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蔣介石回南京後，違背他在西安許下的諾言，扣留了張學良；但他沒有完全回到西安事變前的剿共、內戰老路上去；他採取的策略是：拆散西北的「三位一體」，迫使張、楊離開自己部隊，中央軍進駐西安和陝西，不容許西北存在半獨立狀態，要完全置於南京的直接控制之下。
1、解決西安事變的方針
1937年元旦，蔣介石在南京召集朱培德、顧祝同、朱紹良、熊式輝等舉行座談，決定解決西北問題時採取以政治為主、軍事為從的方針。
但在具體行動上，他要採取軍事壓迫手段迫使西安就範。
蔣做出上述決策後，立刻部署五個集團軍的兵力對西安形成夾擊態勢，其具體部署是：
以顧祝同為總司令的第一集團軍，有九個師兵力，從華陰、華縣沿隴海路西進；以陳誠為總司令的第四集團軍，有九個師兵力，沿渭河北岸西進；以衛立煌為總司令的第五集團軍，有四個師兵力，位於商、雒一帶，從東南方向威逼西安；以上三個集團軍都屬於東線。屬於西線的是以蔣鼎文為總司令的第二集團軍和以朱紹良為總司令的第三集團軍，分別位於甘肅和寧夏，共十五個師兵力，從西面對西安構成威脅。任命顧祝同為西安行營主任並代蔣指揮上述部隊。
蔣於1月2日離開南京去奉化，療養腰傷，並遙控對陝甘善後問題的處理。指令何應欽負責南京與西安方面接恰。
蔣到奉化後，對解決西北問題進一步密謀策劃。
1月7日，他兩次致電前敵總司令劉峙、第一集團軍總司令顧祝同，強調「對陝策略，應以政治為主，軍事為從」。
蔣還授意劉峙和顧祝同，對張、楊部隊可採取政治分化、金錢收買等策略。
「用各種傳單，每日時時用機分送散發，並可用張名義代制，勸導其部隊服從中央，接受命令」，「並由兄等名義，對於自拔來歸者之各種獎賞項，定為等級輕重以動之。」
蔣的如意算盤是：
「用政治方法」使中央軍「能有一部和平進駐西安城，然後相機再用根本解決，是為上策。其次，使東北軍離陝入隴」，紅軍「旁觀中立，俾楊逆孤立心寒，然後攻之，亦不失為中策。」
1月8日，蔣再次致電劉峙、顧祝同，進一步指出：
「戰事應充分準備，但不輕易發動。」「望以軍事威脅為手段，而達到政治解決為目的。故各種軍事計劃之考慮，應於未開戰之前，不嫌其細密周到，亦不必求其急速也。然於戰事發動之後，應用迅雷不及掩耳手段，須定期攻克西安，亦不容有所遷移也」，並明確要求「於開戰後十日內克復西安」。
2、蔣介石為何要採取政治為主、軍事為從的方針？
在幾十萬中央軍部署於豫陝和甘寧地區，對西安形成夾擊態勢下，蔣介石沒有立刻發動大規模武裝進攻，而強調採取政治為主、軍事為從的方針解決陝甘善後，這和下述情況不無關係：
一是日軍大量增兵華北，正積極準備全面侵華戰爭。
日益嚴重的國難，不容許大規模內戰再次爆發。何況，蔣介石剛剛在西安做出了不再內戰的承諾。
二是廣大人民群眾和各地方實力派反對用武力進攻西安。
早在南京下達「討伐令」時，就受到人們的反對。連遠在莫斯科的蔣廷黻也致電南京，反對進兵西安，主張實行「明急而暗緩」策略。待蔣返回南京，重派幾路大軍威逼西安，更激起人民反對。
直接面臨內戰威脅的陝西人民派20餘名代表1月7日到潼關面見樊崧甫，「陳述陝民哀吁和平赤忱」，要求南京「對陝事以政治解決，伸得培養國力，一致對外」。
他們發表通電說：
「旬日以來，交通迄未恢復，潼關復又進兵。設不幸因誤會而啟釁端，則此僅存之國力將對消於內戰之中，其何以制方張之寇焰」。
廣西各界抗日救國聯合會1月17日發表通電，指出：
「旬日以來，中央對於西安抗戰之主張，未能見諸實行，竟復派大兵入陝，重相煎迫，萬一激成變亂，人將謂中央勇於對內，怯於對外」。
通電要求南京「迅行制止入陝軍隊，採取政治解決辦法，以弭內戰而培國力」。
1月15日，四川劉湘領銜、廣西李宗仁、白崇禧聯署通電全國，呼籲南京「本總理之寬大精神，采政治解決之途徑」，「急令入陝部隊停止進行，勿得逼之過戚，相煎太急」。
三是擔心陝甘紅軍渡河攻晉，抄蔣軍後路。
當時竭力奔走和平的甘肅省財政廳長陳端，1月13日向孔祥熙尖銳指出，在陝甘的紅軍、東北軍、十七路軍及地方民團總數近20萬，「一經接觸，勢必向晉豫流竄。星火燎原，深為國家前途隱憂。」
他建議「最好中央軍暫取緩和態度，向後稍退卻」，求得和平解決。
同一天，蔣介石給在洛陽的劉峙、顧祝同和在南京的何應欽的電報也明確指出：
「此時我軍向西安進攻，紅軍必有一部向晉邊渡河攻晉，以牽制我軍。此著非常危險。明關附近，中央軍能否派兩師兵力協助晉軍布防，河東岸務希特別注意。河東防務未固以前，我軍暫勿向西安進攻」。
為用政治方法解決西北問題，南京1月5日炮製出「陝甘軍事善後方案」，主要內容有兩項：
一是人事任免：
決定：
「1.以顧祝同為西安行營主任，承軍事委員會委員長之命，綜理陝甘青寧軍事及西北國防準備事宜；2.以王樹常為駐甘綏靖主任，在行營指導之下擔任甘肅綏靖事宜；3.以楊虎城為西安綏靖主任，在行營指導之下擔任陝西綏靖事宜，馮欽哉為二十七路總指揮。楊虎城、于學忠撤職留任，帶罪圖功。」
上述任免，當天即以國民政府行政院名義公布。行政院公布的任免名單，只是沒有馮欽哉的任命，增加了「陝西省政府委員兼主席邵力子辭職照准，任命孫蔚如為陝西省政府委員兼主席。」
二是軍隊駐地劃分，決定：
「1.由潼關沿鐵道至寶雞，再沿渭河至天水秦安之線（包含閻良、朝邑、華陰、華縣、渭南、臨潼、西安、雒南、商縣、蘭田、富平、三原、涇陽、咸陽、興平、鄠縣、醴泉、武功、盩厔、郿縣、扶風、岐山、鳳翔、寶雞、汧陽、隴縣、清水、秦安、天水、通渭、甘谷等縣)歸國軍駐防，以鞏固豫、鄂、陝、川之國防根據地；2.第十七路各警旅移駐正寧、栒邑、永口、靈台、寧縣、長武、邠縣、麟游、乾縣、淳化、耀縣等地，孫蔚如部第十七師移駐甘泉、鄜縣、中部、宜君等縣；3.馮欽哉部另編為第二十七路，仍駐大荔、蒲城、白水、澄縣、郃陽、韓城、宜川等縣原地；4.第五十一軍、五十七軍、六十七軍、騎兵軍及一零五師等部一律恢復十二月一日以前原位置；5.現在黑城、鎮海、原同、心城一帶之國軍，暫在原地整理，俟相當時期或各軍實行出寧綏禦侮時，調至綏東或另指定任務。」
蔣介石「為使彼方接受起見」，第二天對方案內容作了兩點補充：
「（甲）東北軍全部應先調集甘境，歸王樹常節制指揮，並負責整理；（乙）十七路軍除准在西安酌留一部分外，余照昨電辦理。」
3、西安方面的應對
面對張學良被迫害和五路蔣軍壓境的嚴峻形勢，1月4日以楊虎城為首的西安三方面高級負責人研究決定：
東北軍、十七路軍和紅軍三方面團結一致，組成抗日聯軍，作必要的軍事準備，以對付蔣軍的壓迫，但應爭取和平解決，以遂停止內戰、一致抗日的初衷。聯軍為擁護和平統一團結禦侮起見，在萬不得已時決擬一部箝制西線的胡、關、毛、曾、李、萬各敵，集中主力消滅由潼關西進之敵。
具體作戰方案是：
在渭南的赤水至長安，選擇有利地帶，構築七道防線。在張學良未回來前，由楊虎城統一指揮聯軍。紅軍秘密集結於淳化、栒邑地區，再經三原趕到高陵地區，依情況參加渭北決戰或經蘭田突擊中央軍李默庵部，然後以主力向潼關迂迴。陝南紅軍陳先瑞部和楊虎城兩個旅，依託秦嶺，以運動戰與游擊戰相結合，遲滯李默庵部前進。西線以王以哲、于學忠兩軍及紅軍一部監視、箝制胡、關、毛、曾諸敵。周恩來、博古1月4日將此方案電告中共中央，第二天毛澤東、朱德等即復電同意。
此時，南京和西安雖都擺出要打仗的架勢，但誰也沒有真正要動武的決心，雙方都不過是拿軍事威脅作手段，來達到自己的要求和目的。所以，在嚴重軍事對峙情況下，雙方又展開了和談活動。
4、蔣介石分化「三位一體」的嘗試
1月9日，先是南京方面派與南京有關係的東北人士王化一、吳瀚濤去陝。
蔣為使西安就範，此前曾寫信給被押在南京的張學良，促其寫信給「虎城及各將領，勉以切實服從中央命令」，並威脅說：「若再不遵中央處置，則即為抗命。國家對於抗命者之制裁，決不能比附於內戰。」
王、吳離京前，探視被幽禁中的張學良。張認為當時形勢險惡，戰爭有一觸即發之勢。為保存抗日力量，張囑咐王、吳轉告楊虎城和東北軍將領，要鞏固東北軍內部團結，鞏固東北軍同十七路軍、紅軍的團結。
王、吳飛抵西安後，遞交了蔣介石、張學良的信件，轉達了張學良的口信，勸說西安方面服從南京命令，以免引起戰端。楊虎城與東北軍、十七路軍將領及有關方面磋商後，10日向王、吳表示遵照張副司令意見，停止軍事行動，關於軍隊改編及善後問題須雙方協商後再作決定。王、吳二人於1月11日飛返南京復命。
1月13日南京方面又派米春霖攜甲、乙兩種方案飛往西安，供西安方面擇一而行。
兩種方案的內容是：
甲案：東北軍移駐甘肅和陝西邠州以西的西蘭路上；十七路軍移駐涇、渭河以北地區；紅軍仍返陝北；中央軍進駐西安，沿隴海路潼關至咸陽段駐十二個團。陝西省政府主席仍委十七路軍方面的人充任。乙案：東北軍（包括甘肅的于學忠部）移駐安徽和淮河流域；十七路軍移駐甘肅；紅軍仍返陝北；中央軍進駐西安和關中地區；安徽省政府主席可委東北軍方面的人充任，甘肅省政府主席可委十七路軍方面的人充任。
5、楊虎城救張最後的努力
西安方面當時認為，最主要的問題是爭取張學良迅速返回西安，這個問題不解決，其他問題均無從談起。楊虎城和東北軍方面決定派李志剛和鮑文樾隨同米春霖一起飛往南京，要求蔣介石迅速釋放張學良回陝。
李志剛等16日由西安飛抵南京，17日轉赴奉化晤蔣。此時蔣介石的腰傷未愈，正穿著鋼架背心在接受治療。李、鮑向蔣略致問候後，說明東北軍和十七路軍全體將士要求張學良早日回陝，以便進行一切善後工作，張不回去大家心裡非常不安。
蔣介石說：
張學良「現在再三表示要跟著我學修養，跟著我讀書。他自己不願意回去，你們也不要強迫他回去。」
當天下午，蔣介石單獨召見李志剛，先恫嚇說：
西安方面如果要打，「我在幾天以內就可以消滅他們」，接著又拉攏說：「楊虎城與十七路軍是有革命的歷史的，不能與東北軍相提並論」，「只要他聽我的命令，我答應的話都可實現。」
18日晨李志剛再見蔣，蔣把已寫好給楊虎城的親筆信交給他，囑其回西安轉達他昨天講的話，要楊立刻撤除二華（華陰、華縣)防線，讓顧祝同進駐西安。蔣還希望李志剛兩三天後再來奉化，報告西安方面的反映。
李志剛1月20日飛返西安，帶有蔣介石和張學良分別寫給楊虎城的信，張在信中表示斷不可以他個人的出處作為解決當前問題的焦點。
6、再度與南京方面交涉
楊虎城在李志剛返回西安後，立即召集東北軍、十七路軍雙方高級軍政負責人開會。
會上，宣讀了蔣給楊虎城的親筆信，大意是：
「你不學無術，也不能好好讀書，因此不免於謬誤。但是你的部隊是有革命歷史的，不可偏執謬誤，毀滅自己。現在東北軍即撥歸你管轄，要把他們分開駐防。關於陝西地方行政，要趕緊促孫蔚如就陝西省政府主席職，以安定地方秩序。你萬不可輕信人言，作戰爭的打算，以糜爛地方，擾亂人心。你有什麼具體困難問題，或關於人事和物資上的問題，可以提出來，我儘量給你解決。必要時可再派李志剛來談。」
讀完蔣的信，與會者情緒激昂，「當時東北軍到會的人聽了以後，都紛紛地罵蔣介石背信棄義，說他是想分化東北軍與十七路軍」，表示「絕不能上他的當」。「孫蔚如表示他絕對不就陝西省主席職」。杜斌丞見東北軍方面的人如此激昂，也表示：「張先生不能回來，我們大家要堅決同蔣介石拚命。」
會議無結果而散。
會後，李志剛飛赴南京。在京期間，他分別拜會于右任、馮玉祥、何應欽、陳立夫等，探聽南京有無轉變政策的準備，結果並無所獲。
23日，李到奉化溪口，立刻受到蔣的召見。他首先遞交了楊虎城21日寫給蔣的信，信中說：
「前示甲案，應當接受。惟西北情形已趨複雜，執行甲案事，各方實際上之困難仍屬不少。凡此情況，涼蒙洞察。謹再派李志剛趨前晉謁，陳述一切，務懇鈞座對於此間實際各問題詳加訓示」。
按照蔣的要求，李志剛詳細彙報了楊虎城兩次開會討論蔣介石信件的情況。
蔣聽到西安方面仍堅持要求張學良返陝，一面搖頭一面說：
「我在西安上飛機時，張漢卿要送我到南京來，我當時勸他不要來，他不聽，一定要來，我也只好聽他來。他現在住在這裡，你可以看到他，你問他是不是那樣。他來南京的時候，由他也由我，但是他來到南京以後，要想回去，就不由他也不能由我了。」
李志剛見此，覺得再談也無益處，便改談顧祝同率軍西進問題，蔣說：「顧祝同部西進，目的不在打仗，而是為調度軍隊恢復秩序。」
蔣讓李轉告楊虎城，必須服從他的命令，否則就要用軍事解決，並說他已通知顧祝同要相機處理，西安方面要找顧接治，把真正困難的地方提出來與顧商洽解決，他們解決不了的再由顧請示他，他一定能給解決，以後再不要直接去問他了。
李志剛第二次去奉化期間，經蔣允許，見到了被幽禁在雪竇寺中的張學良。當李談到西安方面要求他回去及蔣如何回答時，張慨嘆地說：
「蔣是不會讓我回去的，回去會增加他不喜歡的力量。請告訴虎城多容忍，要團結。我估計除非全面抗日，東北軍還存在，可以利用我在東北軍中發揮作用時，我才有可能回去，否則是不能出去的。」
言下神色悽慘。
7、西安事變的善後談判
1月22日蔣介石致電楊虎城，通知他「中因賤未愈，靜養山中，對於陝事已交墨三（顧祝同字）兄在前方全權處理」，囑楊今後找顧「就近接洽可也。」
蔣1月22日和24日，兩次打電報給顧祝同和劉峙，令顧在前方負責與西安方面談判，並交待了談判條件。
這些條件，綜合起來有七項：
一、中央軍本月二十八日以前暫住原防地。二、東北軍、十七路軍須於本月二十八日前撤至涇陽、咸陽、鄠縣以西地區；徐海東、陳先瑞在陝南各部應同時撤至陝北。二月五日以前，中央軍進至咸陽至寶雞一線，接防完半。三、中央軍定本月二十九日進駐西安與咸陽之線。四、東北軍可酌留一師約三團至四團兵力暫駐西蘭公路咸陽至邠州一段。五、十七路軍可酌留一團至兩團兵力駐西安附近，但其駐地由行營指定，並於中央軍到達西安時，十七路軍駐西安部隊暫時集結於王曲與新城二地，以免誤會。六、張副司令之出處與名義，須待西北問題完全解決時另定之。七、對第三者部隊（指紅軍），准由楊主任秉承顧主任之意，設法接濟。
西安與南京雙方代表在潼關的談判1月24日開始。
西安方面的代表是米春霖、謝珂，李志剛由奉化返陝後也趕到潼關參加。他們把談判情況及時電告在西安的何柱國，何有時也通過電話與顧祝同直接談判。
顧祝同在潼關代表南京與西安方面代表談判，他將談判情況及時電告在南京的何應欽，何再轉報在奉化溪口的蔣介石。操縱談判實權的，南京方面是蔣介石，西安方面是楊虎城、何柱國、王以哲等人。
米春霖、謝珂與顧祝同的第一次潼關談判，除質問大批中央軍西進是不是要發動內戰外，主要內容2無外乎東北軍、十七路軍的安置問題。
雙方約定25日上午10時再談。顧祝同通過何應欽向蔣介石請示兩個問題：
一、第三者（紅軍）移動時發給若干，總須三十萬（至少）至五十萬。二、西安事件中已用之費六百萬彼方請予核銷，可否准許二百萬。
蔣介石針對何應欽的兩次電話報告，1月25日上午9時對潼關談判提出七項要點：
一、東北軍在西蘭公路上可先駐四團，待其移動完畢以後准再增兩團亦可，但咸陽城內不可駐部隊。二、十七路軍在西安附近，於其他各部未移防完畢以前不能超過兩團兵額。待各部移防完畢後，如有必要亦可酌增一、二團。惟其駐地仍須由行營指定令行。三、第三者（紅軍）移動時，以三十萬元為度。四、西安事件報銷之費用，最多不得過二百萬元。五、十七路軍、東北軍移動時，准發一個月伙食；待其移防完畢時，准再先發一個月。六、張漢卿名義必待其部移防完畢後方能呈請，此時如果請求不惟無益，適增國民之反響，徒戾漢卿而已。七、第一步，各部撤至西安、咸陽以西時期，最遲不得超過本月三十日；第二步，移防完畢不得超過下月十日。但東北軍入甘路程較長，准予酌量展申，然亦不得過下月十五日也。惟中央軍接防隴海全線至寶雞，必須於下月五日以前完畢。
顧祝同把蔣的上述七項要點告知米春霖後：
「由米與何柱國在電話中商談約半小時，顧亦與何談約二十分鐘。東北軍方面表示大體可接受，但要求先發表張之名義而後移動。」
1月26日，何應欽向蔣轉報顧祝同的報告中說：
「商談情形不能迅速開展，楊之態度並不如何堅持，第三者（紅軍）亦未出而搗亂，問題全在東北軍。」
他接著具體報告說：
「東北軍高級將領大體均可接受命令，但對下級不能妥為運用…軍官中亦有態度甚惡者，均為下級居多。」
蔣介石對東北軍的態度甚為惱火。
1月26日傍晚他指示劉峙、顧祝同向東北軍發出恫嚇，聲明：
「如東北軍作梗，至明日(即二十七日)正午再不撤退，則可通告其自明日午後起即為和平破裂，先對東北軍前線陣地及其前方司令部開始轟炸，對於西安新城各目標暫緩轟炸，以示區別。」
第二天，蔣介石又致電東北軍各將領，進行「勸說」。
電文說：
「關於漢卿出處問題，一俟移防完畢後，中可保證必為負責請求，使漢卿出而效力國家，至於復權更不成問題。但此時萬勿提出事實上不可能之問題，以延誤大局也。」
經過討價還價，到1月底雙方就西安方面接受南京提出的甲案達成協議，共十二條。
根據這個協議，東北軍已開始從前線撤兵。就在這個關鍵時刻，東北軍內部在和戰問題上的分歧達到白熱化，以至釀成內部互相殘殺的流血事件。
（正文完）
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