2020年1月將要實施的新《土地管理法》對土地徵收會產生什麼樣的影響？
2019年10月27日上午，由北京在明律師事務所和《法律與生活》雜誌社聯合主辦的第八屆在鳴行政法治論壇——「《土地管理法》修訂-理論與實務新動向」主題研討會在京舉行。
出席本屆論壇的有北京大學法學院教授、憲法與行政法研究中心名譽主任姜明安，中國政法大學法學院副教授蔡樂渭，中央財經大學法學院副教授於文豪，中國人民公安大學法學院副教授楊俊鋒、《法律與生活》雜誌社社長李秀平等專家學者、媒體記者、律師共40多人。
研討會由北京在明律師事務所主任楊在明律師主持，主要圍繞「土地徵收中的公共利益」和「徵收新程序與土地利益分配」兩大議題，就新版《土地管理法》修訂內容及土地徵收領域的理論與實務新動向展開深入研討。
（北京在明律師事務所主任 楊在明）
土地徵收中公共利益界定的沿革
首先，由中國政法大學法學院副教授蔡樂渭作主題發言。蔡教授從公共利益的內涵與特性出發，用清晰的脈絡解釋了土地徵收中公共利益的歷史發展演變，說明了界定其內涵和外延的複雜性。長期研究土地法的蔡樂渭教授表示，「公共利益」的立法模式分為概括式和列舉式。列舉式就是將符合公共利益的情形逐項列舉，包括正面、負面的列舉，正面指哪些是公共利益，負面指哪些不是公共利益。此次《土地管理法》的修訂，涉及公共利益的部分採用了正面列舉的方式。
（中國政法大學法學院副教授 蔡樂渭）
「有關本次修訂，我覺得儘管它存在不少遺憾，但仍有很大意義。就土地徵收中的公共利益而言，它的核心意義在於對『公共利益』的內容進行了一個分類列舉，在一定程度上進行了限定，理論上政府不可以為了四十五條列舉之外的其他利益來進行徵收土地的，相對於現行《土地管理法》而言，土地徵收的範圍應該說被大大減縮了。」蔡樂渭教授說，「更關鍵的，這次修訂把原來第四十三條規定的『任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地』這個條款取消了，這意味著，不是為了公共利益需要的建設就不需要再去徵收了；另外一方面，一些建設即使是為了公共利益需要的，也可以在集體的土地上進行。這樣一來，土地徵收的範圍就可以減少了。當然實際上能減少多少，還得看法律怎麼樣實施的。」
對此，中國人民公安大學法學院副教授楊俊鋒認為，新法相對於徵求意見稿來說更為嚴謹。在新法中，「在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，要經省級以上人民政府批准」，而且最後一款還要求，第四項、第五項成片開發，「還應納入國民經濟、社會發展的年度計劃」。
蔡樂渭教授認為，政府（對徵收）是在進行控制的，但之前所進行的控制著眼點不在權利，不在公共利益，而在於節約土地。那麼接下來的控制，如果仍然著眼於土地的節約、社會的穩定等等，尤其是通過行政性的下發文件的手段來解決的話，那麼一定時間段內可能能遏制土地徵收太多太濫的情形，但長遠來看行政手段是不足以長遠解決問題的。
公共利益與程序救濟
「從立法技術來講，我們缺乏有效的表達、判斷『公共利益』程序的認定機制。很簡單的一點，以國防、外交為目的征地，在具體的個案實施中就一定符合國防、外交這一徵收目的嗎？不一定的。啟動征地行為的前提性要件，沒有一個專門的程序機制來判斷，這怎麼可以？這個程序機制里，對它是否符合公共利益、是否符合法定目的的合法性判斷，完全沒有。」楊俊鋒表示，公共利益的界定需要法定程序來夯實。
（中國人民公安大學法學院副教授 楊俊鋒）
「目前，新法中缺乏中止性程序，或者權利暫時保護制度。」楊俊鋒表示，「我們都知道，征地有兩個非常重要的前提條件：一是補償，二是要符合公共利益。問題在於如果不符合條件怎麼辦？按照我們的程序，是沒有一個制止或者中止的程序。從世界徵收法的角度來講，這是非常關鍵的。你只要未按法律規定支付補償金、履行補償責任，這個徵收決定可以做出，但絕對不可以執行，這是兩個步驟。而且如果被徵收人認為你的補償有問題，我只要一申請，這個徵收程序就不能執行了，我們新法沒有這一條。
（中央財經大學法學院副教授 於文豪）
「什麼是『公共利益』？由誰來判斷？目前的法律中給政府這個判斷權，其正當性在於，政府能夠更好掌握本地經濟社會發展狀況，這個判斷權的行使比較有效率，但弊端在於存在濫用權力的可能，容易被俘獲、被綁架，所以是否應該增加一個新的判斷權主體？那就是本地人大的審議程序。增加這個程序具有合法依據。《憲法》和《地方組織法》都規定，地方人大及其常委會有權討論、決定本行政區域內的重大事項。所以，在土地徵收方面，應當增加人大作為判斷權的主體。」中央財經大學法學院副教授於文豪說。
（北京大學憲法與行政法研究中心主任 姜明安）
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安對此表示贊同。他認為，就整體的補償方案救濟程序而言，新舊法差異不大。整體補償方案是一種普遍性的決定定、命令，根據行政訴訟法，普遍性的決定和命令作為一種抽象行政行為，不是針對具體個人的，相對人不能對抽象行政行為提起訴訟，當然我對這一點一直是持反對態度的，但法律是這麼定的。行政複議也是，對於國務院部門的規定、各級政府的規定，都不能申請複議，所以目前對之難於直接獲得複議訴訟救濟（但在對具體行政行為申請複議、提起訴訟時可一併提出）。」
土地徵收問題的核心在於補償
「對被徵收者來說，他們在不在乎徵收是不是為了公共利益的需要？我的觀察是絕大多數的情形下，作為被徵收人的集體及其成員，他們所關注的，主要不在於徵收到底是不是為了公共利益而進行，而是給我多少的補償的問題。」蔡樂渭說，「在這種情形下，所謂的公共利益的問題就轉化為土地徵收的補償問題，進而要解決公共利益問題，實際上還是需要從補償來解決。補償問題不解決，公共利益解決再好，整個土地徵收問題也都是不可能有效解決的。」
「舊法規定的補償標準，基本原則按原用補償，而且年產值倍數法，最高不能超過30倍，比如耕地就按原來種地種糧食的收益，最高不超過30倍。但實際上政府按這個標準是征不了地的。」楊俊鋒表示， 「征地是為了公共利益，但如果征地成本過高的話，對公共利益也是不利的。」
另一個引人關注的問題是土地補償在集體中的分配問題。
「補償標準的更新確實是大的進步，比過去的公平。現在加了很多考慮因素，而不是統一規定。」姜明安表示：「集體土地被徵收後，集體經濟組織或村民委員會沒有分錢（補償金），而是讓失地農民自己想辦法去做一些生意，所以還是要有基層民主。征地的錢怎麼分，由村民全體會議，或者村民代表會議來決定。村民對被徵收土地有承包權、使用權，這個錢應該給他。但有時候，村集體有一個很好的項目，這樣的話確實還是把錢投入到村集體的項目中，但需要經2/3老百姓（村民）同意。我們要發揚基層的民主。當然還有其他好的辦法，企業為什麼一定要村委會來組織？村民自發成立合夥或者企業也可以。」
（《法律與生活》雜誌社社長 李秀平）
《法律與生活》雜誌社社長李秀平從失地農民的切身生活出發，談到了征地拆遷的巨大影響。「一個年輕農民張某刺殺了一個到他們家去征地、參與拆遷的拆遷人員趙某這樣一起案件。2009年，張某以防衛過當被當地法院判三年有期徒刑緩刑五年。張某這樣一個戴著眼鏡的文弱的人，鄰居說像個大姑娘一樣的人，在那個時候怎麼樣爆發出這樣的力量，難道僅僅是為了保護他最愛的人，他的妻子、孩子、母親嗎？不是這樣，我突然想明白了，因為他作為一個農民，土地是他的命根子，他像一株植物或者一棵樹一樣，被從這個大地上連根拔起，意味著他失去了他生存的根本，那一刻我深刻的理解了土地是農民的命根子這樣一個含義。」李秀平說，「土地是我們每一個人的命根子，也是一個國家賴以存在的命根子。作為媒體人，我們的責任是把這些為農民代言、發聲，在關鍵的時候把聲音傳播出去。」
（楊在明主任【左】與李秀平社長）
「集體的概念目前是虛化的，在實踐中很難操作，到底誰來代表集體經濟組織？是村委會還是村民大會？所以，集體經濟組織的組織能力建設將是重中之重，這樣的組織能力建設需要很長時間。姜明安老師發出最後的希望是用我們法律人的力量，在三五年之後對《土地管理法》有一個新的修改，拿出學界和實務界更好的、具有可操作性的方案，我們希望能看到這一點。」會議主持人楊在明表示，土地徵收問題的解決不在一朝一夕，需要司法和立法的共同推動。
（參會嘉賓合影）