[ 2023年地方財政對轉移支付的依賴度為44%，有22個省份高於這一水平，且幾乎都達到50%以上。依賴度最高的省份西藏達到90%，黑龍江次之，為82%。 ]
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）要求建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，轉移支付改革是其中的重要組成部分。2023年中央對地方轉移支付規模第一次突破十萬億元，轉移支付成為地方政府尤其是中西部基層政府的重要財源甚至是主要財源。《決定》要求「完善財政轉移支付體系，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制」，為轉移支付的改革提供了系統指引。
要深入理解轉移支付的改革，首先需要認識轉移支付的規模、結構和可能爭議，而鑒於財政收支體制決定了轉移支付規模，故相關改革除了針對轉移支付本身，還需要進一步完善財政收支體系。
轉移支付的規模與結構
財政轉移支付主要指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，各界主要關注的是前者。我國目前的轉移支付體系正式成型於1994年的分稅制改革，但早期以照顧地方原有收入格局的稅收返還為主，後期才逐步形成比較完善的以一般性和專項轉移支付為主體的體系。近年來中央對地方轉移支付的規模在逐步上升，占地方支出之比也有所增長。2015年轉移支付達到5.5萬億元，占地方財政支出之比為37%。其後規模和占比逐漸增長，如2022年轉移支付達到96942億元，較之上年大幅增長近1.5萬億元。2023年轉移支付額達到10.3萬億元，第一次突破十萬億元，占地方支出之比達到44%。
部分地區對轉移支付的依賴度更高。2023年地方財政對轉移支付的依賴度為44%，有22個省份高於這一水平，且幾乎都達到50%以上。依賴度最高的省份西藏達到90%，黑龍江次之，為82%；青海為78%，還有甘肅、寧夏、吉林和新疆等地都在70%以上。西藏也是人均轉移支付額最高的地區（2023年為6.92萬元），遠超全國平均值（1.12萬元）和西部平均值（1.77萬元）。對比以往年份如2015年數據可見，幾乎所有地區對轉移支付的依賴度都在升高，尤其是黑龍江和吉林增加了約20%，其中黑龍江主要是均衡性、社保和農林水方面的轉移支付規模較大。從規模來看，四川省接受的轉移支付額度最高，達到6772億元，但四川的轉移支付依賴度和人均轉移支付額都處於中等水平。依賴度較低的主要是浙江、上海、廣東、江蘇和北京等地，均低於20%，其中浙江和上海分別為11%和13%，處於全國最低水平。
地級和縣級財政對轉移支付的依賴度還會更高。如四川省2023年全省轉移支付依賴度為53%，而21個市州財政的平均值為63%，最高的甘孜州達到94%，阿壩、雅安和巴中等地也都在80%左右。四川省183個區縣財政支出對轉移支付的依賴度均值為69%，其中30個區縣超過90%，主要是川西的民族縣。地方財政尤其是中西部地區及市縣財政普遍高度依賴轉移支付，使得轉移支付成為中國政府間財政關係中必須面對的重大問題。
轉移支付中存在不同類型。中央對地方的轉移支付以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔。2023年一般性轉移支付共有8.5萬億元，其中2.4萬億元的均衡性轉移支付主要目的是彌補地方財政收支缺口。共同財政事權轉移支付規模也較大，2023年有近3.7萬億元。這一科目在2019年新設，主要是為了滿足中央履行的各種支出責任，為與《預算法》規定銜接，編制預算時暫列入一般性轉移支付。專項轉移支付自2019年起規模大幅下降，2023年約0.8萬億元，其中基建支出有0.5萬億元。目前，總體上形成了以財政事權和支出責任劃分為依據，以一般性轉移支付為主體，共同財政事權轉移支付和專項轉移支付有效組合、協調配合、結構合理的轉移支付體系。
轉移支付的功能與爭議
轉移支付的功能主要分為四個方面，解決地方財政收支缺口或財政不平衡，彌補地區間財力差異並推進基本公共服務均等化，解決地區間外部性問題，以及中央交待地方的專門事項，這四個目標相互交織，其中又以前兩個目標為主。
財權與事權的不對等會導致地方政府存在收支缺口。在支出方面，由於更接近民眾而具有信息優勢，彼此競爭和創新等因素，地方政府在提供地方性公共服務上通常更有效率，故地方政府往往會承擔大量支出。但在收入徵收方面，大量稅收由中央徵收會更有效率，可以減少稅基無效流動，避免地區間惡性稅收競爭。
上述標準也是我國政府間收支劃分的原則，分稅制後多數地區地方財政收入低於支出，為解決收支缺口而來的轉移支付的規模日益增大。但過大的收支缺口和轉移支付規模也反映目前收支劃分存在問題。《關於2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》就指出，「由於現行財政體制還不夠完善，地方政府的財權難以滿足其履行事權的基本需求，主要通過上下級政府間轉移支付來解決，導致轉移支付在財政支出中占比較高……轉移支付制度由分稅制財政體制的修正補充機制，變成了對基層政府進行財力分配的主導機制」。上述問題亟待進一步改革。
推進基本公共服務均等化也是轉移支付的重要功能。各地區間的自有財力差異使得落後地區地方政府可能無法提供較高水平的基本公共服務，而轉移支付可以幫助實現這點，這也是中西部地區尤其是西部地區轉移支付依賴度和人均轉移支付額相對較高的原因。基本公共服務的範圍和標準也在逐步調整，國家發改委等部門自2021年開始制定國家基本公共服務標準，提出了幼有所育、學有所教、病有所醫、弱有所扶，優軍服務保障等8類21項服務，並在2022年和2023年逐步優化。中央會依據這些標準對各地進行差異化補助，如義務教育生均公用經費補助方面中央會對西部地區補助80%，對中部各省及河北、海南補助60%，對其他東部地區補助50%。
但地方政府對待轉移支付的激勵也是令人長期困擾的問題，主要是轉移支付的財政激勵可能不如地方財政收入。地方財政收入與地方政府行為密切相關，他們有較強的激勵去通過改善公共服務和招商引資來吸引流動性的居民和企業，進而增加地方收入。地方政府間競爭及企業和居民的用腳投票可以改善地方公共服務效率。來自上級的轉移支付則與地方政府行為並不直接相關，缺乏這種激勵效應，反而容易引發軟預算約束，也可能導致政治資源詛咒和公地悲劇。軟預算約束指的是轉移支付會軟化地方政府的預算約束，可能引發地方財政不負責行為，降低支出效率。政治資源詛咒效應也類似，作為上級撥付的免費資金，這些收入尤其是意外之財可能削弱地方政府激勵和地方治理。而上級補助資金作為一個公共池，地方政府為爭取這些資金可能會有各種不合理行為乃至尋租，且地方財政的競爭也會耗費有限的上級資金，個體理性導致集體非理性。
轉移支付的管理本身也可能存在不足。審計署歷年審計工作報告長期關注轉移支付審計，多年的報告均發現轉移支付的分配和使用存在一定問題，包括分配中存在分配不合規、下達不及時、管理辦法不完善、監管不到位等問題；使用中存在擠占挪用、虛報套取資金、資金閒置等問題。2023年審計工作報告依舊發現轉移支付體系仍不夠健全完備，包括「體制結算補助」轉移支付執行偏離初衷，部分轉移支付分配下達管理薄弱；還發現主要由中央轉移支付支持的農村義務教育營養改善計劃專項資金被地方政府擠占、挪用和套取。此外，目前的中央對地方轉引支付管理平台中的部分轉移支付項目的信息披露仍存在不及時、不充分、不一致的問題。從各省2023年財政決算草案來看，部分地區包括如吉林、天津、廣西等地的財政預決算草案中也未公布當地接受的中央轉移支付的科目明細，說明轉移支付管理依然任重道遠。
財政收支體系的改革
完善轉移支付體系首先要優化政府收支體系。轉移支付作為財政體制的重要組成部分，其規模取決於財政體制尤其是政府間收入和支出劃分格局。大規模轉移支付的存在主要是地方政府的財權無法滿足其事權需求，要解決這一問題，一是增加地方財權，二是減少地方事權。通過一增一減，使得地方財政的財權與事權相匹配，縮小地方收支缺口，適度降低轉移支付規模，而《決定》在這兩方面都有明確要求。
增加地方財權方面，《決定》要求增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，對增加地方財權做出全面的總體規劃。還要求推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，優化共享稅分享比例等，都有助於增加地方稅收。當前地方財政缺乏主體稅種，稅收管理權限有限，一定程度上制約了地方政府幹事創業的激勵和能力，增加地方財權無疑將大大提升地方政府的積極性，也將降低轉移支付規模和占比。
在減少地方事權方面，《決定》也做了相應部署，要求適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。政府間事權劃分是我國政府間財政體制的重要難題，尤其是在地方壓力型體制之下，任務最終都壓到基層政府，導致所謂「上面千根線，基層一根針」的局面，部分縣鄉財政收支壓力巨大。構建更合理的政府間事權和支出責任劃分有利於提高公共服務效率，改善國家治理。通過增加中央事權也就減少了地方事權，直接減輕地方財政支出壓力。而通過明晰政府間事權劃分，減少委託地方代行的中央財政事權，也有助於避免上級財政通過行政壓力來轉嫁財政支出責任，最終有助於壓縮轉移支付。
轉移支付的改革
轉移支付的完善也必須著眼於轉移支付本身。要在以下幾方面著手，一是推動完善轉移支付法律制度；二是優化轉移支付結構，健全轉移支付分類管理機制；三是改進轉移支付預算編制，加強轉移支付分配使用和績效管理；四是進一步推進省以下轉移支付制度改革。通過系統改革，有效提升轉移支付分配和使用中的公平和效率。
首先，要推進轉移支付管理的規範化和法治化。通過完善轉移支付相關辦理辦法和條例，確保轉移支付管理達到規範、公平和公開。重點要規範共同財政事權轉移支付管理，明確資金的功能定位、設立程序、分配管理等機制。
其次，要優化轉移支付結構。不同類型的轉移支付的分配和使用有差異，《決定》提出要清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，重點是優化結構。均衡性轉移支付等一般性轉移支付主要按照因素法計算，即通過將地方財政標準收支缺口等因素納入公式，計算出各地應得的轉移支付；在使用上也不限制具體投向，地方財政有較大的自主權。相比之下，專項轉移支付主要是按照項目法分配，在使用上也會限制具體投向領域甚至是項目，「買醬油的錢不能買醋」。共同事權轉移支付介於一般性和專項轉移支付之間。增加一般性而規範專項轉移支付，無疑將使得分配更加公平客觀，地方財政在使用上有更強的靈活性，能更好地因地制宜地用好資金。但目前專項資金的規模已經較小，下一步改革的重點應是規範共同事權轉移支付。其資金規模較大，又包含多種類型資金，分配和使用尚有不甚明確之處，有較大的改革空間。
再次，轉移支付的預算管理非常重要。轉移支付成為不少地方財政的主要財源，但其分配過程較長，基層財政往往很難預計轉移支付規模和下達時間，給預算編制和執行帶來困難。要優化資金分配流程，增加提前下達資金比率，加快資金下達進度。還應特別注意轉移支付的使用績效和激勵效應。《決定》要求建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制，這可能意味著轉移支付的分配中不能撒胡椒麵，而是要突出「獎勤罰懶」導向，資金分配中要更加強調資金使用績效。在資金預算安排中也要強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障。
最後，要進一步推進省以下轉移支付改革。市縣政府負責了大多數財政支出，對轉移支付的依賴度也較高。要推動各省級政府參照中央和地方財政關係改革的最新要求，完善省以下財政管理體制，理順省以下政府間收入和支出劃分，優化省以下轉移支付制度，提升市縣財力同事權相匹配程度。
（楊良松系西南財經大學財政稅務學院副教授、博士生導師，歐李梅系西南財經大學教務處助理研究員）