自从 2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位”后，代建制在各地推行，虽然近年来随着PPP模式的崛起，代建制似乎已经退出了人们的视线，但是随着各地都出台了相关代建制管理办法，许多政府投资非经营性项目和公益项目，例如党政机关、人大政协、事业单位、人民团体等总投资规模在500万元以上的办公业务用房及培训、教育中心；教科文卫体、民政及社会福利等总投资规模在500万元以上的社会事业项目；监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所等总投资规模在500万元以上的政法设施等，都被纳入了代建的范围。
那么代建制到底是什么呢？根据湖南省的规定：本办法所称代建制，是指依法通过招标方式，选择专业化的管理单位（即代建单位）负责政府投资项目的实施，控制项目投资、质量、工期和保证施工安全，项目竣工验收后移交使用单位的制度。通过概念的定义我们可以发现，该模式与EPC模式似乎有着千丝万缕的关系，但是多数省份的定义如同湖南省的规定：代建单位显然无法对工程质量、安全、工期、造价承担完全的责任，只能尽到尽量控制的义务。而EPC模式下总承包商需要承担全部相关风险。相较之下，代建制的收费模式也是相对固定的，而EPC采取的固定总价模式使得总承包商在项目造价方面需要承担更大的风险。
近年来，PPP模式的兴起让两者也常常出现被对比的情形，PPP模式即政府与社会资本合作，通过政府授权，让与政府合作的企业完成本该由政府投资所提供的基础设施和公共产品与服务，合作的企业变身为项目建设的主体之一，不仅直接进行投融资、项目运营等工作的组织与安排，也对项目的建设过程包括以后的运营都直接负责。由此可见，其实两者最大的区别就在于，PPP项目的管理机构即为社会资本合作企业，合作企业既是PPP项目的投资者之一也是项目的直接负责人，而代建单位需要建设单位通过招标选定，并且不参与项目的投融资，仅负责后续项目的管理。
为了更好地应用政府投资非经营性项目代建制，就必须弄清代建制的一些特点和实践中容易发生的风险。通过比对研究十一个省份及十八个地区的非经营性政府投资项目代建制的相关规定，总结了以下特点。
一、适用代建制的项目规模
除了之前提到过的科教文卫司这些公用项目，河南省、云南省、浙江省、四川省、江苏省等地都规定了，省级政府投资资金达到了500万及以上的项目适用代建制。其他地区也规定了使用省级财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额达到一定比例的项目适用代建制。此类相关规定可以帮助政府部门判断项目是否适用代建制。
二、代建单位的资质要求
在选择代建单位进招投标的过程中，各地对于代建单位的资质都作出了要求，许多省份都要求代建单位具有工程建设资质以及相关经验，并且具有独立的法人资质、经济实力以及良好的社会信誉。例如河北省规定：申请列入代建单位名录库的专业化项目管理单位，必须具备以下基本条件：
（一）具有独立法人资格；
（二）具有国家发展改革部门颁发的综合或有关专业甲级工程咨询资质，同时具备有关行政管理部门颁发的乙级及以上工程监理、招标代理、设计资质和一级及以上施工资质等四项资质中的一项；
（三）具有与代建项目建设管理相适应的组织机构和项目管理体系；
（四）具有与代建项目建设规模和技术要求相适应的咨询、监理、造价、财务和管理等方面的专业人员，并具有从事工程建设项目管理的经验；
（五）具有与代建项目相适应的资金实力和风险防范能力；
（六）具有良好的社会信誉，无不良记录。
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：
（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；
可以发现，资质不符合要求会导致施工合同无效，那么在政府投资项目委托代建的情况下，如果代建单位资质不符是否会影响委托代建合同的效力呢？
（2009）浙民终字第28号案中上诉人上诉称：被上诉人衢州莲都××的资质不符合法律要求，《委托代建协议》《委托施工协议》无效，浙江省高院认为：基于其与宿州市公某某签订于2004年2月20日的《委托代建协议》，取得了指挥中心工程丁的代建权，符合我国当时项目管理代建制度的实际。2004年5月21日，衢州莲都××与浙西××签订的《委托施工协议》，系双方真实意思表示，内容不违反法律和行政法规的强制性规定，且为工程丁当地土地管理部门及建设单位所知情并准许，故依法应当认定有效。
由于各地的管理办法在效力上属于地方性法规、规章，不属于强制性规定，无法适用合同法第五十二条违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效的情形，因此在实践中，更偏向于不因为资质不符而否认合同效力。
三、代建形式
代建单位需要在中标并签订合同后，负责一定阶段内的管理工作。浙江省、湖南省、云南省、江苏省、福建省、北京市、济南市、长沙市、三亚市、东莞市、厦门市、铜陵市、郑州市、扬州市、嘉兴市、杭州市、武汉市、宁波市等地区还将代建形式分为了全过程和分阶段代建。例如浙江省规定：实行代建制的项目，可以采用全过程代建和建设阶段代建两种方式。全过程代建的，在项目建议书批复后选定代建单位实施代建；建设阶段代建的，在项目初步设计完成后选定代建单位实施代建。不同阶段实行代建，代建单位的管理内容有所不同，如在初步设计完成后选择代建单位，项目的土地房屋征收协调工作；项目可行性研究、投资概算等编制管理；项目的勘察、方案设计、初步设计等编制管理就不在代建单位的管理范围内，建设单位应注意自行安排管理。
四、合同性质
对于委托代建合同是否属于委托合同，实践中还没有定论，在产生纠纷时，建设单位是否可以突破合同相对性，对代建单位和施工单位签订的合同享有权利承担义务，还需视具体情况而定，例如在海南北林大景观园林工程有限公司、三亚市海棠湾开发建设有限公司等与海南公路工程有限公司建设工程合同纠纷案中审理法院认为“本案中武汉建工公司是诉争合同的相对方，海棠湾公司和海南公路公司均不是合同的相对方，根据合同相对性原则，海南公路公司不承担任何责任。海棠湾公司虽不是合同相对方，但其系诉争工程的建设单位，又是该工程的出资人，因其至今尚未向海南公路公司、武汉建工公司或北林大公司支付诉争工程款，故海棠湾公司应对武汉建工公司应支付的工程款4709164.03元及利息承担连带责任，北林大公司关于海棠湾公司应对武汉建工公司应付款项承担连带责任的诉求，法院予以支持”。
而在司法审判中，另一种观点认为委托代建合同实质为房地产开发经营性质的合同，代建单位与施工单位签订的合同并非单纯的由受托人处理委托人事务的委托合同，建设单位不能干涉代建单位在施工合同中享有的权利，例如张家口市桥东区姚家庄镇小辛庄村村与张家口市南海房地产开发有限公司委托代建合同纠纷案，南海公司上诉称：“上诉人与被上诉人之间的委托代建合同同上诉人与施工单位所签施工合同是各自独立的合同，二者并不相互发生法律关系，工程价款结算方式应受各自所签合同的约束。另一方面，上诉人与施工单位让点的约定，并未使被上诉人额外支出任何费用，未对被上诉人利益造成任何侵害，施工单位对上诉人让点的性质，不属于上诉人在项目代建中获取的利益。”河北省高院认为：“本案中的《项目建设委托合同》具有房地产开发经营的性质，并非单纯的由受托人处理委托人事务的委托合同，施工单位对南海公司的让利也并非南海公司处理委托事务必然能够直接获取的利益，因而双方就此发生的争议并不完全符合《合同法》第404条规定的情形。况且，《合同法》第404条属于对委托合同的一般性规定，在当事人之间另有约定的情况下应当从其约定。综合以上理由，原审法院认定南海公司应将该让利部分返还小辛庄村委会属适用法律错误，本院对此予以纠正。”
五、代建管理费
部分地区例如铜陵市有规定：“代建单位管理费用的最高限额原则上不超过100万元。”管理费则按照概算的一定比例记取。与PPP，总承包模式相比，这样固定的收费模式大大减小了代建单位的风险，只要履行了合同义务，就能保证一定的可得利益。但同时也需要注意各地管理规定中的一些违约条款，例如延迟交付工程：代建单位因组织管理不力致使代建项目未能在移交使用目标日前完成移交的，每超过一天，项目业主可扣除其项目代建管理费的1‰。
六、节余奖励
为了鼓励代建单位提高建设效率，部分省份设置了结余资金的奖励，代建单位在合理期限内通过设计优化、加强管理等方式，可以获得一定比例的节余资金奖励。例如福建省规定：项目如期建成竣工验收，建设内容、建设规模、建设标准经验收全部符合代建合同约定，质量验收合格，竣工财务决算经财政部门审核批准后，如审定投资比合同约定同口径投资有节余，且该节余是由于代建单位通过优化设计、加强管理、配合决算审核等工作形成的，经发展改革、财政部门和有关行政主管部门共同认定，可由项目业主对代建单位给予奖励，并记入其代建业绩档案。奖励金额为节余资金的10%-30%，具体金额在项目代建合同中约定。项目部分使用自筹资金的，奖励金额由财政性资金和自筹资金按建设资金来源的比例分摊支付。其它节余资金按原投资比例分配。
七、调整概算
在一定情形下，代建单位可以向建设单位提出申请调整概算。例如浙江省、杭州市、宁波市、南京市规定：核定的投资有下列情况之一的，由代建单位提出，经使用单位同意，并由政府投资综合管理部门会同财政、行业主管部门批准后方可变更。
(一)人力不可抗拒的重大自然灾害；
(二)国家重大政策调整；
(三)因建设单位要求，内容、标准等设计方案有重大变更；
(四)因受地质等自然条件制约，施工图设计时有重大技术调整。
其他部分地区则删减了第三条，限制在一些不可预见的情况下才能申请调整概算。然而在2019年《政府投资条例》（下称《条例》）颁布后，建设单位需要注意《条例》第二十三条：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。《条例》属于行政法规，在效力上高于各地代建制管理办法，因此可以申请调整概算的情形应该视《条例》而定，排除了因建设单位要求，设计方案变更而产生的概算调整。
代建制的适用可以给政府投资项目带来提高建设效率、更加专业的管理以达到提高投资效益的好处，尽管现在国家层面的代建制还不完善，各地的代建制管理办法在一些重要条款上还没有达到统一，但是只要善于利用代建制的优越之处，扬长避短，相信代建制在建设市场中完全可以起到良好的模范作用，以期建设更加健康的市场环境。