全球科创观察 | 美国国会研究局：美国国会关注的科学与技术问题

二

简介

美国联邦科学与技术决策体系由行政、立法和司法部门中广泛而多样的利益相关者组成。该体系有助于推动科技知识的进步，促进STEM教育发展，鼓励科技应用以实现经济发展，提高国家安全并增加社会效益，以及借助科技改善联邦决策。

立法层面，联邦对于科技政策的制定是高度分散的。众议院和参议院的许多委员都会对科技政策具有管辖权。此外，国会拨款委员会负责为联邦机构的科技项目提供资金。国会还负责颁布法律，以建立、完善或撤销影响科学、技术和工程研发的项目、政策、法规、监管机构以及监管程序。国会负责科技政策制定的相关工作的机构相对零散。此外，几十个非正式的国会议员核心小组也在研发、特定的科技学科、STEM教育等方面发挥着作用。

行政层面，美国总统负责制定年度预算、政策和计划供国会审议，发布行政命令，并指导负责实施科技政策和计划的行政部门和机构。白宫科技政策办公室就科技问题向总统和其他政府官员提供建议。 行政机构在科技领域的职责也是相对分散的。一些机构拥有较为广泛的责任，如国家科学基金会。其他机构则负责科技中的某一具体领域有关任务（例如国防、能源、卫生、空间等）。监管机构在核能、食物和药品安全、环保等领域对科技负有监管责任。

司法层面，联邦法院对案件的判罚会对美国的科技决策产生影响。判决会对科技发展（如判决影响美国专利制度）、科技密集型产业（如20世纪80年代AT&T解体）以及科技相关证据的可接受性（如DNA样本作为证据）等方面造成影响。以下是CRS专家研判的受国会关注的各领域科技问题。

三

农业

联邦政府每年提供数十亿美元用于农业研究。国会可能需要考虑农业研究资金的分配，以及美国农业部的气候变化科学和农业生物技术监管相关的具体问题。

（一）农业研究资金

美国农业部中参与研究、教育和经济（Research, Education and Economics，REE）工作的机构有四个，分别是：农业研究局、经济研究局、国家农业统计局、国家食品与农业研究所。此外，首席科学家办公室负责协调整个REE的研究计划和工作。

REE对推广农业科学知识负有主要的联邦责任。REE的机构开展并资助与农业、食品和自然资源相关的生物、物理和社会科学研究。国会通过2022年《财政拨款综合法案》（P.L. 117-103）为REE任务领域的项目和活动提供了约36亿美元的自由裁量拨款，并通过《2018年农业法案》（P.L. 115-334）授权每年约1.22亿美元的强制性拨款。美国农业部主要通过拨款的方式，将其管理的近一半的联邦资金分配给各州和地方的合作伙伴。

《2018年农业法案》（P.L. 115-334）于2018年12月生效，重新授权了许多现有的美国农业部研究和教育计划，并在2023财年授权了新的计划。

国会为一些新计划提供了有限的拨款。例如，《2018年农业法案》批准了农业高级研究开发局（Agriculture Advanced Research and Development Authority，AGARDA）试点计划。AGARDA致力于在首席科学家办公室的指导下，解决农业和食品领域的长期和高风险研究挑战问题。它参照美国国防高级研究计划局和美国能源高级研究计划局等联邦高级研究机构组建。国会授权2019财年至2023财年每年拨款5,000万美元用于AGARDA，2022财年，国会还授权100万美元用于AGARDA的规划和招聘，但没有分配任何研究用途资金。

国会可能需要考虑审查AGARDA和《2018年农业法案》中提出的其他新计划，这些计划拨款额度有限或尚未得到拨款。《2018年农业法案》预计将于2023年到期，国会可能会开始考虑制定下一部农业法案或修订现有法案。

（二）气候变化科学

国会可能会对气候变化和农业相关的研究感兴趣，并关注美国农业部如何制定计划以应对不断变化的气候条件下农业生产者的需求。一些农民和农业团体呼吁美国农业部进一步帮助农民应对气候变化问题，包括更频繁的干旱和极端降雨、异常气温、首次和末次霜冻日期的变化。

美国农业部于2021年发布了《气候适应和恢复力行动计划》，确定了需要追加支持以实现国家目标的科技领域。2021年以来，国会和农业部通过财政拨款推出了激励措施，鼓励农林生产者采取有利于实现气候目标的管理措施。国会可能需要审查美国农业部研究计划和政策投资与上述行动计划如何保持一致。

（三）农业生物技术监管

国会可能会继续监督美国农业部有关生物工程食品标签和农业生物技术监管的实施。随着使用新的生物技术工具种养的植物和动物变得越来越普遍，国会可能会考虑是否重新审查1986年的《生物技术监管协调框架》，该框架明确了美国生物技术的监管规定。

2016年，国会颁布了《国家转基因食品披露法案》（P.L. 114-216），要求针对转基因食品的打上标签并建立国家标准。2018年，美国农业部最终确定了《国家转基因食品披露标准》，并于2022年1月开始强制执行。然而，2022年9月，美国一个地区法院要求美国农业部重新审议其中的两个条款，这两个条款规定基因工程食品可以仅通过二维码进行披露，也可以在包装上通过文本披露而不需要额外的包装标签。预计美国农业部将根据法院裁决修订有关条款。该案件由食品安全中心代表非营利组织和食品零售商联盟提起。

另外两项法规则明确了新的生物技术工具（例如基因组编辑）的监管规定。2020年5月，美国农业部最终确定了SECURE法规，该法规依托《植物保护法》（7 U.S.C. §7701 et seq.）明确了对基因工程的监管，并对特定种类植物的基因工程进行豁免，许多基因编辑的作物将不受监管。尽管一些生产者团体认为美国农业部的监管是支持创新的，但一些消费者和出口商团体声称其缺乏足够的透明度。2020年12月，美国农业部宣布，计划将涉及农牧业基因工程技术的监管责任从食品药品监督管理局（Food and Drug Administration, FDA）移交给美国农业部。

四

气候变化

气候变化始终在科技领域占有重要地位，可以归纳为五个相互关联的主题：

• 海洋与气候变化相关科学；

•清洁能源的研究、开发、示范与部署；

•气候变化和基础设施；

•适应和抵御气候变化的科技；

•碳捕捉、利用与封存。

第117届国会颁布了气候变化和水政策有关的法律法规，为第118届国会在相关领域的优先事项提供了参考。

（一）海洋与气候变化相关科学

美国全球变化研究计划（U.S. Global Change Research Program，USGCRP）是应1990年《全球变化研究法》（P.L.101-666）要求成立的一个机构间计划，该计划负责协调13个政府机构对全球气候变化问题开展研究。2021财政年度，国会为该计划的拨款约为32亿美元。2022年，由政府间气候变化专门委员会发布的第六次评估报告提供了关于气候变化科学的最新信息以及美国联邦对全球气候变化的投资情况。

2017年，美国全球变化研究计划发布了《气候科学特别报告》（CSSR）第一版，发现与人类活动有关的温室气体排放正在大气中积累，加剧了温室效应，并增加了全球海洋的酸度。该报告最后得出结论，温室气体排放的增加正在引发全球变暖以及其他气候问题，此类变化在现代文明史上前所未见。报告还指出，“广泛的证据显示，人类活动，特别是由此导致的温室气体的排放，是导致二十世纪中期以来全球变暖的主要原因。除此之外，没有任何其他的替代性解释可以解释全球变暖这一现象”。

海洋是全球气候系统的一个组成部分，它负责吸收、维持和运输热量、水以及碳。这种相互作用被称为海洋与气候的关系。《气候科学特别报告》指出，“目前海洋吸收了大约26%人类活动产生的二氧化碳。”这种吸收造成了海洋的酸化，对一些海洋生物产生了影响。海洋酸化是联邦科研机构正在研究的一个领域。此外，海洋还吸收了由温室气体产生的热量。《气候科学特别报告》还指出，“自20世纪中期以来，海洋已经吸收了约93%由温室气体排放产生的多余的热量，海洋温度因此提高反作用于全球及局部地区的气候。”

国会也许会希望检查联邦政府在支持海洋与气候变化相关科学领域发挥的作用。此次评估可能涉及到行政部门应如何执行第117届国会颁布的法律法规。例如，P.L.117-169，即《2022年通胀削减法案》如何为一系列与气候有关的目标提供拨款。第118届国会可能希望检查《2022年通胀削减法案》中的拨款如何支持环境研究，国会后续是否有必要继续提供有关支持，以及拨款该如何分配。

（二）清洁能源的研究、开发、示范与部署

许多专家认为，要减缓气候变化需要提高能源利用效率、减少碳排放以及实现世界经济电气化。减缓气候变化会带来额外的安全和健康方面的好处，但成本将取决于公共和私营部门在清洁能源的研究、开发、示范和部署方面的投资情况。

联邦大部分与气候变化有关的支出都用在了推动清洁能源发展，尽管议员们对于清洁能源技术的定义可能不尽相同。例如，清洁能源可能包括高效化石燃料、可再生能源、生物燃料、核能、能源存储、碳捕捉、海洋碳封存等。清洁能源还可能包括为农业、工业和其他部门减少温室气体排放的技术。

一些清洁能源激励措施侧重于从供给端推动技术发展（例如，提供研发资金和联邦财政支持），而另一些则侧重于从需求端推动（例如，对购买者提供税收优惠）。众多案例表明，需求端和供给端的政策协调搭配使用可能是最有效的。国会在评估政府对激励清洁能源发展起到的作用时主要可能考虑以下几个因素，分别是联邦用于气候变化的支出规模、联邦支持的项目的成果表现、不同政策工具的优先性等。

第117届国会通过了清洁能源研究、开发、示范与部署有关法规。第118届国会可能会关注监督政府如何实施该法规或对法律进行修改以调整政策方向。第117届国会对清洁能源研究、开发、示范与部署的立法包括：

《2022年通胀削减法案》（P.L.117-169），该法案涵盖了对清洁能源技术部署的税收优惠、资助以及其他优惠政策，并对先进工业设施部署方案下的清洁能源示范项目进行了规定。

《基础设施投资和就业法案》（IIJA，P.L.117-58）要求为多种科技示范项目提供资金，涵盖氢气、能源储存、碳清除以及先进核能等领域。此外，法案还要求为清洁能源发展所必需的基础设施建设提供资金。

《2022年芯片与科学法案》（P.L.117-167），该法案涉及为低排放钢铁制造研究计划、区域技术和创新中心计划等方案提供资金。

（三）气候变化和基础设施

当下的基础设施投资不仅会影响未来几十年的温室气体排放，而且还会影响基础设施在未来极端天气下的恢复力。基础设施将从能源供应、交通、工业、建筑以及社区等方面对温室气体排放产生影响。例如，在交通方面，基础设施（如电动充电站的分布）建设将影响运输方式的选择以及运输动力的选择。国会对于具备极端天气恢复力的基础设施建设的重视可能源自于多个极端天气事件，包括2017年至2022年的飓风以及冷热极端温度对波多黎各、得克萨斯州以及西部各州的电力供应的影响；洪水和飓风对内布拉斯加州和佛罗里达州军事设施的破坏；以及西部水利设施在干旱条件下满足供水需求的挑战等。

基础设施恢复力能够避免基础设施在极端天气下受损，并维持设施运转。在美国一些地区，极端天气事件发生的频率和强度可能会随着气候变暖而发生改变。国会可能会考虑其他联邦研发活动项目，例如，支持与基础设施有关的技术，以减少温室气体的排放。国会也可能重新审视科技如何帮助制定与天气相关的技术规范和准则，以及如何为基础设施提供保护措施（包括基于自然特征的基础设施设计与投资评估）。

除了立法与监督之外，国会还会思考《2022年通胀削减法案》如何通过影响基建投资进而影响气候变化。例如，《2022年通胀削减法案》授权以直接贷款的方式资助与输电有关的项目，从而增加可再生能源的供给，降低化石燃料的使用。此外，《基础设施投资和就业法案》涵盖了一些有助于减少温室气体排放的基础设施条款，比如通过修建更多的公共交通和城际铁路鼓励乘坐公共交通出行，以减少温室气体排放。《2022年通胀削减法案》还出具了一些条款以增强电网在极端天气事件下的恢复力。《基础设施投资和就业法案》还提供了联邦资金增强“保护性措施”，以降低极端天气事件对基础设施造成损害的风险。

（四）适应和抵御气候变化的科技

国会或许会根据最新的科学评估，审查联邦开展或资助的科技项目，从而更好支持有助于适应和抵御气候变化的科学技术的发展。国会或许还会审查联邦在极端天气事件后用于救济和恢复建设的支出，其中一些极端天气事件正是由于温室气体排放引发的。依托统计分析，某种程度上可以确定极端天气事件强度的增加与温室气体排放之间的关系。

上文已经讨论了一些与基础设施技术有关的问题，接下来要讨论与适应和抵抗灾害有关的科技问题。例如，研发适应新气候条件的作物种子、优化洪水管理手段、发展绿色建筑技术、提高野火管理技术。气候变化预测的改进，能够有效评估地方层面的气候脆弱性，并提前为可能的风险和机遇做出预案。研究能够推动人们对气候适应技术成本和效益的理解，并帮助提高气候适应性和恢复力。

国会可能会研讨联邦在支持科技方面发挥的作用，以促进国家、地方以及私人层面在适应和抵御气候变化方面的有效决策。除了为科技提供资金外，联邦还可以起到促进公众参与科研、培训有效使用决策工具等作用。国会可能会评估联邦对增强抗灾能力以及灾后重建的财政支持对州、地方以及私人部门对脆弱性和适应性的认知，以及认知如何影响州、地方及私人部门的决策。例如，联邦政府对洪灾后的灾后重建工作对降低洪灾风险的活动起到了支持还是抑制的作用？国会还可能会对联邦政府目前已经开展的活动进行审查，并将气候变化纳入联邦对人员管理、土地和水域管理、基础设施等业务的考核中。联邦机构促进气候适应性和恢复力的效果将取决于对科学信息和现有技术的利用情况。

（五）碳捕捉、利用与封存

碳捕捉、利用与封存旨在从源头上捕获二氧化碳，并将其储存在地下或用于生产其它产品。碳捕捉技术可以减少大型固定排放源的二氧化碳排放量。最近，碳利用技术将二氧化碳转化为潜在的商业上所需的产品（如化学品、燃料、水、塑料等）受到了广泛关注。此外，直接空气碳捕捉也是一项新兴的技术，旨在直接清除大气中的二氧化碳。捕获二氧化碳是整个过程中成本最高以及所需能耗最高的一步。

联邦法律法规规定了对二氧化碳地下注射的要求，并主要由环境保护局以及受委托的州进行监管。目前，美国有两个大型设施正在捕捉二氧化碳并注入地下进行封存。自2010财年以来，国会已经为能源部研究部门在碳捕捉、利用与封存领域拨款92亿美元（按2022年不变价计算）。此外，根据《基础设施投资和就业法案》要求，国会还将在2022—2026财年为碳捕捉、利用与封存领域额外拨款85亿美元，并为直接空气碳捕捉技术拨款36亿美元。此外，《2022年通胀削减法案》增加了用于地下碳封存的税收优惠以及其他有关条款。

近年来，碳捕捉、利用与封存技术的支持者以及部分国会议员呼吁联邦政府加快建设相关基础设施。反对者则认为，应该将更多资源分配到发展可再生能源上。国会可能会持续关注碳捕捉、利用与封存技术及产业链的发展。

五

生物技术和生物医学研究

生物技术和生物医学研究的最新进展有望带来更长寿、更健康的生活和更高产的工业，但同时也带来了政策挑战。国会可能面临的一些问题包括以下方面：生物经济、美国国立卫生研究院、对工程生物学的监督、实验室开发测试的监管、对环境脱氧核糖核酸（DNA）和核糖核酸（RNA）的监测、以及生物技术、数字数据、机器人和人工智能的融合。

2022年9月12日，拜登发布了第14081号行政命令，“推进生物技术和生物制造创新，促进可持续、安全和有保障的美国生物经济”，其中规定了“政府的整体方针来推进生物技术和生物制造向创新解决方案的转变与发展”。据白宫称，“全球工业正处于一场由生物技术推动的工业革命的风口浪尖。其他国家希望自己国家诞生更多的全球生物技术解决方案和产品”。

国会可能希望考虑一些与美国生物经济发展有关的问题，包括制定和实施国家生物经济战略、联邦对生物经济相关研究和开发的投资、扩大生物经济的劳动力、促进和推动区域生物经济的发展、增加生物基础产品和服务的市场、提高公众对生物基础产品和服务的认识和接受程度。此外，国会可能认为没有必要在生物经济框架下重组联邦活动和政策。

（一）国家卫生研究所与生物医学研究

国家卫生研究所（National Institutes of Health, NIH）是医学和健康研究的主要联邦机构。NIH资助基础研究、转化研究和临床研究，其中，基础研究约占其资助研究的一半。NIH既支持部门内部研究（约占其预算的10%），还通过全国和全球研究机构的赠款、合同和其他机制进行校外研究（超过其预算的80%）。2022财年NIH的预算规模为462亿美元。NIH研发支出约占联邦研发总支出的五分之一，占非国防部研发资金的近一半。

NIH是一个由27个研究所、中心以及主任办公室组成的大型机构。每个研究中心收到单独的拨款，并确立自己的优先事项，并与主任办公室协调管理其项目。各个研究中心资金水平差别很大。美国国家癌症研究所的2022财年拨款水平最高，为69亿美元，约翰·福格蒂国际中心（重点关注全球卫生）2022财年拨款水平最低，为8,700万美元。除了为个别中心账户设定资金水平外，国会没有为特定疾病或研究领域指定资金（少数情况除外，例如，阿尔茨海默症研究）。

在2022财政年度，国会资助了一个新的健康高级研究项目的机构（Advanced Research Projects Agency for Health，ARPA-H），这个机构致力于通过资助高风险、高回报的研究来推进健康创新。ARPA-H隶属于NIH，但独立运作。在未来，国会可能希望分开评估NIH和ARPA-H在健康研究中的作用。

第118届国会开始时，NIH正处于转折时期。长期担任董事的弗朗西斯·柯林斯博士于2021年辞职，新的董事尚未任命。一些中心的主管的职位也空缺，新的领导层可能会导致机构整体的转变。近年来，NIH受到了一些赞誉，特别是在支持COVID-19的疫苗和试验的研究和开发方面。另一方面，一些人批评该机构涉及安全问题，包括它在资助有争议的“功能获得”研究中扮演的角色，以及它对中国资助的研究的监督。一些人还批评该机构在资助研究的方法和态度是较为谨慎且风险厌恶的，并且在一些研究计划（如长期冠状病毒疾病研究）方面进展缓慢。国会可能希望考虑，如何确保NIH资助的研究以及美国生物医学科学具有生产力、安全性和有效性。

（二）对工程生物学的监督

工程生物学是应用工程原理和使用系统设计工具，使活细胞在遗传水平上重新编码，以获得特定的功能输出。随着工程生物学领域的迅速发展，工程生物学、合成生物学以及其他相关术语，如转基因、基因组工程和生物技术之间的区别并不 总是很明显。工程生物学可以应用于多个领域，包括生物制造、医药、消费品、农业、智能材料、能源生产、适应和减缓气候变化、环境保护、污染修复等。2022年9月12日，拜登发布了第14081号行政命令，“推进生物技术和生物制造创新，实现美国生物经济的可持续、保证其安全性和可靠性”。随后白宫新闻发布会称，“全球工业正处于一场由生物技术推动的工业革命的风口浪尖”，“其他国家正在将自己定位为全球生物技术解决方案和产品的资源”。

工程生物学的应用变得更加复杂、新颖，并且旨在更广泛地用于环境——例如，控制疾病传播和减少入侵物种对自然种群的影响。设计用于释放到环境中的应用程序可能具有生物安全性影响。例如，基因驱动是一种偏向遗传系统，可增加有性繁殖物种将修饰基因传递给后代的可能性，它可能会在整个环境中传播并持续存在，对生物体和生态系统产生不可逆转的影响。这些潜在的生态影响可能对美国产生生物安全和战略影响。例如，如果一种主要作物或生态系统受到工程生物学应用的影响，无论是有意还是无意，它都可能影响美国的食品和水供应链以及全球食品安全系统。

在第118届国会中，政策制定者可能希望考虑当前的美国监管体系、研究和基础设施投资以及机构专业知识是否适当地平衡了与工程生物学相关的广泛交叉问题（例如，生物安全、生物安全和生态影响），同时保持美国在生物技术领域的竞争力和领导地位。

（三）对实验室开发试验的监管

实验室开发试验（Laboratory-Developed Tests，LDTs）是一种体外诊断设备，由单一实验室设计、制造和使用。多年来，对LDT的监管一直存在争议，部分原因是LDT基因检测数量和复杂性的增加。传统上，FDA对LDT行使执法自由裁量权，这意味着大多数LDT没有经过FDA的上市前审查。尽管如此，FDA已经对某些它认为风险较高的LDT进行了授权，特别是直接面向消费者的基因检测和药物基因检测。2014年，FDA发布了指南草案，概述了基于风险的最低限度技术综合监管框架。虽然FDA在2017年发表了一份讨论文件，总结了就指导意见草案收到的评论意见，并提出了一个经修订的LDT监督办法拟议框架，但该指导意见从未最后确定。

COVID-19疾病的流行突出了FDA对LDTs的监管问题。具体而言，虽然FDA通常对LDTs行使自由裁量权，但大多数COVID-19的LDTs仍须遵守紧急使用授权（Emergency Use Authorization, EUA）规定，与其他医疗产品（包括其他药物）一样。2020年8月，美国卫生与公众服务部宣布，禁止FDA在未经通知和规则制定之前对所有LDT进行上市前审查。根据这一声明，FDA暂时停止LDT EUA提交的COVID-19病毒的审查。卫生与公众服务部在2021年11月15日取消了这项政策。

2020年初，针对长期争论并部分受到新冠疫情的刺激，两项关于LDT监管的法案被提出：《VALID Act》（H.R. 6102，S. 3404），该法案将为所有体外临床试验建立一个全面的监管计划，以及《VITAL Act》（S. 3512），该法案将取消FDA对LDT的监管职责。第117届国会（S. 2209/H.R. 4128）再次提出了《VALID Act》，并将其纳入《参议院使用费法案》（S. 4348），但该法案未获通过。第118届国会可能会考虑类似的立法。

（四）作为数据的DNA：环境DNA/RNA

国会可能会评估联邦对电子DNA/RNA技术投资水平，遗传序列信息数据库开发和维护情况，以及制定应用电子DNA/RNA工具的联邦标准/协议等情况。政策制定者还会考虑对数字DNA/RNA序列数据的收集、使用、保留和访问进行监管，以及地方、州和联邦机构目前如何使用或可以使用eDNA/RNA进行决策。

（五）生物技术、数字数据、机器人和人工智能的融合

生物技术的进步已经建立在其他科技领域的进步之上，如纳米技术、人工智能、机器人技术和数字数据管理。DNA测序技术的进步使得对整个基因组（负责生物体发育和功能的遗传信息）进行更深入的测序成为可能，而且成本更低。由此产生的数字序列信息可以存储在专有或公共数据库中，其中许多数据库是公共资助的，可供感兴趣的人免费下载。基因合成技术可以利用这些信息来“书写”DNA，把数据转回真正的遗传物质。这种读写DNA的能力是生物技术的基本技术。将生物学、计算机辅助设计学、机器人技术和工程技术结合在一起的生物工厂越来越多地提供一个集成的基础设施，能够快速设计、建造和测试用于生物技术应用和研究的工程生物体。

这导致了新产业的建立和新实践群体的出现。与此同时，数字序列信息获取的增加，加上人工智能和机器人技术的进步，引起了人们对生物安全和生物安全的保护的担忧。例如，人们可能会关注以下几个问题：谁应该有权访问这些功能？为了防止蓄意或意外地发展和使用潜在的生物威胁，应对可能提供的服务设置何种限制？

美国在生命科学研究及其相关应用指导和监督方面的政策存在重叠。国会成员不妨考虑当前解决生物技术、数字数据、机器人技术和人工智能融合的政策是否充分且平衡，或者是否需要新的监督机构来管理新出现的生物安全和生物安保问题，以避免扼杀创新。

[1] 美国国会研究局（Congressional Research Service，CRS），成立于1914年，致力于为国会提供最高质量的研究、分析、信息和保密咨询，以支持国会履行其作为政府平等部门的立法、代表和监督职责。

来源：全球科创观察