府與企業組織侵害農民權益的協助者，這就違背了其維護集體利益和一切為農民利益代言的初衷。地方政府與村委會在協調利益分配時往往成為農民的對立面。誠然，以追求自身利益最大化為動機，致使各利益主體之間的信任蕩然無存，各主體關係的利益化以及對利益的無序爭奪，不僅為腐敗的滋生提供了肥沃的土壤，也破壞了鄉村治理的政治生態，為鄉村治理現代性的生成設置了政治障礙。
(2）土地管理碎片化，影響鄉村治理的制度績效。在博弈式的共生關係中，相關主體的利益訴求和主張是不盡相同的，利益的分歧促使他們試圖通過博弈來滿足各自的利益目標函數。由於缺乏有效的溝通，使得各級政府相關職能部門在執行土地管理事務時存在分割狀態，這就從客觀上形成了土地管理碎片化的現象。碎片化的管理模式遵循「利益至上」的行動邏輯，即在土地管理的具體事務中，並非以國家和社會的整體利益為出發點，而是以謀求自身利益最大化為導向。土地管理碎片化的直接後果是：一方面，各地區、各部門各自為政，導致中央政府關於土地利用管理的總體目標難以得到具體落實，這既損害國家土地規劃的權威性，也無法達到保護耕地資源與可持續發展的目的；另一方面，各主體在管理目標和利益主張上的不一致，形成了多元的利益鏈條，致使農村土地權益問題複雜化。土地管理碎片化反映了各主體間「責權利」分割現狀，利益的相互爭奪和責任的相互推諉，推高了農村土地管理制度的運行成本，進而加劇了農村社會管理難度，影響了鄉村治理的制度績效。
(3）基層政權內卷化，侵蝕鄉村治理的法治基礎。隨著國家對農村工作重視程度及政策傾斜力度的加大，在追求政績工程和追逐贏利的驅動下，基層政府自利性和掠奪性的動機在不斷強化，這進一步擾亂了鄉村社會經濟秩序，也促使一些基層政權發生了質的蛻變，官德不彰、法治不彰等問題頗為突出。基層政權藉助中央權威和打著發展經濟的幌子，向農村集體索取土地利益，從而加劇了「官民對立」；而在維權意識的推動下，平時聯繫鬆散的村民迅速抱團採取抵抗行為，或是直接藐視基層政府的指令，或是「信訪不信法」，訴諸於非理性的維權方式來「討回公道」。基於土地矛盾中的利益衝突有擴大激化的趨勢，我國基層政權出現內卷化困境已是不爭的事實。基層政權的權力擴張沒有得到有效的約束，是基層政權內卷化的直接誘因。正如前面所分析，地方各級政府在土地管理中具有擴大自我權利的內在傾向，使得基層政權在協調利益分配時不僅難以擔當讓農民充分信任的「裁判者」，還頻頻發生以權謀私、與民爭利的案件。可見，基層政權內卷化加劇了農村社會的信任危機，也侵蝕了鄉村治理的法治基礎。
三、管理異化：地權邏輯下鄉村治理困境的生成動因
農村土地管理制度的根本是明確與保障農民的權益，促進農地資源的優化配置，但低效率的產權安排又為利益衝突創造條件。土地利益相關者的博弈行為導致了社會福利的凈損失，阻礙了鄉村治理現代化進程。綜觀博弈式共生下各方主體的利益訴求與行為邏輯，不難看出，以「利益爭奪」為導向的土地管理方式是引發各種利益糾紛和矛盾衝突的源頭。這種土地管理異化現象與中央政府關於農村土地管理的總體目標與基本要求相背離，構成了鄉村治理困境生成的內在動因。從主體來看，土地管理異化主要存在於以下兩個層面：
1．村委會管理職責異化
農村集體經濟組織主體地位的虛化與缺位，使得村民委員會成為土地集體產權的實際管理者和行使者。《村委會組織法》明確將村委會定位為「村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織」(3)。同時，也賦予村委會管理本村農民集體所有的土地和其他財產的職責與權限。據此，村委會理應圍繞著農地的開發利用展開一系列經濟活動，促進本村經濟發展及提高村民收入水平，但在利益的驅使下，村委會土地管理職責在很大程度上異化為對土地權益爭奪的博弈。村委會管理異化源於受內外兩種因素制約而引致的村民自治功能的弱化。
外部制約因素來自於地方政府公權力的滲透和擴張。在基層政治二元權力運行環境下，村委會是在村黨支部指導下開展自治活動，在上級黨委和政府的領導下，村民委員會很大程度上仍然是地方政府權力的延伸。儘管村委會與地方政府也存在著利益衝突與博弈，但在現有的農村政治格局中，村委會往往具有天然的「政府偏好」，即在一些重大事項決策上傾向於與政府合作的「共謀現象」。由此可見，村委會在一定程度上已演化成公共權力在鄉村的利益代言人，這就偏離了中央政府關於實施村民自治制度的宗旨；內部制約因素則在於民主監督機制的缺失。落實村民自治，關鍵在於推進民主監督制度化。從委託代理理論的視角來看，村委會作為農民利益的代理人，農民有監督的權力。然而，由於信息不對稱及地位不對等導致了農民監督的邊際成本高昂。儘管村委會由村民選舉產生，代表了大多數農村集體成員的意志，但在村級重大事項決策上並沒有讓農民有效參與的機制。「村民自治」流於形式，農民「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」成為空中樓閣。
地方公權力的過度介入及民主監督機制的缺失，弱化了村民自治功能，為村委會管理職責異化創造了客觀條件。隨著農村市場化改革的推進，農民的維權意識在不斷高漲，有積極參與利益博弈的內在驅動力，在此背景下，村委會管理異化必然會加劇農村社會衝突，成為阻滯鄉村治理現代化轉型的重要因素。
2．地方政府管理職責異化
作為行政區域內土地利用配置的規劃者與執行者，地方政府的主要職責是嚴格按照中央政策要求和現行法律法規，依據「集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損」的原則，落實耕地保護和節約集約用地制度，並切實保障農民土地權益。同時，地方政府也承擔發展地方經濟和提供公共產品的職責，因而有參與土地利益分配的內在邏輯。隨著城市化與工業化發展對土地資源剛性需求的不斷釋放，土地增值的巨大收益成為各方主體爭奪的對象。在「土地財政」需求的驅動下，地方政府的土地管理職責往往異化為「掠奪式」的征地衝動，並在協調利益分配時做出有利於自身利益最大化的政策安排。
地方政府土地管理異化源於現行土地產權制度存在著誘致權力失范的內生性風險和利益最大化驅使下的非理性決策。土地資源配置的權力壟斷、法制與監督機制的不健全，強化了地方政府「以地生財」的自利性行為，為權力尋租創造了機會。地方政府在土地管理中的權力失范與異化，加劇了農村社會各種矛盾與衝突。農民激烈抗爭或通過上訪尋求中央政府的政治保護，無疑會降低地方政府公信力，弱化基層政權對農村土地利用的合法監控能力。
本文認為，矯正地方政府在土地管理中的職責異化可以有效降低農村社會的維穩成本，為鄉村治理現代化掃除政治障礙。對此，需要通過制度改革和法制建設，降低地方政府對「土地財政」的依賴，調整其「以地生財」和謀取地權的利益偏好，這是矯正地方政府管理異化的根本途徑。
四、法治化：地權邏輯下鄉村治理困境的化解路徑
相關利益主體的博弈式共生是公權力介入產權安排後的必然產物，由此滋生的土地管理異化成為鄉村治理困境形成的內在驅動力，因而化解鄉村治理困境還需推進深層次改革。就鄉村治理而言，在法制框架下進行土地開發利用，有助於化解各利益相關者博弈行為所引致的矛盾與衝突。可見，通過持續的法制建設，探索出一條鄉村治理法治化道路，是地權邏輯下化解鄉村治理困境的根本路徑。
1．以法治理念引領鄉村社會秩序的重構
法治化是鄉村治理現代化的前提和基礎，也是衡量鄉村治理現代化水平的主要標誌。只有倡導法治理念，才能確保一系列關於改善鄉村治理的制度安排得以有效落實，才能保證鄉村社會的安定有序。新中國成立以來，我國農業法制建設取得了顯著成績，以《中華人民共和國農業法》為核心的農業法律體系基本框架基本形成；農業執法力度不斷加大，農業執法體系逐步建立。但儘管如此，農業法制建設與農村經濟社會發展的要求仍不相適應，法治不彰、法制廢弛在鄉村治理方面表現得尤為突出，集中體現在三個方面：一是村民較少接受法制教育且對法律缺乏信任感，法制意識淡薄，普遍仰仗「上訪」、「找門路」等方式來維護自身權益；二是一些基層幹部以權代法、以言代法，對法律缺乏敬畏之心，屢屢發生以權謀私腐敗案件；三是基層政府「重維穩、輕法治」，在處理違法案件時不以法律為邊界，而是在「剛性維穩」思維的導向下，採取息事寧人辦法來滿足一些不合法的利益訴求，助長了「法不責眾」、「會鬧的孩子有奶吃」等不正常現象的滋生。
在法治不彰的環境下，土地管理中各主體行為得不到法治化的規範，這就為基層政權管理異化和鄉村社會治理失序創造了客觀條件。由此可見，鄉村治理需要以法治的方式來推進。一個遠離法治的鄉村，不可能是一個治理現代化的鄉村。2018年中央一號文件首次提出「建設法治鄉村」，表示要強化法律在化解農村社會矛盾等方面的權威地位。(4)以此為契機，各級政府應該轉變鄉村治理理念，以法治的理念引領鄉村社會秩序的重構。通過農業法制建設，樹立法治農村理念，開展農村普法教育，營造崇尚法治的氛圍。在法治的規範與制約下，各相關利益主體必須在法制框架下展開農地資源的規劃和利用，從而有效避免地方政府和基層組織在土地利益分配中「以權代法、以言代法」等違法行為，並促使農民學會利用法律的手段解決矛盾糾紛，避免不合法的利益訴求和非理性的維權行為。
2．以法治形式明確相關利益主體的角色定位
權利邊界模糊是現行農村土地管理制度的內在缺陷，導致了各相關主體的利益目標函數不一致甚至相互衝突，這就為土地違法行為提供了生存的空間：一是侵權或越權行為頻現，一些地方政府部門侵權或越權審批占用耕地，再通過行政手段強行從農村集體中徵用土地；二是「緊盯權利、漠視義務」現象蔓延，由於權利邊界模糊，相關權利人對自身權利的限度缺乏明確的認識，凡認為與自己利益相關的都要全力爭取，但在緊盯權利的同時，對自己所應承擔的義務採取漠視的態度。此現象在耕地保護與利用的過程中表現得特別突出，如每個村民都有維護權益的意識和謀取自身利益最大化的動機，但往往忽視了「要保護耕地」的法定義務。
土地利益相關者的權利衝突緣於各主體的角色定位模糊，無論是地方政府、基層組織，還是村民，在土地開發與利用中都沒有扮演好自己的角色，找准自身的定位。因此，明晰權利邊界與化解權利衝突，關鍵在於各主體的角色定位問題。法律法規是調節社會利益關係的最佳工具，劃定權利邊界最有效、最簡捷的途徑就是走一條法治化的路子，以法治方式明確相關利益主體的角色定位。首先，要重新確立地方政府的角色定位，明確政府土地管理和保護耕地的職責，突顯政府土地管理服務提供者的角色。在土地管理中貫徹落實耕地保護和節約集約用地制度，在農地徵收和流轉過程中要承擔起監督責任和維護公平正義的職責，保證農地資源的合法使用與高效配置。通過法治力量剛性約束政府職能「錯位」、「越位」、「缺位」等土地管理異化行為。其次，糾正農村基層組織角色定位不清問題，通過法律形式確立基層組織的功能定位，理順村委會、村黨支部與村民之間的關係，通過規範行為避免基層組織的職能異化現象。最後，從法律上進一步明確農民在土地管理中的權利與義務，讓農民扮演好遵紀守法的經營者角色。通過法制的宣傳和教育，培育農民法治意識，促使他們運用法治手段保障自身合法權益，同時在法律的剛性約束下履行保護耕地資源的義務，減少荒廢耕地和占地建房等不法行為。
3．以法治力量推動農村土地管理制度的改革
土地管理中的「諾斯悖論」，反映了地權邏輯下鄉村治理困境的制度性緣由，需要推進位度層面的改革以規範相關利益主體的博弈行為。當然，中國農村土地制度改革必須建立在法治化的基礎之上。縱觀世界農業發展的普遍規律，但凡農業現代化轉型比較成功的國家，農業法制建設也是比較健全。無論是西方已開發國家，還是新型工業化國家，為適應工業化和城市化發展的客觀需要，都先後出台了多項土地政策法規，以法律為依據不斷推動農地管理制度的改革與創新，促進土地集約化、規模化與專業化經營。農地制度變遷驅動這些國家的農業走上現代化道路。「立法先行、政府推動」幾乎是上述幾個國家農地制度變遷的共同特徵，在法律授權的前提下，按照法律程序推進位度改革，確保土地制度改革納入法治化軌道。
改革開放以來，我國關於土地管理的法制建設也取得不小的成績，各項法律法規也在不斷完善中。如《中華人民共和國土地管理法》於1987年1月1日正式實施，此後順應經濟社會發展的客觀需要，歷經三次修訂，從法律制度的源頭上賦予農民穩定的承包權；此外，還先後出台了《退耕還林條例》、《基本農田保護條例》、《農村宅基地管理辦法》等多部法律法規。農業法制建設為鞏固和加強農業在國民經濟中的基礎地位，深化農村改革以及保障農民土地權益等作了巨大的貢獻。應該看到，儘管我國針對農村土地管理問題出台了大量的法律法規，但在具體實踐中並沒有充分發揮效力，有法不依、執法不嚴等現象較為普遍，甚至現行法律法規與中央政策文件之間存在很多矛盾之處。
可見，對現有涉及農地管理的法律法規及政策文件進行清理與修訂已經刻不容緩，同時，也要因應宏觀背景的變化，適時推出符合時代要求的土地法規。如現行法律法規沒有對農民市民化進程中土地承包權退出及其補償問題進行詳細而明確的規定，此不僅無法保障農業轉移人口的合法土地權益，也阻礙了農民市民化進程。以法治力量推動農村土地管理制度的改革與創新，使制度建設和制度執行於法有據，從而把我國的土地管理與鄉村治理納入法治化軌道。以法治作保障，堅持以法治農，不僅可以制止和矯正地方政府土地侵權行為，還可以依靠法治的公正性重塑農民對基層政權的政治認同，使基層組織擺脫治理能力弱化的窘境，為強化農村土地管理和促進鄉村治理現代化奠定堅實的法治基礎。
原標題：地權邏輯下鄉村治理困境的生成、動因與化解路徑——基於博弈式共生的理論分析框架
作者：鄭興明 福建農林大學馬克思主義學院
基金： 福建省社科規劃社科研究基地重大項目「鄉村振興戰略下農村土地產權制度改革研究」（編號：FJ2018JDZ059）的階段性研究成果;
來源：農村經濟2019年12期