摘 要：政府的介入在促進農地流轉的過程中,改變了農戶在自發流轉交易中的弱勢地位,使農戶由分散的個體變成了統一行動的集體,其市場適應和價格談判的能力得到顯著提高,農戶也得到了很大的實惠。但這也使農戶對農地的價值評價由農業生產要素的單一維度轉向包含了生產功能、就業功能、財產功能、情感因素等多個維度,由此容易形成「價格幻覺」。在政府補貼力度不斷加大的情形下,農地承租者也對政府補貼產生了嚴重依賴,形成了將政府補貼視為利潤的「利潤幻覺」。農戶的「價格幻覺」和承租者的「利潤幻覺」方向一致的驚人耦合,導致了農地流轉交易價格從自發流轉時的低位失靈向政府介入時的高位失靈變遷,這不僅加重了政府的財政負擔,也給承租者和整個社會帶來了許多風險,不是理想的農地流轉配置方式。因此,政府要擺正自身的角色定位,對此進行適當的糾偏,讓市場在促進農戶增收和降低規模經營主體的經營成本之間尋求合理的平衡。
一、問題的提出
黨的十九大報告提出要「深化農村土地制度改革，完善承包地『三權』分置制度」「發展多種形式適度規模經營」。2019年中央一號文件進一步強調要「健全土地流轉規範管理制度，發展多種形式農業適度規模經營」。可見，促進農地適度規模流轉對破解我國「三農」問題、促進鄉村振興戰略有效落實具有重要意義。而人多地少的基本國情決定了我國農村土地制度改革必須慎重，要穩中求變、變中求新、新中求效。改革開放以來，中央非常重視農地流轉制度的改革創新。1984年中央一號文件《中共中央關於一九八四年農村工作的通知》就提出要「鼓勵土地逐步向種田能手集中」。2002年出台的《農村土地承包法》以法律的形式對土地承包經營權流轉的原則、程序、期限及流轉雙方的權利義務、法律責任等進行了明確的規定。2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求「客觀地對農地承包經營權的價值與價格問題進行確定」。新世紀以來，隨著社會主義新農村建設的推進和農業現代化的發展，農地流轉逐漸進入了一個加速期，但隨之而來的農地流轉增速趨緩及農地流轉價格過高問題也逐漸凸顯出來。統計數據顯示，2006年全國只有4.57%的耕地發生了流轉，2016年底，全國家庭承包耕地流轉面積已達到4.71億畝，占家庭承包經營耕地總面積的35.1%。近十年來，全國農地流轉面積雖「總體上呈現出快速增長狀態，但流轉的環比增速呈現出穩中趨降的明顯態勢」[1]。2008年農地流轉面積比2007年增加了70.3%，而2009年的增幅卻急劇下降到了37.6%，此後幾年的環比增速一直在20%～25%之間徘徊，到2014年農地流轉的環比增速下降到18.2%,2015-2016年，農地流轉環比增速已經由兩位數(10.9%)下跌至個位數(5.4%)。近年來，農地流轉市場的交易價格卻一直保持在高位水平上運行。根據土地流轉網相關信息顯示，全國大部分地區水田價格達到了600～800元/畝·年，經濟條件好一點的省份達到了1000元/畝·年，北京、上海等發達地區的水田交易價格已經達到2000元/畝·年，部分地區甚至突破了3000元/畝·年。那麼，究竟是什麼原因導致了近年來的農地流轉市場增速放緩而交易價格保持高位運行的這種「滯脹」現象?農地流轉增速放緩與交易價格的高位運行之間有什麼內在聯繫?農地流轉交易價格保持高位運行是否存在價格失靈?是否有利於農地市場資源的優化配置及其效率的提高?既然市場上的農地流轉交易價格已經處於高位狀態，為何還會存在大量農戶親友近鄰之間的低價甚至免費農地流轉現象?導致這種農地流轉市場價格畸高現象與畸低現象並存的原因又是什麼?
顯然，要弄清這些問題，就必須從農地流轉市場的核心機制———價格機制著手。因為農地流轉價格是影響中國農地市場發育的關鍵因素，事關農地流轉效率和農民權益保障等重大問題[2]。價格機制是市場機制的核心，市場上與農地流轉相關的一切因素，包括宏觀的法律、政策、產權制度、經濟環境等因素和微觀的偏好、收入、預期、技術、可替代性等因素，最終都將綜合反映到供求雙方經博弈而共同認可的均衡價格上。流轉價格過低，顯然不利於農戶權益的保護;而流轉價格過高，又會增加家庭農場、公司經營戶等新型農業經營主體的成本和風險。所以，一個合理交易價格的確定是促進農地流轉市場健康穩定發展的關鍵，而對交易價格及其背後運行機理的分析則是理解和闡釋農地流轉交易市場上一切現象的關鍵「鑰匙」。
二、文獻梳理及本文視角
(一)現有文獻的梳理
自英國經濟學家馬歇爾(Alfred Marshal)均衡價格理論產生以來，國內外研究價格理論的學者相當多，而運用價格理論來研究我國農地流轉實踐的則以國內學者居多。他們通過研究農地流轉市場價格的形成機理，目的是關注農地流轉過程中農民正當權益的公平保護和農地的資源配置效率等經濟學問題。
一是研究農地流轉價格的形成機理和影響因素(例如鄧大才，2007;柳萍等，2011;尚旭東等，2016;郝宇彪、管智超，2018;Piotr Bórawsk,2019)。此類研究重點關注農地流轉的價格形成機制和不同定價方式的比較，從運行環境、適用條件和優缺點等方面對不同的定價方式進行詳細比較，認為以收益和市場為主導的價格形成機制更能真實反映價格[3]。在農地轉出影響因素方面，「農地價格的上漲取決於各種因素，包括農業生產力的增長以及導致農地供應量減少的各類非農業經濟因素」[4]，「外出打工、耕地經營收益、農戶家庭經濟狀況、耕地破碎度、區域經濟發展水平和交通便捷度等因素」均對農地轉出影響顯著;而農地轉入的主要影響因素則依次為「家庭經濟狀況、耕地破碎度、經營收益、外出打工、區域經濟發展水平和交通便捷度」[5]。
二是關注農地流轉過程中的價格公平問題和農民正當權益的保護(例如李鋼，2009;方文，2011;杜明義，2011;張建等，2017)。此類研究重點關注農地流轉市場中存在的行政強制、社會服務不到位、農民法律意識淡薄等不利因素和維護農民正當權益的保障措施[6]。而土地確權能夠進一步明確農戶的土地產權強度，降低信息不對稱，促進土地流轉，促進農戶租金、分紅等土地財產性收入增長，「在平均意義下土地流轉能使任意樣本農戶家庭和已流轉土地的農戶家庭的收入分別增加19%和33%」[7]。
三是探討農地流轉價格對農戶交易意願及土地資源配置效率問題(例如賀振華，2006;李中，2012;李干，2017;Yu Liu,et al.,2019)。此類研究重點關注農地流轉中農戶的風險和收益對比，通常認為農地流轉交易能夠促進農村勞動力資源和土地資源的合理配置[8]。在流轉意願方面，「家庭耕地面積增加會削弱勞動力轉移」[9]，「老年人家庭土地流轉比例較高，但是土地流轉後減少了其生計資本」[10]，增加了可持續生計的風險。而最新研究表明，「農地流轉價格的快速上漲並未顯著促進農地流轉市場規模的擴大」，因為存在大量「生產效率較低的農戶不選擇將農地流轉給生產效率較高的農業經營主體從而獲得租金」的現象，這表明一定程度上農地流轉價格機制已經失效，深入分析可以發現，「農地流轉價格機制失效的根源在於流轉雙方對農地流轉資源價格評價維度的不一致」，所以導致產生了「價格幻覺」[2]。
從文獻梳理來看，現有研究以市場價格機制為主心骨，圍繞農地流轉市場發展實踐來探討農地流轉的市場價格形成機理、農民正當權益保護及提高農地資源配置效率等主要問題。並從流轉雙方主體對農地價值評價的維度和期望的差異來剖析農地流轉市場價格機制失效的原因，羅必良、朱文珏、劉茜等學者還引入「農地價格幻覺」概念來分析農地流轉價格失靈現象背後的深層根源，這無疑為當前農地流轉市場的「滯脹」這種價格失靈現象提供了新的研究視角。但當前學界對農地流轉市場價格失靈的研究還是初步的，在中國知網以「價格失靈」並含「農地」或「土地」為主題檢索文獻，僅檢索到相關學術論文2篇，博士論文1篇(截至2019年6月17日);以「市場失靈」並含「農地」或「土地」為主題檢索期刊，只有相關學術論文30篇(截至2019年6月17日)，並且發表時間集中在2000-2014年。也就是說，近五年來，學術界對農地流轉市場價格失靈現象的關注基本上處於停滯不前的狀態。這顯然難以有效解釋和回應當前農地流轉市場中的交易價格畸高與畸低並存的現象，現有學術研究也還沒有對農地流轉市場價格機制的合理形成和健康發展提出有理有據的學理闡釋或政策建議。
要有效地推進鄉村振興的戰略，農地的適度規模流轉是其題中應有之義，而農地流轉價格機制的有效和健康運行則是保證農地流轉規範有序的核心和關鍵，因此，對當前農地流轉中的價格奇特現象進行深入剖析，並對合理價格機制的形成提出有益建議是學界義不容辭的責任，也是當前應當抓緊研究的緊迫課題。目前來看，至少還有兩點值得進一步研究:一是現有研究對農地流轉交易中的價格失靈的研究還不全面，對農地流轉交易中的價格畸高與畸低現象沒有從市場化的角度來作系統化的研究;二是現有研究對農地流轉交易價格失靈背後的主體動機分析還不太全面，目前學界主要是分析了農地轉出方(農戶)對農地的多維價格評價，而對農地轉入方(承租者)的多維價格評價關注度還不足，對地方政府在農地流轉價格失靈當中的角色分析也不足。這些都有待於學界作進一步的研究。
(二)本文研究的新視角
現有研究對農地流轉市場價格失靈主要分析了價格畸高現象，即高租金、低流轉現象，並沒有分析農地流轉中的價格畸低現象，即低租金(甚至0租金)、高流轉現象。這樣就導致價格理論難以解釋農戶中大量的親友、近鄰等熟人之間的流轉現象。事實上，農戶將農地低價或免費送給親友鄰居等「村落里的熟人」經營的現象非常普遍1。本文的研究將基於農地流轉市場的價格失靈現象展開全面系統分析，並從政府介入的角度來剖析流轉雙方主體的不同「幻覺」形成，以及其對價格失靈產生的深刻影響，將提出以下兩個學術新觀點並對其進行解釋說明:一是農地流轉中的價格失靈既有高位失靈現象(即交易價格顯著高於市場原本應該存在的真實價格)，也有低位失靈現象(即交易價格顯著低於市場原本應該存在的真實價格)，從價格畸低到畸高的過程，也是農地資源配置效率發生變化的過程，在這其中，政府的介入起了至關重要的作用。二是農地價格畸低是價格的市場發現功能不足所致，這不利於促進農地資源配置效率的提高;而價格畸高則是政府介入農地流轉市場過度所致，它同樣也會對農地資源配置產生消極影響，這需要政府擺正自身的角色定位，進行適當糾偏。
三、農地流轉價格從低位失靈到高位失靈的解釋
(一)農地流轉價格失靈的市場邏輯機理
有效的價格機制是市場成熟的重要標誌。「農村承包地流轉價格機制是農村承包地流轉市場機制運行的重點和核心」[11]。從經濟原理來講，對農地流轉價格產生影響的因素雖然包括了政策法規、產權制度、交易制度、經濟環境等宏觀因素和交易者的動機、經營情況、經營能力、就業狀況、保障狀況等微觀因素，但從農地流轉市場價格機制發生作用的條件來講，主要包括三條:政策法規允許、產權清晰、交易主體自願真實的意思表示。已有不少學者從法律制度的完善、產權的清晰性等角度對農地流轉市場存在的問題進行分析2，並且剖析得很透徹。從我國農地流轉的實踐來看，政策法規支持流轉、農地流轉的產權清晰這兩點是毫無疑問的，理由是:第一，農地流轉處於黨和國家政策法規鼓勵和支持的宏觀有利環境當中。從政策法規角度看，自改革開放以來，黨中央國務院先後出台了多項政策法規，包括連續多年的中央一號文件和《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規都明確支持農地適度規模的有序流轉。第二，從產權清晰角度看，我國農地產權是以所有權為核心所形成的包括所有權、承包權、經營權等一系列權利在內的權利束。由於農地所有權歸集體，農戶個人沒法進行土地所有權的交易，而承包權又是由農民憑藉戶籍身份所得，是沒辦法轉讓的，所以，農地流轉在本質上只能是農戶擁有自主處置權的農地經營權的產權交易。因此，農地流轉當中的轉包、入股、合作、租賃、互換等行為實質上只是農戶轉讓農地經營權的行為，而不包括政府徵用農地等改變農地所有權，以及農民通過轉讓方式自願退出承包經營權的行為3。因此，農地流轉一般都是指農地經營權的流轉，這一點流轉雙方都是明確的，而跟農戶身份相關的集體所有權、承包權顯然也不會引起流轉雙方任何理解上的爭議。事實上，儘管流轉實踐中存在糾紛或爭議的案例很多，但大多是因為權利義務約定不明或利益爭議，基本上都跟農地產權性質無關。
因此，如果農地流轉市場出現價格失靈問題，那麼最有可能的變數就是在第三個條件方面，即流轉雙方自願真實意思表示。這包括以下幾種可能:第一，交易雙方並非自願或並非完全自願，如存在強買強賣或是政府不當干預的情形，等等。第二，一方或雙方意思表示不真實，如一方或雙方存在對農地資源寄予多種期盼或存在多維價值評價的情形，從而使農地價值評價與市場發生偏離;或是某一方由於信息不對稱而存在的「選項」不多或「被欺騙」的情形，等等。第三，政府介入情境下交易一方或雙方對農地價值評價產生了多維效應，從而導致雙方對農地價值認知產生偏差。事實上，交易雙方主體都對農地的價值存在多元化維度的期盼，而不僅僅是把農地當作交易的一項資源或商品，交易雙方對農地資源價值評價的差異甚至還會使交易者出現「價格幻覺」(朱文鈺、羅必良，2018)。因此，受各種宏觀和微觀因素的影響(其中最主要的是信息的限制和主體對農地價值評價的偏差這兩種因素)，農地流轉雙方主體對交易中的農地價格評價可能存在意思表示不真實的情況，從而導致農地價格被高估或低估情形的發生。尤其是各方主體如果對農地多維價值評價而產生的「價格幻覺」一旦形成，那麼，這種主觀價格評價對農地流轉交易的影響將是較長期的，在此情況下，農地流轉價格失靈也就不奇怪了。如果再加上有基層政府在農地流轉中的不正當或不合理干預，那麼農地流轉中價格失靈的現象就不是偶然的，而成為一般情況。
概言之，如果以上三個條件都符合，那麼，這時的農地流轉價格就是市場的真實價格反映，也就不存在所謂的價格失靈問題。反之，則可能導致價格失靈。在政策法規支持、流轉交易產權(經營權)明確的情況下，價格失靈與否則主要取決於流轉交易主體的自願真實意思表示。在政府未介入的情況下，交易雙方自願、真實的意思表示主要受交易主體自身能力和市場因素影響，如果出現價格失靈，也主要是市場的價格發現功能不足所致;而在政府介入的情況下，則交易雙方自願、真實的意思表示會因政府介入的方式、強度而發生變化，這時的價格失靈則很可能就是政府介入的方式不當所致。
(二)政府未介入條件下的農地流轉價格低位失靈
1．自發分散流轉中轉出主體(農戶)的弱勢地位
如前所述，當前我國農地呈規模流轉的占比並不高，大部分地區的農地流轉仍是以分散的轉出主體(農戶)跟轉入主體(承租戶)雙方自主協商流轉為主。這種分散的自發流轉交易從表面上看是建立在雙方平等自願的基礎上，顯得比較公平公正，實際並非如此。因為儘管分散流轉仍是我國當前農地流轉的主要方式，但是由於分散的農戶之間並沒有進行溝通與聯合，他們都是「單兵作戰」，並不存在奧爾森意義上的集體行動的邏輯問題。再加上分散的農戶個體普遍受知識、信息、閱歷等一系列因素的限制，因而，他們在農地流轉市場交易中的能力比較弱，處於非常弱勢的地位，但他們的期望值有時又比較高，實際上是處於一種「眼高手低」的境況:即對農地的交易期盼很高，但又沒有很強的市場發現能力和市場談判能力;而農地轉入主體普遍具有比分散農戶更高的市場發現能力和市場談判能力，所以，分散的農戶通過自主協商方式而得到的農地流轉價格普遍偏低。在位置偏遠和地形條件惡劣的農村地區，由於企業和工商資本進入相對較少，因此，農戶可選擇的交易主體也少，農地更多的是一種「沉睡」的資產，在難以發現市場交易主體的情況下，相當部分的農戶主體不得不將農地低價或免費送給「村落里的熟人」耕種，因此，這種情況並不是農戶心中的最優選擇，而是一種市場發育不充分條件下處於弱勢地位一方的無奈選擇。
2．自發分散流轉中市場價格機制發現功能的不足
分散的農地流轉交易價格通常較低(甚至免費)，但這也並不意味著農戶一無所獲。因為從經濟學來講，一切交易都可以用成本收益來衡量。如果用這種觀點來看，那麼「村落里的熟人」之間的低價(甚至免費)流轉也並非完全無價，而是有另一種「價格」，是一種「租金換鄉情」模式。農戶一般出於鄉土人情目的，對親友近鄰往往不便收取較高的租金，農戶將農地低價或免費贈送給親友近鄰，相當於放出了一份「人情債」:這至少拉近了他和親友近鄰之間的關係;他也可以期盼承租其農地的親友近鄰在他需要幫助的時候給他提供幫助。因此，農戶將農地低價或免費轉給親友近鄰至少是比單純的撂荒更優的一種選擇，也是比單純撂荒更優的一種資源配置方式。此外，將農地低價或免費轉給親友近鄰也不用擔心農地被改變用途或遭破壞性使用的風險。
但是，農民收穫「人情」關係確實是一種無奈的選擇。因為，當前大部分農民經濟上並不富裕，他們內心對農地流轉在經濟收益上的期盼顯然要大於在鄉情方面的期盼。如果可以在高價與低價+鄉情當中二選一，相信絕大多數農民會選擇前者。所以，儘管當前這種低價(或免費)流轉仍占多數，但這並非出自農戶的心甘情願，也並非市場和價格機制對資源配置調節的結果。因為「村落里的熟人」之間的低價(甚至免費)流轉，是價格機制並沒有起到應有的調節供求的作用所致。在低價(甚至免費)的情況下，市場價格機制實際上處於一種低價失靈狀態，或者說，市場價格機制的發現功能還沒有完全「打開」。
(三)政府介入條件下農地流轉價格的高位失靈
目前，我國分散的農地流轉絕大部分都是農戶自發進行的，而規模性的農地流轉則大多數是由政府這隻「有形之手」推動形成的，僅靠農戶自發或是靠市場(包括中介在內)價格機制調節形成的規模性流轉占比非常低。政府的介入雖然推動了農地流轉市場的發展，並一定程度上有利於保護農戶的權益，但這同時也使農地流轉雙方形成了對政府的依賴和「索取」性期盼，從而容易形成「高價幻覺」，使農地流轉交易價格機制從低價時的市場發現功能不足走向高價時的市場調節功能失靈的另一個極端。
1．政府介入條件下農地轉出主體(農戶)集體行動與「價格幻覺」的產生
在早期的農地規模性流轉中，部分地方政府並非一定扮演了「公正善良」的角色，存在為了促進地方經濟發展而獲取政績或是為了完成上級下達的流轉任務而不得不搞強制流轉等操之過急的行為，在強迫流轉中出現一些傾向於資本而壓低農地流轉交易價格、侵害農戶權益的現象。但近年來，這種現象得到了根本的改觀，尤其是自黨的十八大以來，隨著中央對農民權益保護的日益重視，對地方政府在農地流轉中的農民權益保護提出了明確的要求，劃出了地方政府在推動農地流轉中「不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力」的「四不」紅線。在中央的「四不」紅線約束和發達的媒體監督等多種因素的共同作用下，地方政府侵害農戶農地流轉權益的行為大為減少。不僅如此，地方政府的介入還彌補了農戶個人分散流轉中的信息不足和交易能力弱勢，農戶「背靠大樹好乘涼」，由分散的行動變成了集體行動，議價能力也得到了提高，由此產生了高價幻覺。其原因主要有:一是隨著經濟社會的發展和農地資源稀缺性的提高，農戶對農地權益的認識也越來越高，農民不僅將農地看作是單純的農業生產要素，而且對農地的保障功能、就業功能、財產功能等方面的價值有了更深的認識和更高的期待，從而在農地流轉交易中有了更高的要價意識，將農地的以上功能都通通「算入」流轉交易價格當中去。二是在規模流轉中，每個農民的知識、信息、對市場的認識和談判能力等千差萬別，部分信息靈通、談判能力強、要價能力高的農戶能推動交易價格的提高，而這時的農戶又由單一的、分散的個體變成了規模流轉中的統一的、集體行動的整體，驅使農戶在農地流轉中的地位從分散弱勢走向集體行動的強勢轉變，因此，單個農戶要價的提高推動著整個流轉範圍內農地價格的整體提升，從而使農戶產生凡是政府推動的規模流轉都能提高要價的幻覺。三是經濟轉型發展中農戶也出現了分化，相對於名分農民(長年在城市生活，完全脫離農業生產，僅戶籍在農村)和兼業農民(農忙時在家務農，農閒時在外務工)來說，純農民(生活在農村，純粹從事農業生產)對農地更加依賴，一旦農地被大規模流轉，他們的生產、生活方式和情感依託都將發生很大變化，因此，涉及到他們的農地流轉工作將更難進行，他們也會儘可能地提高要價，以彌補自己經濟和心理方面的損失。在政府未介入的情況下，這類農民通常在農地流轉市場交易中處於弱勢地位，但是當政府介入而彌補了他們的知識、信息等不足後，他們或者並不會感恩政府，反而會進一步提高要價;或者心理上雖然感恩政府，但出於弱者的自我保護本能，仍會對政府進行「索取」，進一步提高要價，許多具有「上訪」情結的農戶正是基於此種情況。而個別農戶在與政府溝通、談判中的強勢要價又會對其他農戶產生示範和帶動作用，從而使規模流轉中的農戶抬高要價變成一種集體的聯合行動，並產生「靠上政府就能提高要價」的價格幻覺。
2．政府介入條件下農地轉入主體(承租戶)的政策紅利期盼與「利潤幻覺」的產生
近年來，不少地方在對中央「適度規模流轉」的解讀和政策落實方面出現了一定偏差，表現出定時間、定任務、定進度等明顯帶有急功近利和強制流轉的痕跡。在這種情況下，地方政府對農地轉入主體也加大了政策鼓勵和補貼力度，而政府的過度介入在使農地轉出主體產生價格幻覺的同時，也使農地轉入主體產生了政策紅利期盼與「利潤幻覺」。這主要包括:一是政府補貼的「利潤幻覺」。近年來，不僅中央對「三農」的相關補貼政策的導向性、針對性、精準性越來越高，補貼的力度不斷加大，而且地方政府也都在想方設法加大對「三農」補貼的力度，尤其是對規模化的新型農業經營主體做出的支持更大。部分地方政府已經在實踐的基礎上改原有按種植面積進行補貼為按照糧食產量總數補貼、按照糧食等級補貼，對規模化的新型農業經營主體加大了補貼力度，提高了補貼的針對性、指向性。本來，政府加大「三農」扶持的力度其本意是降低新型農業經營主體的生產成本和經營風險，鼓勵農業生產領域的現代化創新，但在中央和地方政府各類「三農」補貼政策的鼓勵下，部分規模化的農地轉入主體已經將政府的相關支農補貼視為利潤的一部分，形成政府補貼的「利潤幻覺」，將達到政府補貼的相應規模等條件視為獲取政府農業補貼的「敲門磚」，甚至是為了獲取相關支農補貼而來「湊足」流轉規模，而不是根據市場情況和自身的經營能力來確定經營規模。二是改變農地用途的幻覺。由於純農業的比較收益相對較低，因此，部分規模化的農地轉入主體可能利用地方政府鼓勵流轉和支持新型農業經營主體的政策，打政策擦邊球，不將流轉入的農地從事原有的農產品生產和經營活動，而是想方設法改變其用途。例如，將流轉的稻田用地改為養殖用地，將原來的單純果樹種植用地改為觀光果業用地，以觀光體驗收入為主代替原來的以果業收入為主，有些甚至打著新型農業經營的幌子，經營上卻完全脫離了農業生產領域。部分農地轉入主體將改變農地用途也當作了其可能利潤的一部分，並且認為地方政府會默認或者乾脆完全不管。三是生產要素的溢價幻覺。在當前城市各行業投資都趨於飽和的情況下，許多投資者將農村視為可以大有作為的投資新天地，想方設法在農地資源方面「搶灘占地」。但也有相當部分的農地轉入主體其實對農業投資並沒有非常明確的計劃，也未作好長期經營農地的規劃和準備，往往是醉翁之意不在酒，只想先「占得」一塊地再說。其轉入農地的目的，除了存在獲取政府補貼的期盼外，還有就是對將來農地溢價存在幻覺和期盼，認為隨著時間的推移，包括農地在內的各類生產要素價格必將上漲，而自己早期簽訂的長期農地轉入合約則可以坐享溢價紅利。此外，可能還期盼將來農地在其它方面也存在溢價，例如，等農地資源將來更稀缺後，就可以獲得更多的投資主動權，或是期盼農地經營抵押融資的條件會得到進一步的放寬、獲得融資的資格會更加容易等。
3．「價格幻覺」與「利潤幻覺」驚人耦合下的幻覺成真與價格高位失靈
如果單純從流轉雙方主體對農地價值評價的角度看，這二者是存在巨大差異的，這種情況下是難以達到市場均衡狀態，甚至是無法形成交易的。因為「農地承租戶只重視農地的經濟價值，對農地只進行單維經濟價值評價;而農戶在轉出農地時則會統合考慮農地的經濟價值、社會價值與身份價值，對農地進行多維功能性價值評價」[2]。也就是說，農戶對農地的多維價值評價會導致其對抬高交易價格產生厚望，從而導致價格幻覺的產生。但承租戶僅從生產要素這一維度來評價農地價值，並未有產生任何抬高承租價格的理由，雙方對農地的價值評價存在巨大的落差。這種情況下，農戶即使有再高的價格幻覺，也無法形成市場交易，因為承租戶不可能無緣無故地去滿足農戶過高的幻覺需求。這就很難解釋近年來農地流轉市場價格上漲過快和保持高位運行的現象。因為近年來農地流轉價格一直處於高位運行，「2005-2015年，儘管中國農地流轉率以平均每年20.53%的速度上升，但明顯低於同期農地租金平均每年24.6%的上升速度」[2]。但是，如果將承租戶的利潤幻覺因素也考慮進去，則這種現象就很好理解了。正是因為農地轉出主體和轉入主體都存在幻覺，並且二者的方向一致，才導致了農地流轉交易價格的高企，只要政府這隻「有形的手」介入的方式和力度沒有太大變化，那麼這種由於農地供給方的「價格幻覺」和農地需求方的「利潤幻覺」博弈下形成的價格幻覺就會變成現實交易價格，供求雙方共同抬高的農地交易價格高位失靈現象也就不會消失。
這種由價格幻覺變成現實價格的現象看似不太合理，但其實符合人們的心理。正如威廉·龐德斯通所認為的那樣，價格只是一場集體幻覺，因為在心理學的實驗里，人們不僅無法準確地估計「公平價格」，反而會受無意識、不理性、政治等不正確因素的強烈影響[12]。所以，交易價格的形成本來就帶有很強的隨意性和偶然性。當農地流轉處於分散的自發流轉時，價格是一種個體幻覺;而當政府介入農地流轉後，農戶轉出主體由自發個體變成了具有共同目標(提高流轉價格)的集體行動團體，同時，流轉交易價格也由個體自發流轉中的低價幻覺走向集體行動中的高價幻覺。其高價幻覺的引致因素包括農地的保障功能、就業功能、財產功能和情感寄託等。同樣道理，從承租戶角度看，隨著政府在農地流轉中的過度介入和支農補貼力度的不斷加大，相當部分的農地轉入主體已經把政府的相關補貼看作是可以穩定獲得的、比較有保障的「利潤」的一部分。不僅如此，地方政府對投入「三農」資本的扶持和偏愛，還刺激了農地轉入主體產生可以向政府進一步「索取」的動機，因此，在改變農地用途和期盼生產要素進一步溢價方面也產生了幻覺。
四、農地流轉市場「價格幻覺」成真對資源配置的影響
(一)農地流轉價格高位失靈阻礙了農地流轉交易的進行
「農村土地流轉本質上是各個利益主體在特定情景場域利益再分配的博弈過程。」[13]主流經濟學通常認為市場是實現資源有效配置的最佳方式，價格指揮棒就像一隻「無形的手」，命令著供求雙方精確地計算自己的成本收益(或效用)，自然地引導著社會資源朝著社會最佳的配置方式進行。同時認為，市場也並不是完美無缺的，壟斷、外部性、產品公共性及信息不對稱等因素往往會影響市場功能的發揮，甚至導致市場完全失靈。因此，市場經濟通常離不開政府的適當介入和干預。但是，政府也並不是無所不知、無所不能的，它也存在著利己動機，即使是政府完全出於公共利益而行事，也可能由於存在有限理性而作出不恰當的行為，導致不但未能幫助市場糾正失靈，反而可能自身政策也存在失靈現象。這正如諾斯所言:「沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩」[14](P195)。從理論上講，土地價格應等於通過競爭市場流轉向最佳資源配置方式所能獲得的預期凈收益(或效用)的折現值的總和，如果達不到這種最佳狀態，就是存在效率損失[15]。但現實情況是，在我國農地流轉市場中，在沒有政府介入的情況下，農民往往處於弱勢地位，市場的價格發現功能得不到有效實現，農戶流轉收益也很難得到保障;而在政府介入的情況下，通常就會形成較大規模的流轉，此時農戶由分散的個體走向了統一行動的集體，市場適應和交易能力得到大幅度提升，農地流轉收入和福利也得到很大的增進。但是，由於政府介入的過度，導致不僅農戶對政府形成了一種依賴，而且規模流轉的承租戶也對政府形成了同樣的依賴，並且供求雙方依賴的方向一致性引起了交易價格由低位失靈走向高位失靈，這同樣影響著農地的資源配置效率。近年來，隨著國家支農政策實招和「乾貨」的不斷增加，農民增收的途徑得到很大拓展，在農地流轉收入占整個農民收入比重不斷下降，以及農村的社會保障機制不斷健全、水平不斷提高的背景下，農地流轉規模增速反而下降，說明農地交易價格的高位失靈已經阻礙了流轉的進一步發生，其對資源配置效率的消極影響已經顯現。
(二)農地流轉價格高位失靈對資源配置效率的不利影響
農地流轉價格高位失靈本質上是由流轉價格過高而導致的土地流轉市場資源配置失靈的一種現象。當農戶的「價格幻覺」和承租戶的「利潤幻覺」不一致時，將對正常的農地流轉產生阻礙作用，從而影響交易的實現;當二者一致時，這種價格高位失靈並不妨礙真實交易的形成和實現，只是對交易的資源配置效率產生影響。具體來說，一是高價幻覺成真導致農地流轉價格過高，從而會影響到承租者的成本收益，擠壓其利潤空間，導致只有通過政府給予規模化承租者高額補貼才能讓其維持正常利潤，有些規模承租者甚至加上政府補貼也還要虧損，從而使這種價格體系下的農地流轉市場不具有可持續性。二是增加了農地轉入戶違規改變農地用途的冒險幾率，因為將農地按通常的農業生產要素來經營的成本已經抬高，難以獲得正常利潤，承租者出於獲利的動機，可能會違規變更農地用途，做出破壞農業經營環境等短視和急功近利的行為。而農地流轉的目的並不僅僅是為了獲得適度規模經營的需要，保護耕地質量也同樣重要，如果政府介入和補貼過多，帶來的反而是承租戶增加違規改變農地用途的幾率，那麼這種流轉的資源配置方式是不可取的。三是排擠小規模農地轉入主體，形成馬太效應。由於政府的農地流轉補貼政策通常限定了需要達到多大規模等若干條件，這就使得中小規模的承租者由於達不到要求而不能獲得同等補貼，實際上處於不利的競爭地位，容易造成「贏者通吃」的局面。不僅如此，而且政府統一流轉「抬高」的地租還會使周邊農民產生期待，會捂住農地坐等承租大戶來租地，這會使中小規模轉入主體更加難以租地。因此，這在一定程度上不利於農地流轉適度規模的結構優化，也不利於農業供給側改革中對中小型新型農業經營主體的培育。
(三)農地流轉價格高位失靈增加了轉入主體(承租者)違約帶來的風險
地方政府積極介入農地流轉，既有落實中央有關促進農地適度規模流轉，發展多種形式適度規模經營的文件精神的因素，但也不乏招商引資和促進地方經濟發展的政績動機。不管地方政府促進農地流轉的最初動機怎樣，但過度的介入和大量政府資源的投入吊高了農地流轉供求雙方的「胃口」，使農地流轉供求雙方都對政府形成了依賴的慣性，這不僅會使得地方政府增加財力成本，而且也增加了違約帶來的社會風險。主要有:一是轉入主體的違約風險。有相當部分的農地轉入主體可能並沒有很明確的贏利計劃，而是將投資的可持續性建立在政府補貼的基礎上，甚至有的完全是為了獲得補貼而來「湊足」規模流轉的相關條件。而一旦因為條件不足而不能獲得政府相關補貼時，可能就馬上陷入經營困境，無法維持，有些甚至乾脆跑路，由此引發農戶權益得不到保障而可能產生群體事件，給社會安全穩定帶來隱患，留下的「爛攤子」就只有政府去收拾了。二是破壞農地資源環境的風險。在承租成本提高的情況下，為了獲得利潤，必然有承租者會冒險違約改變原先約定的農地用途，多打政策擦邊球，甚至嚴重破壞農地的原來生產經營環境，導致和農戶產生糾紛。這也是部分農戶寧願將農地低價轉給「村落里的熟人」而不願意轉給規模承租戶的原因。三是農地生產要素溢價的風險。農地流轉交易價格過高，增加了承租者的農地持有成本，因此，承租者必然想方設法通過促使農地生產要素溢價的方式去融資，以土地經營權抵押獲取資金就是規模化承租者可以利用的新型融資方式。但是，這種融資方式具有多重風險，因為一旦承租戶因經營不善而無力還貸時，受損的不僅是其自身，還會引起抵押權人處置風險、社會農地資源的浪費、社會不穩定等後果。
五、結論與討論
從整個社會角度來看，農地流轉的必要性在於提高農地資源的利用效率，降低農地規模經營主體的生產經營成本，增強競爭力。即通過適度規模流轉而帶來適度規模經濟，包括利用機械化生產替代傳統的手工農業、規模生產者比傳統的單個農民經營者更專業等。但如果農地流轉帶來的效率提高不足以抵消農地流轉過程中所產生的負面效應，則這樣的農地流轉不是理想的。面對市場自身存在的不足，政府的適當介入是必要的，它對於克服農戶個體的不足、發掘農地市場的價格發現功能、促進農地流轉市場的發展起到了無可替代的作用;但是，如果政府介入過度，承擔的責任和義務過多，又會造成「抬高」流轉價格而導致有效資源配置不足等一系列消極後果，這也是不可取的。因此，在鄉村振興和當今農業競爭形勢嚴峻的背景下，促進農地適度流轉的核心要義在於政府做好「守夜人」，讓「看不見的手」來引導農地資源的流轉和配置。政府可以在提升農戶的市場適應能力、建設農地交易信息資料庫、搭建好農地流轉市場交易平台、提供法律服務、嚴厲打擊違法違規行為等方面加大力度，但要擺正自身的角色定位，要「有進有退」，不可介入太多太深，不能過分干預市場，更不能替代市場的定價功能，而要遵循以市場定價為主、政府干預為輔的原則，讓市場在促進農戶增收和降低新型農業規模經營主體的成本之間尋求合理的平衡。
本文主要是在前人對農戶存在價格幻覺的實證基礎上，側重於從理論上分析這種價格幻覺是如何從虛幻變成現實的，其原因是農地承租戶也存在利潤幻覺。一旦農戶的「價格幻覺」和承租戶的「利潤幻覺」存在方向一致的驚人耦合，就會促成價格高位失靈的非正常均衡現象。而這種高位失靈的價格，並不完全是市場供求關係的真實反映，它一定程度上是政府干預不當的結果。均衡價格的高企雖然給農戶帶來了實惠，卻增加了政府的財政負擔，也提高了承租戶的經營成本和風險。因此，需要政府正確定位自身的功能，適當地進行糾偏。
本文的不足在於，對承租戶的「利潤幻覺」僅從理論上進行了規範分析，缺少實證的支撐，今後仍有待於從實證的層面進一步拓展研究。
作者簡介： 高建設(1974-),男,江西高安人,江西行政學院院刊編輯部副教授,主要從事「三農」問題研究。;
基金： 江西省社會科學規劃項目「欠發達地區農地流轉風險與農民可持續生計關聯研究——以江西為研究對象」(14YJ23);
來源：求實2019年06期