精準扶貧已經成為我國全面建成小康社會的重要組成部分。全國劃定了14個集中連片特困地區，主要分布在「老、少、邊、窮」地區，是精準扶貧工作的「硬骨頭」，離按時實現精準脫貧目標還是有一定的難度。這些地區是否脫貧，對我國全面實現精準扶貧目標和邁向全面小康、實現現代化有直接影響。
重慶市是典型的西部高山、高寒、連片特困和民族地區，具有扶貧開發地緣的典型特徵。近幾年重慶市在精準扶貧方面取得了系列成果（見表1）並積累了一些經驗。重慶市確定了「2017年基本脫貧、2018年做好掃尾工作、2019年和2020年鞏固成果」的總體目標。2018年重慶脫貧減貧年度任務全面完成，全市65個貧困村實現整村脫貧，全年減貧3.9萬戶12萬人，全市貧困人口減少至4.6萬戶13.9萬人。2019年，重慶市確定了確保「4個縣摘帽、10萬人脫貧」的年度目標，探索了一條以高質量整改帶動高質量脫貧的路子。
重慶精準扶貧的實踐
（一）重慶市精準扶貧的核心經驗是「到人到戶」
重慶最典型的做法是按照貧困發生率高、貧困人口占比高、人均可支配收入低等標準精準、嚴格識別貧困戶，並以此為標準識別出了18個深度貧困鄉鎮。重慶精準扶貧工作的核心可以概括為「到人到戶」，主要包括以下幾方面：
一是規劃到戶。重慶市制定了《「十三五」脫貧攻堅規劃》這一總體規劃和多個專項扶貧規劃。篩選出來的深度貧困區縣為了推進項目落地，也制定了各自的「十三五」特色產業精準扶貧規劃，最終形成了「上下一體、多方聯動」的扶貧規劃體系。按照產業「分門別類、到村到戶」的要求，各縣編制了包括鄉村旅遊、特色產業、高山移民、扶貧培訓、基礎設施、公共服務、科技支撐等七大類規劃，做到「一戶一業」「一戶一策」。針對貧困戶實際情況，編制適宜的、可操作的「項目清單」，建立了「增收明白卡」，這樣每個貧困村都可以有1-2個穩定增收產業，而每個貧困戶也都有1個以上增收項目。同時設立了對領導幹部按照包戶情況進行扶貧工作考核機制，以保障能按期完成。
二是搬遷和補貼到戶。首先，以戶為單位實施高山生態扶貧搬遷，並針對長期以來存在的「搬富不搬窮」問題，重點探索了「農企聯建」模式，並推進整村搬遷和集中安置試點，扶貧效果明顯。這種模式下，政府統一規劃，整合資源，完善基礎設施建設，引入農業產業化龍頭企業，農戶以土地、宅基地入股，聯合開發，共同發展特色產業和修建移民安置點。其次，以戶為單位實行差異化扶持。專門針對貧困戶設立了五條政策，包括對發展特色產業的貧困戶，給予不少於1000元的資金扶持；對貧困戶子女就讀中職、高職的，每人每年補助現金1500元，對特困家庭子女就讀普通大學的，每人每年給予不少於2000元的補助；對貧困戶子女參加中職、高職五年連讀職業教育扶貧試點班的，全額資助學費和生活費。中職期間每人每年補助生活費1500元，高職階段每人每年補助學費4500元，並補助高職第一年每人1500元生活費；對參加城鄉醫療保險的貧困戶，每人每年給予不超過20元的補助。另外，對貧困戶給予重點傾斜政策，對發展鄉村旅遊的貧困戶，最高補貼標準高於一般農戶1萬元；對實施扶貧搬遷的貧困戶，在落實每人8000元補助標準的基礎上，視情況額外享受一定的資金直補和貼息率為5%的信貸貼息補助。重慶還展開了「幫扶到戶」，即以戶為單元開展社會幫扶活動，建立黨員幹部、社會愛心人士與貧困戶「一對一」結對幫扶機制。
三是合作到戶。首先，以戶為單位組建農民股份合作社。探索農民以土地和房屋作價入股，將扶貧資金、土地資源和社會資本金量化成股份，與企業共同組建股份合作社或股份制公司，實行股份合作制經營。其次，以戶為對象實施小額信貸扶貧，在採取互助資金到戶、小額信貸貼息到戶的基礎上，在開州區（原開縣）開展專門針對貧困地區農戶的小貸扶貧試點。第三，以戶為單位探索「三專兩合作」模式。先向貧困村群眾宣傳補貼政策，組織農戶自願申報，扶貧部門評審下達項目。通過產業項目實施，把以前的傳統兼業農戶培養成「專業戶」，貧困村建設成「專業村」並組建「專業合作社」，合作社分別與資金互助社和企業進行合作。
四是以戶為核心發展產業。重慶市專門制定了《產業精準扶貧「十三五」規劃綱要》《「十三五」產業扶貧規劃》等文件，希望通過「路線圖」「時間表」，科學確定扶貧舉措，推動差異競爭、錯位發展；通過項目到戶、任務到人，實現項目跟著規划走、資金跟著項目走，以構建脫貧攻堅長效機制。以戶為單位開展市場對接，通過組建鄉村旅遊電子商務平台，將貧困農戶的農家樂信息、特色產品信息全部免費上網，進行網上推廣和營銷。為提高原住民適應市場的能力，以戶為對象開展人力資源培訓：支持貧困農戶參加外出務工技能培訓、農村實用技術培訓、扶貧創業培訓等；支持貧困戶子女就讀中職、高職和普通大學。另外，以戶為單位建設小型基礎設施，實施鄉村旅遊扶貧項目中，按照「四改五添置」（改造外立面、廚房、廁所、圈舍，添置床上用品、電視、桌椅、浴室、棋牌室等）的要求進行基礎設施改造。
（二）各鄉鎮結合自身特色採取了差異化的精準脫貧措施
針對這18個鄉鎮，重慶市採取了「定點包干」方式，以農業產業鏈建設為重點，探索貧困戶持續穩定增收的模式。18個鄉鎮結合自身優勢，提出了脫貧目標，並且採取了差異化的產業發展措施和治理模式（表2）。其中，資金是產業發展的基礎，重慶市展開了資源變資產、資金變股金、農民變股東的「三變」改革，使貧困群眾得以分享利益。交通是產業發展的必要條件，重慶市發布18個深度貧困鄉鎮交通扶貧攻堅行動方案，每個鄉鎮專門安排了5000萬元專項資金，解決公路不通達等問題。
產業發展是精準脫貧的難點
產業扶貧是促進貧困地區產業經濟結構調整、增強其自身造血功能的根本途徑，也是重慶扶貧政策的核心。但是，從精準扶貧角度看，產業發展存在下面的難點問題：
（一）扶貧產業鏈鏈條短、市場抵抗風險能力不足
就重慶市18個鄉鎮的實踐看，產業發展存在以下共性問題：產業鏈條短、產業經營化水平不高、附加值低、競爭力不強、缺乏效益、產業造血功能不足等。這也是我國當前扶貧點產業扶貧的普遍問題。另外，則是各村和市場之間尚未形成良性循環、互促共贏機制，缺少產業項目的利益聯結機制。產業鏈缺少可持續性，農民組織化程度不高，小農經濟特徵明顯，較難規避現有市場風險。
（二）錯綜複雜的農村情況增加了產業扶貧難度
產業發展對於經營者和勞動者的技能和素質有著較高要求，重慶農村的大量青壯年勞動力流入城市，留守農村老人、婦女和兒童無論從體力還是技術上均難以適應產業發展要求，容易出現勞動力緊缺以及項目後期管理困難的情況。另外，重慶市貧困鄉鎮積極探索「三變」改革，旨在通過盤活資產，實現資產收益，但是也存在一定的風險。
對重慶推進精準扶貧工作的建議
（一）加大產業扶貧，保障可持續性和長效性
產業扶貧要以扶貧地的自然條件、要素稟賦以及經濟水平等為基礎。要培養產業造血的功能，最終促使實現「輸血型」向「造血型」功能的轉變。重慶的產業扶貧還屬於起步階段，今後要重視產業融合，保障可持續性，踐行「鏈條式」延長扶貧策略，推進「特色旅遊+」「網際網路+」「技能培訓+」等扶貧攻堅行動。另外，產業扶貧具有長效性，工作不會隨著2020年脫貧任務完成而終止。這就要使得產業具備生態可持續發展能力，形成貧困區域長期減貧的動力，要讓貧困戶深入參與到扶貧項目中，全面掌握產業發展的技能與知識，形成脫貧的長效機制。
（二）構建利益聯結體，釋放扶貧紅利
建立「市場主體+貧困村村集體+貧困戶」利益聯結機制，形成市場主體（企業或農民合作社等方式）、貧困村村集體、貧困戶利益共享的格局。發揮政策和資金的槓桿作用，撬動更多的金融、市場主體、社會資本共同參與。探索嘗試通過政府購買服務等方式將社會組織等「第三方」引入資產收益扶貧中，讓第三方成為監管資產收益扶貧的主要協助。這個過程中要完善多部門參與的聯動機制，整合政策和資源，由市政府系統推進產業配套和公共服務建設，為產業扶貧提供好的環境。
（三）總結「三變經驗」，深化土地改革
總結「三變經驗」，繼續推進農村土地「三權分置」改革農村集體產權制度改革、自然資源資產等相關改革，建立健全土地流轉規範管理制度，對農業經營主體提供政策扶持，完善「三權分置」相關法規，保障農村「三權分置」有序實施。
探索土地承包經營權有償退出機制，保證農民的根本利益。放活、放寬農民閒置宅基地和農房的使用權限，促使其和民宿、娛樂休閒場所等產業發展結合，促進三產融合。
（四）強化財政、金融和人才等政策支撐
繼續加大財政對農村精準扶貧的投入力度，以實現「基本公共服務均等化水平穩步提高」。鼓勵涉農金融制度創新，鼓勵農業生產者以承包地、生產設備、農用設施等摺合股份的方式入股涉農企業或抵押融資。完善農村信用貸款與保險制度，推廣「精準扶貧」類小額信用貸款，支持貧困戶利用貸款資金髮展產業脫貧致富。強化風險防控機制和措施，降低由於產業發展貸款的資金風險。另外，通過引進人才與培育本地人才，解決產業發展中的人才瓶頸問題，激發貧困地區經濟社會發展的內生動力。
來源：中國發展觀察2019年19期
作者：龍粵泉 喬彥斌