摘 要：「口糧絕對安全、穀物基本自給」是我國對待國家糧食安全問題的一貫態度。當前我國除開面臨農業生產領域內部的長期矛盾，以及城鄉二元結構下城市部分對於農村部門農業勞動力的「虹吸」效應外，中美貿易戰的出現又給我國糧食安全帶來了新的挑戰。我們認為只有農業生產率的長期、穩定、有效提升才是徹底降低我國糧食安全風險的基礎和必要途徑，而鄉村振興戰略的出台除開落實農民增產增收、提高農村居民福利的政策目標外，另一大政策考量就在於徹底解決我國糧食安全問題。在此基礎上，我們認為林毅夫（2012）〔1〕提出的新結構經濟學的具體政策導向有助於鄉村振興戰略在制定國家糧食安全問題具體政策上的實踐。

一、引言

保障國家糧食安全始終是我國三農政策的重要考量，而城鄉人口流動帶來的土地耕種減少和農村凋敝始終是黨中央高度關注的議題。如果人口流動沒有能夠帶來足夠的人均收入和福利增長，反而嚴重衝擊了我國農業總產出水平，則會對我國的糧食安全和鄉村振興計劃造成很大的負面影響。而這種潛在擔憂也會反過來限制諸如土地流轉、規模化經營等政策的具體落地，限制農村領域改革的進一步推進。發展經濟學的長期理論和實踐經驗已經告訴我們，發展不好農村和農業人口將是城市化進程的巨大阻礙。世界幾乎所有的已開發國家在結構轉型的過程中無一例外都經歷了第一產業人口遷移進入城市的過程，伴隨著各種形式的農業土地確權、流轉和交易，以致於城鄉朝著共同收斂的趨勢邁進。城鄉二元結構下，農村伴隨著第二第三產業的有效收斂在第一產業內部表現為平均農業生產率伴隨著城鄉二元結構收斂的過程而逐步提升，這幾乎表現為生產領域農業土地的有效流轉，因為中國廣大農村還是在以家庭、小地塊、分散化為基本生產單位的農業生產模式，那麼註定了土地和農村勞動力是最為重要的農業生產要素，土地和勞動力單位上的平均生產率得不到有效提升，幾乎等價於土地流轉的無效。

近些年政策文件均聚焦於「三農」問題，立足於農業供給側改革的大方向，著力於解決優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率等方面的問題。其實究其根本，還是在於長時間農業轉型發展的進程中，中國廣大農村仍舊沒有從根本上脫離「小農經濟」的本質，廣大農村土地上仍然進行的是「小農經濟」的生產方式。而要從根本上解決小農經濟的頑疾，提高土地生產率，土地資源的利用效率，還是要抓住土地規模化、集約化、現代化經營的路子，沒有條件的地區推行土地流轉，有條件的地區可以逐步推行土地確權。雖然我國的土地流轉工作已經取得了重大進展，截至2016年底，農村流轉土地面積已超過35%，流轉出土地的農戶已占30.8%。但如上文所言，如果無法證明土地流轉的趨勢是朝著有效提昇平均農業生產率的方向進行的，那麼單純的推動土地流轉和確權的政策效果幾何，是得不到任何保障的。諸多問題的存在導致目前土地流轉的工作整體缺乏效率，土地流轉的效果還沒有顯現；換言之，和主流文獻的政策建議略有出入，我們認為在其它領域不全面改善的情況下，單純推動土地流轉的深入並非解決農民增產增收及農業生產率長期提升，並最終實現鄉村振興的靈丹妙藥。

中國國家統計局2018年2月28日發布《2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，[2]2017年中國國內生產總值達到827122億元，比上年增長6.9%。仍是世界經濟重要的引擎和推動力。但同時我們關注到，公報里顯示第一產業增加值65468億元，增長3.9%，占國內生產總值的比重進一步降低。在城鄉二元結構變動的大背景下，第一產業增加值增速長期低於國內生產總值增速，第一產業增加值占國內生產總值的比例逐步降低是合理的。但是除了從總量上審視這個問題，還得從結構上以及微觀生產主體的層面來審視這個問題。中國目前仍是全世界範圍內人口最多的國家，長期面臨國家糧食安全問題和主糧自給問題，保障國家糧食安全始終是我國三農政策的重要考量，而城鄉人口流動帶來的土地耕種減少和農村凋敝始終是黨中央高度關注的議題。如果人口流動沒有能夠帶來足夠的人均收入和福利增長，反而嚴重衝擊了我國農業總產出水平，則會對我國的糧食安全和鄉村振興計劃造成很大的影響。而這種潛在擔憂也會反過來限制諸如土地流轉、規模化經營等政策的具體落地，限制農村領域改革的進一步推進。從另一方面而言，國家層面的糧食安全問題本質也是生產效率的問題，一個國家的農業生產如果長期以來不朝著平均農業生產率提升的方向去發展和改革，那麼勢必會產生國家層面的糧食安全問題。因此我們必須樹立依靠農業生產率長期提升來根本性解決國家糧食安全問題，我們認為鄉村振興戰略提供了非常重要的推力，同時，我們在後文將闡述新結構經濟學的相關政策含義將有助於鄉村振興戰略在提升農業生產率，保障國家糧食安全的具體落實。本文接下來主要分為幾個方面介紹：第二部分我們將介紹目前農業生產領域內部的矛盾如何制約農業生產率的長期提升；第三部分我們將介紹外部因素尤其是城鄉二元結構的變動對於農業生產率提升的挑戰；第四部分我們系統性介紹農業生產率提升為何是保障國家糧食安全的根本途徑；第五部分我們介紹新結構經濟學的政策含義以及對於本文的貢獻；第六部分我們結合新結構經濟學的觀點提出具體的政策建議並進行總結。

二、現階段農業生產領域內部矛盾

我國之所以農業體系無法發生變化，其主要的原因可能有兩點，一點是由於我國現有農業生產規律，另一點是與國相關政策有關。因此，想要根本性的長期提升農業生產率，使我國擺脫國家糧食安全的困擾，首先需要從農業領域內部梳理現存的固有矛盾，才能對現有農業生產體系中的阻力進行改革，從而為我國農業現代化體系改革鋪平道路。

1．城鎮化、市場化機制下農業生產分散性的根本矛盾

目前鑒於我國目前農業生產條件的制約，小農經濟還是在中國的農村地區廣泛存在，並且這一制約在短時間內難以改善。我國擁有全世界最多的人口和最大的農產品需求，但是具體的生產狀況和模式往往是和前者不匹配的，因此我們可以把這一矛盾總結為我國「大市場和小農戶」的根本矛盾，大市場主要表現為：首先，由於世界經濟長期全球化的原因，導致世界上各個國家都在競爭農產品市場，導致市場發生了很大的擴展和整合，因此，一些人口少、地域大的國家的農產品就很容易形成貿易順差，而我國卻正好相反，是人口多土地少，因此在日常貿易中不占有優勢；第二，我國人口眾多，因此有比較大的農產品需求，並且我國的地域較廣，因此農產品可以在相當大的範圍內進行流通。並且，我國小農戶生產也存在很多問題，造成「小農戶」現象的原因有以下幾種：首先，黃宗智指出，比如農業過於密集等問題，因此就導致了我國農業產品提升是在邊際損失的基礎上進行的，特別是人均耕地面積，在我國中部地區表現特別明顯；其次，從事農業生產的人員，通常都沒有受到高等教育，因此也無法對提高生產效率有任何想法和意見，所以他們一直處於收入低、生產效率低的局面，更加凸顯了我國的小農戶特徵。[3]隨著農業合作化運動的解體以及隨之而來家庭聯產承包責任制的推行，以小農戶為主體的中國農村生產特徵並未出現本質性的改變。儘管在最近幾年，我國已經開始大力擴展新型農業經營主體，但是余航、周澤宇通過農村固定觀察點資料庫發現，雖然新型農業經營主體在農業生產中確實產生了一定的作用，但是土地的流轉依然是以小農戶之間的流轉為主，並且流轉的規模也較小，這類流轉的效率較低，並未朝著提升農業生產平均效率的方向進行，可被定義為無效流轉。最近幾年甚至出現了流轉比例和規模都停滯不前的狀況。天然的生產條件制約，後天的農業政策推行不順利，導致了目前小農經濟特徵的長期存在。

2．農業生產周期性與風險分擔機制匱乏的矛盾

之前諸多文獻已經意識到了農地對於農戶具有風險抵禦、教育投入和保險的功能，如果不是有計劃、有規律的進行，就會造成秩序混亂，從而危害農戶的自身利益，使農戶失去土地。我國的農業生產一直都存在高風險性，這是由兩種原因造成的，第一種是由於我國農業特有的結構，另一種是我國農業自身特點。比如我國的養殖行業，雞蛋價格、豬肉價格等，在最近幾年均出現了較大的波動，我國的農業養殖戶在農產品分散性的基礎上受到刺激從而進行養殖生產，加上我國地域較為廣闊，各個地區的監督力度、扶持政策不同，因此會讓市場價格的波動更大，而這些都是由於我國特有的農業結構造成的。養豬業這種周期性波動，使得農戶的利益受到巨大的損失。「蒜你狠」等名詞也在新聞媒體上頻頻亮相，而近幾年農產品期貨的逐步出台也並未對農產品價格的平抑有明顯影響，甚至在某些時期出現了助漲助跌的狀況，也都從側面說明了農業生產的高風險性。現行農業流通體系和管理體系最大的特點就是高國家補貼與政府保護性收購，二者的初衷都是保護原本脆弱的小農經濟在面臨市場價格大幅波動和天災時不至於陷入困境，二者也存在效率低下和財政負擔重的弊端，和農產品市場化道路有的重要出入。如果貿然改變目前的農產品管理方式，有可能會帶來市場化下小農承擔風險能力，引發一系列社會經濟問題。尤其是一旦涉及到幾大主糧種植，有可能衝擊國家糧食供給和糧食安全，這也是目前對農產品，特別是主糧市場化經營，審慎推進的重要原因。

3．農業政策統籌協調的天然矛盾

從我國現在經濟情況來說，第一產業占有的權重逐漸變小，但並不代表農業相關問題逐漸減少，恰恰相反，我國現在的農業問題越來越多，特別是中小城鎮，問題更加明顯，因此需要有相關政策的引導。根據大量實踐經驗可以明確，如果想要徹底解決我國農業問題，想要單獨憑藉一種政策是遠遠不夠的。目前我國有著城鄉二元結構，導致的結果是我國農村剩餘勞動力發生遷移。由於城鄉工資的剪刀差，使得農業部無法與工業部形成競爭，導致了原本應該為農業部服務的勞動人員轉移到工業部進行服務。但是城鄉戶籍制度的限制，使得農民工進城工作再久也無法順利成為市民，這牽涉到戶籍制度改革的問題。醫療、教育和公共服務和戶籍綁定，這使得農民工群體無法正常享受城市福利，生活得不到應有的保障，孩子也被迫和父母兩地分離，這牽涉到社會保障部門的改革。農地資產無法變現，農地缺乏市場價值，土地流轉收入有限，使得農戶沒有辦法在遷移到城市後順利的在城市購房置業，這牽涉到我國最根本的農地制度改革。以上的問題是一個系統工程，不通盤考慮的單一改革可能適得其反，例如在不考慮城鄉分割下貿然進行農地私有化的改革將會導致城市遊民的出現，衝擊著我國的城鄉二次元結構，還不利於社會的穩定。

政策層面實際已經達成共識，即單憑一個政策或者一個部門，是無法對農業體系進行改善的，這也是農業供給側改革以及中央一號文件年年聚焦三農問題的重要原因之一。在農業改革領域，有三個明顯特徵：第一是經常性的要求在短時間內獲得大量財政支持，需要的補貼資金較為巨大，並且回報時間較長；第二，想要對經濟制度進行改革，可能會涉及到政治制度的改革，因此需要十分謹慎；第三，在上述兩點的基礎上，導致了改革並不能在較短的時間內完成。很多研究人員在研究我國農業經濟體制的時候，都無法找到具有影響巨大性、特定性的政策，所以研究學者們達成共識，即研究的農業經濟具有內生性，這其實也從側面證明了農業政策的出台需要統籌協調，無法一蹴而就。韓俊在解讀今年的一號文件中也提到報告的特色一是管全面。二是管長遠。由此可以看出，讓我國農業管理體系發生變革，使其往現代化轉變，是我國未來發展的重要走向，也是我國需要長期堅持的一項基本任務。[4]

三、城鄉二元衝擊下農業生產率流失

現有文獻都過於關注城鄉二元結構的形成給農業部門帶來的機遇，例如就業、交通和機械化，但是短期來看，上述機制也都使得城鄉二元結構之間的巨大「拉力」給農業生產部門帶來的「抽血」效應或者「虹吸」效應，這往往可以從兩個角度來解讀。首先，2002年出台的《土地承包法》可以將中國農村土地的三權分置改革看似是模糊的產權界定，但實際上是合理的制度設計，雖然不一定符合傳統制度經濟學的理論，但是在有效地保證了地權穩定的前提下，防止了大量人口回流造成的失業。這在城鄉二元衝擊下，受衝擊而產生土地流轉決策並進而從第一產業進入第二第三產業，並在地域上產生遷移的人群主要是在農業生產率層面上居中的家戶和個體，這些個體對於城鄉工資差異，對於城市部門就業機會是最敏感的，城市部門就業機會的增加，城市部門相對於農業保留工資的顯著提升在短期內會使得這一部分人大量的進入城市部門和工業部門。自改革開放以來，中國經濟雖然屢有波折，但是暫時沒有出現大規模的城鄉經濟危機與顯著的成規模的農民工回流也是得益於上述制度設計。

但是這一制度設計正因為提供了城鄉二元結構下穩定性的保證，因此肯定會存在效率層面的成本。在中國的結構轉型過程中，經濟波動的幅度遠遠大於就業波動的幅度，原因就在於中國有一個全世界範圍內最大的農業部門可以提供足夠的吸納人口的就業機會，當城市部門存在正向的經濟衝擊，那麼農業部門提供足夠多的剩餘勞動力進入城市和工業部門；而當城市部門存在負向的經濟衝擊，那麼農業部門也可以重新吸納這一部分人，提供剩餘的土地進行耕種，維持基本的生活水平；當城市部門存在正向就業衝擊，除了會刺激農業部門的人口進入城市部門外，還會使得農業部門內部低生產率的部門人口進入農業部門內部高生產率的部門。如果沒有足夠多的新型農業經營主體來承接土地，那麼在面臨足夠大的城市部門的正向就業衝擊的時候，土地將會優先流入農業生產率低的人群手中，表現在非線性關係顯著且拐點偏向上分位，這會使得平均農業生產率有下降的風險。如果農業部門存在足夠多的新型農業經營主體作為農業生產的主力，那麼在面臨正向的就業衝擊的時候，這一部分的主體具有了吸納土地的能力，將會使得拐點儘量向左側移動，平均農業生產率隨著流轉的深化而逐步上升。因此，在發展中國家工農業轉軌的過程中，漸進式的改革是最優的，激進的改革一旦產生了城市部門巨大的正向就業衝擊，巨大的抽血效應將會使得農業生產有大幅下滑甚至崩潰的風險，這也是為什麼我們要審慎地來看待城市部門正向的就業和技術衝擊，而就業和技術衝擊恰好是城鄉二元結構下城市部門對於農業部門衝擊或者說「抽血」效應的最重要途徑。

四、農業生產率提升是保障國家糧食安全根本途徑

十九大報告中再次明確要「確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中」。而當前除開靜態的農業生產領域內部的因素以及動態的城鄉二元結構因素對於國家糧食安全的不利影響之外，中美貿易戰大背景下的國際環境因素同樣值得我們加以關注。雖然2018年下半年以來中美貿易戰前景有所緩和，但是中美爭端依舊是未來很長時間內國際秩序的主旋律，而中國特有的糧食結構就成為了中美貿易談判中的弱點。對此本文提供有益建議在於，面對重大的農業衝擊，中國應對困難的很大成因在於長期農業土地流轉中的無效率以及長期農業生產率的提升乏力，而這正是忽視了城鄉二元結構帶來衝擊的方面導致中國農業生產並未朝著平均生產率提升的方向前進，使得農業產量和農產品市場長期缺乏彈性，無法有效地應對衝擊。並且從長期來看，在城市化的大趨勢下，再大規模的動用人口來進行小農經濟的生產方式顯然是違背經濟規律的，農業土地的規模也基本既定，那麼唯有在農業生產率的方向上進行考慮和改良，必須使得農業生產和土地流轉朝著有益於平均農業生產率提升的角度前行。

但另一方面，Cheng,Y S,&Chung,K S的文章揭示了目前中國農地制度安排和土地流轉制度安排的合理性，這種看似不夠明晰的三權分置的產權改革實際上提供了中國最穩定的農村土地制度，並且一定程度上建立了一個初級的農地產權交易市場，這是中央最希望看到的。[5]簡單而言，在這種制度安排下，村民可以入城打工，追求改善性的務工收入，同時以土地生產經營權交易的方式退出農村土地市場；在面臨城市負向的就業衝擊時，還可以重新收回曾經流轉出的土地，重新進行農業生產保持基本的生活水平。能夠佐證這一觀點的文章來自於Zhao etal，指出長期數據顯示，中國的就業波動程度遠小於產出的波動程度，原因就在於中國有個巨大的第一產業能夠吸納中國絕大多數的剩餘勞動力。[6]當面臨正向的就業衝擊，農村的剩餘勞動力可以非常迅速地補充第二三產業的就業人口，這是傳統劉易斯理論的觀點；而面臨負向就業（技術）衝擊的時候，中國龐大的第一產業和廣大農村也可以重新吸納這些返鄉農民工的農業就業，因此中國的就業波動率較低，就業市場長期較為穩定，較少出現大規模、長時間的失業潮，這也是中國轉型和發展中的一大優勢所在。

但近些年隨著中國經濟體量的不斷擴大，結構轉型的不斷深化，第一產業相對於第二三產業無論是在體量還是對於勞動力的吸納上變得更小。Zhao etal．所強調的固有優勢也在削弱。綜上，如何能夠在農業生產率朝著總體提升的路徑上向前邁進，並且總體保持農業土地市場的基本穩定，同時不要經歷過大的就業衝擊，推進新型農業經營主體在農業生產中的體量，使得它們在農村中落地生根，似乎提供了上述問題的解答，部分已有文獻也在這一點上也進行了一定程度的嘗試和證明。[6]

五、新結構經濟學對於國家糧食安全問題的有益啟示

新結構經濟學的理論框架中有幾個核心，分別是「有為政府」「產業政策」「因勢利導」，這幾個關鍵詞在農業領域都非常重要。如何解釋家庭聯產承包責任制之後中國農業取得的成就同樣重要；改革開放四十年後的城鄉差距並沒有得到有效收斂是否因為工業部門的「產業政策」相較於農業部門的「產業政策」在制定上更科學？在實施上更有效？在基層農業領域中「有為政府」的比例是否不如大城市或者主要工業城市中「有為政府」的比例更大；農業要有大的發展，農民要實現增產增收，那麼農業本身必須實現現代化，實現現代化就要求產業升級，那麼「因勢利導」的框架如何結合我國農業生產的特點和客觀條件？中國農業的實踐已經證明依靠以小農為基礎的細碎化經營很難實現農業的現代化，那麼鄉村振興戰略的客觀實際天然要求農業產業政策的參與和介入，那麼「農業產業政策」如何制定和實行，如何更好地符合新結構經濟學「因勢利導」的發展要求，上述問題解釋和研究的重要性和必要程度絲毫不亞於工業領域。除開從理論和問題本身談到新結構經濟學理論框架在農業領域進行發展和推廣的重要性，在政策制定領域同樣重要。

1．以鄉村振興、增產增收為根本目標

我國的農業供給側改革不僅只有單一目標，同樣我國想要構建具有現代化的農業體系，所要面臨的困難也不止一個。因此我們應該明確，雖然這些挑戰需要我們克服，但是我們克服的目的是為了讓農業體系能夠更好地為我國農業經濟服務，為農民帶來更多的經濟效益，從而讓鄉村得以振興，讓人類回歸自然，讓我國的經濟發展得以平衡。今年兩會政府工作報告指出「強化民生兜底保障。增加撫恤待遇、增強社會救助、提高城鄉低保。積極應對人口老齡化。」具體還提到，我國應該建立新的農耕指標，改進現有的管理方式，利用城鄉建設用地增減調劑節餘指標，讓獲得的收益用於鄉村振興和脫貧政策。

一定要意識到構建政策聯動，相互協調之間的必要性，獨立政策必將失敗。前文已經充分論述在農業供給側改革中，獨立部門以及獨立政策失敗或者達不到政策效率的機率很大，所以想要對我國農業經濟體系進行改革，就需要在農業供給側改革的基礎上進行。經過深入的研究和分析後對我國的鄉村振興戰略進行總結，發現所有用于振興鄉村的政策都不是獨立的，而是互相聯繫的，其具有整體性和關聯性，因此需要全部顧及，不能厚此薄彼。

2．以農地為切入口，謹慎確權，鼓勵流轉

2018年政府工作報告再次強調「全面深化農村改革。探索使用權、資格權等的分置改革。」目前我國處於小農生產的階段，亟待通過提高農業生產率提高保障我國糧食安全，提高農業收入並改善農民收入水平。我國現在推薦的政策是土地流轉政策，同時還推出多種鼓勵機制。為了讓土地流轉的效率得以提升，可以通過以下幾種方式：其一是在市場要素活躍的基礎上讓土地流入群體中，這些群體的特點是高生產率和高出價；其二是機械化經營和規模化經營。

但是，我國現有的土地流轉也存在很多不足之處。經驗研究顯示流入土地的除了部分新興經營主體之外，還是以小農流轉的特徵占據絕大多數的比例，流入土地並未帶來農業經營效率的改善，至少不是持續長期的改善。因此，也有研究學者擔心其會引起農村生產力水平的下降。其次，土地流轉難以推動，在已有的流轉中大量存在低效率的非正規流轉，（固定點數據證明），已有文獻從多個角度解釋非正規流轉的成因。

3．需要清醒認識究竟是人口空心化，還是產業空心化

越來越多的研究學者開始對農村空心化問題展開研究，但是通過對前人相關文獻的分析可以明確，有些研究學者並沒有真正領會人口空心化和產業空心化的區別。一系列的研究顯示農村剩餘可轉移的勞動力非常有限，但是從另一方面我們又可以發現農村無業游民的數量頗多，帶來了鄉村行騙、泛宗教化、地痞惡霸等狀況，今年的一號文件也尤其強調了鄉村文化和風氣建設的問題。這也說明我國農村人口空心化的問題是結構性的，在研究鄉村振興的問題之前需要先區分產業空心化與人口空心化。

農村資本匱乏在絕大多數的區域內都是成立的，但是按照新結構經濟學的觀點，對於一個地區來說，其最優的產業模式應該是其初始稟賦結構，並內生出最佳結構，如果最佳結構和稟賦結構不符，那麼就需要通過相關手段對其進行調整。構建高效現代化農業生產體系和新結構經濟學關於產業政策的思想是不謀而合的，在農業供給側改革的大背景下，如果產業空心化的程度更甚於人口空心化的程度，那麼一定程度上說明該地的勞動力存在一定的富餘，那麼現代化農業管理體系就需要生成相應的農業產業政策，幫助該地依照最優稟賦路徑制定一定的鄉村振興計劃，這一切的前提是我們需要區分清楚農村空心化的本質。

全文所有論證都指向，城鄉二元結構天然收斂的基礎並不穩定，而這會導致農業生產率長期停滯不前，進而威脅國家糧食安全等一系列問題。以往研究往往忽視了這一這基礎假定是否成立的問題。因此，從經濟邏輯上而言，我們要求鄉村振興戰略作為城鄉關係中重要的「推力」在城鄉二元結構中發揮作用，切實推動城鄉二元結構的收斂，鄉振興戰略的必要性和經濟基礎首先體現在這裡。其次，既然城鄉差距的主要因素在發揮著「拉力」的作用，因此「推力」的作用方向也應該針對拉大城鄉等地區間差距的主要因素著手，有針對性地進行政策的制定和實施。

賀大興、姚洋提出過一個中性政府的新政治經濟學框架來解釋中國的轉型和發展。[8]相較於城市部門和工業部門，我個人覺得這個理論框架的政策意義其實更加適用於中國的農村，因為中性政府的理論框架下，政府的「有為」或者「中性」即使能夠充分的發揮，但是在不同主體、不同要素勢必會有先後關係，在中國工業部門和城市部門快速膨脹期，相應主體極有可能藉助相應政策在這一特定時期的具體表現而空前地發展自身，擴大體量，並快速地獲取市場壟斷勢力並成為既得利益者，這往往是政策制定者難以預計的，也是違背政策制定初衷的，這一狀況在農村地區會好得多。農業部門內部很難由單個個體形成所謂的利益集團或者壟斷勢力，因為個體初始稟賦不夠，再加上農業生產的特質和土地流轉的一系列政策限制導致農業生產主體的擴張速度無法更快。中國農村生產狀況更多的是細碎化、分散化、小農化的特徵，因此具體產業政策如果制定的初衷是符合中性政府理論框架的，那麼相應的政策實施效果也應該是普適的、廣泛的、平均的。這也就是鄉村振興戰略實施在制度基礎上的必要性。

六、總結和政策建議

鄉村振興戰略的提出恰好要在城鄉二元結構下，以農業生產和農村居民福利作為著力點，熨平城鄉差距，實現工農業聯動發展，上述目標的推行就離不開農業產業政策的具體制定。最重要在於需要制定一個農業產業政策作用主體的政策識別框架，促進農業產業政策精準助力農業生產經營主體，在尊重市場規律基礎上提高政策效率。同時，應進一步重視農業新型經營主體在農業生產中的基石作用。依靠農戶間流轉土地同時存在效率改進和效率損失兩個機制，不足以為農村增產增收提供新動力。(1)從農業生產率的角度上而言，新型農業經營主體占比提升方能夠充分利用人口流出帶來的土地集聚，其生產力提升是維持農村生產繁榮的重要依託，也能為國家糧食安全提供保障；因此，新型農業經營主體都是鄉村振興戰略中不可或缺的重要支柱。從城鄉二元結構動態演化角度上而言，日後第一產業勞動人口中新型農業經營主體占比必須達到一定比例，才能實現農業現代化和城市化進程良性、聯動發展。才能在城鄉人口流動的基礎上保障我國農村的繁榮，並用高效率的農業生產提升留守農戶的經營績效和收入水平。

目前農業生產現狀很大部分的原因歸咎於我國「小農戶大市場」的長期根本矛盾，從信息經濟學的角度而言，農戶的信息過於分散，無法捕捉和吸納市場信息，更加無法分辨和剔除噪音，往往容易陷入「羊群效應」。短期內而言，在農地制度沒有本質改變的情況下，要想充分地改善這一問題，必須藉助新型農業經營主體的力量，大力推動土地流轉，尤其是提高土地流轉中有效流轉的比例，才能夠部分改善這一問題。高效的現代化農業管理體系所制定的針對新型農業經營主體的產業政策主要要注意以下幾個方面：

1．加大扶持指導力度

為了讓我國農業經濟主體合作模式更好地推廣，王曙光提出我國政府應該加大扶植力度，從稅收、信貸等多個方面出發，出台相關的優惠政策，使新主體能夠肩負其促進經濟發展、帶動人民生產、開闊市場的任務。[9]我國農業化經濟水平的發展，依賴於我國經濟水平和帶動能力，因此我國農民收入水平、農業經營規模、水平等，均受到其影響。對於我國來說，農業項目是薄弱項目，因此採用新主體，有利於增加農民收入。所以，為了促進更多農業聯合主體的產生，政府可以出台相關優惠政策，比如對聯合主體企業的相關稅後給予一定的優惠等。

2．進一步規範運作

讓我國農業經營主體的功能得以健全。我國應該逐步規範其運行機制；引導新型農業主體、明確法人地位，突出重點服務功能，落實多方面服務，如銷售價格、產品銷售、生產技術等。不僅要構建農業產品和農業經營主體之間的關係，還要使其能夠形成穩定合作的局面，讓農業主體出產的農業產品有穩定的銷售渠道，可以通過建立產品訂單、提供生產服務的方式，讓農戶成為穩定的供貨渠道。我國不僅要讓服務覆蓋面積得以擴大，還要把服務的內容進行擴充，從而使輻射能力加強，運行質量得以保障，讓我國的服務類型發生轉變，增加行業自律性、運作性、規範性和管理性，提高組織能力和發展水平，為「新型農業經營主體+農戶」合作模式打下堅實的基礎。

3．在資金投入方面給予扶持，擴大生產職能

為了給予農業相關經營主體的支持，各個地區的政府機關需要大力發展經營主體對農戶的帶動能力，使開發資金落實到實處，讓農戶能夠通過經營主體的帶動提高收入，促進農業經濟的發展，使農業經營主體的帶動力和競爭力都得到提升；出台與之相關的優惠政策，讓農產品新型經營主體和農戶能夠切實得到優惠。想要提升農業經營主體的競爭力，根本問題是靠企業自身和合作農戶的努力，例如劉敦虎發現農業科技投入與農業經濟增長並未形成長期穩定的良性互動關係。[10]所以，地方政府就可以出台政策，使開發資金能夠落實在提升帶動力上。此外，還可以從其他方面出發，如銷售產業鏈、加工等，使農產品加工、農戶生產的基礎建設能夠得到大量資金的支持。讓開發資金落實在基礎建設的核心環節，幫助農民建立起通向市場的階梯，讓農業經營主體的帶動能力進一步提升，提高農民的經濟效益。

原標題：城鄉二元結構、農業生產率提升與國家糧食安全——新結構經濟學視角下的鄉村振興戰略

作者：周澤宇 北京大學經濟學院

來源：農村經濟2019年10期