能否對濫食野生動物行為提起公益訴訟？

常紀文 李珂琪

新冠肺炎疫情發生後，鑒於社會上批評立法存在不足的聲音漸起，有必要儘快對現有立法進行梳理並採取修改舉措、革除濫食野生動物陋習。筆者認為，革除濫食野生動物陋習需建立風險預防原則和民事公益訴訟制度。

現行法律不能對濫食野生動物行為提起公益訴訟

我國有民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。根據《環境保護法》第58條、《民事訴訟法》第55條以及《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條的規定，筆者認為，環境公益訴訟多針對已造成環境損害或者即將發生的環境損害行為，屬於對具有科學確定性生態環境損害的司法救濟手段。

按照規定和解釋，違法食用野生動物導致的生態環境損害具有科學確定性，可以評估，法律規定的機關或者符合條件的社會組織可以針對違法食用野生動物的行為提起生態環境損害方面的民事公益訴訟。但是，對濫食野生動物的行為應當不能提起公益訴訟，因為這種損害具有科學不確定性。

退一步看，即使起訴條件允許包括濫食野生動物帶來的不具科學確定性的風險，那麼在案件審理中必然涉及行為與損害之間因果關係的舉證，而環境污染損害的因果關係間接反證原則不適用於濫食野生動物引起的生態破壞。

基於目前並無確切證據證明，新冠肺炎公共衛生事件確由濫食野生動物的行為引發，而且病毒傳染過程的不確定導致危害後果的不確定，發生的損害也是不確定的，最後原告必然敗訴。

從這點看，認為《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中「具有損害社會公共利益重大風險」包括科學不確定性風險的觀點不切實際不科學。

防控公共衛生風險需對濫食野生動物採取風險預防措施

基於人類認知的局限性，儘管野生動物和人類傳染病之間的因果關係目前不是那麼確切，但仍須做好源頭的風險預防工作，一些學者基於此提出切斷野生動物與人類之間的密切接觸。

公共衛生領域的風險預防原則包括科學對待野生動物的風險預防原則，是指人類傳染性的疾病極有可能由野生動物攜帶的病毒引起，但不能以科學上存在的不確定性為由延遲採取相關的預防和控制措施。風險預防原則是為了保護全社會的需要由立法規定的，應當在野生動物捕獵、進出口、檢驗檢驗、運輸、人工繁育、銷售、食用等環節全面實施。

目前，我國基於《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律的規定，對新冠肺炎疫情的防控採取了堅決的應急措施。應急措施的採取必須科學和依法，而《環境保護法》《野生動物保護法》《傳染病防治法》都未明確規定人與野生動物保持科學距離的風險預防原則。

基於保護公共衛生安全的需要，急需修改《野生動物保護法》確立風險預防原則，在此基礎上規定革除濫食野生動物陋習，並採取執法和司法措施予以監督。

《野生動物保護法》建立風險預防原則有法制基礎

為防範「決策於不確定性之中」的社會風險，增強事物的可預見性，「風險預防」作為保護人類和環境的預防理念逐漸在環境法領域興起。

《聯合國里約環境與發展宣言》（1992年）第15條對「風險預防」作了權威性表達，即「國家應依據其能力廣泛地採用風險預防辦法以保護環境，遇有嚴重或不可逆轉的損害威脅時，不得以缺乏完全的科學確定性為理由推遲採取符合成本效益、且能防止環境惡化的措施。」

可見，風險預防旨在突破傳統證據規則無法對缺乏科學技術證明的環境風險進行有效回應的局限性。

在宣言指引下，風險預防原則目前主要適用於氣候變化領域和生物安全領域。《聯合國氣候變化框架公約》和《卡塔赫納生物安全議定書》都在各自領域確認了風險預防原則。我國是《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國，這一原則理應遵守。

應當開展立法轉化工作，在國內法規定，當生態環境、糧食安全、公共衛生安全遇到可能由生物因子造成的嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不能以缺乏充分確定的科學證據為由拒絕或者延遲採取預防損害發生的措施。

由於野生動物屬於生物因子，而《野生動物保護法》《傳染病防治法》缺乏風險預防原則的明確規定，因此修改這些法律補充這一原則，是具有法律基礎的。

基於風險預防原則建立民事公益訴訟制度

法律是為社會服務的。面對一些未知風險，公眾借現實需要和價值訴求影響立法者，使立法制定或者修改更符合預期判斷，以減少群體性事件的發生；相關產業界既要保護自己的合法利益，也要對自己的利益作出一些讓步或者對自己的行為作出進一步規範；專家則通過科學評估影響立法者，使立法更具有科學性和合理性；政府基於現實的經濟、社會損失和外交影響，作出制度建設取捨方面的利益權衡。只有最大程度地平衡各方期望和利益的法律制度，才能夠得到有效實施。

現在我國到了有條件、有能力不依靠野生動物提供人體所需蛋白質的全面實現小康生活時期，也到了與野生動物保持適當距離培育生態文明型和環境友好型生活方式的窗口期，加上全面加強野生動物保護具有廣泛的民意基礎，因此全國人大常委會日前出台了禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習的決定。

可以基於此決定，出於防控公共衛生風險的需要，修改《環境保護法》《野生動物保護法》《傳染病防治法》《民事訴訟法》，明確設立風險預防原則，規定法律規定的機關或者符合條件的社會組織有權對濫食野生動物行為提起公益訴訟。

此外，《侵權責任法》中的停止侵害、排除妨礙、消除危險的責任承擔方式屬於預防性措施。對濫食野生動物行為提起公益訴訟涉及野生動物，可稱為風險預防性環境民事公益訴訟，其功能定位應當以行為禁止或者行為限制的司法救濟為主。在原告資格方面，如果可能，可以放開一些，規定普通公民都可以提起此公益訴訟。

實施此類民事公益訴訟制度需構建配套性訴訟機制

實施風險預防性環境民事公益訴訟需在《民事訴訟法》或者司法解釋中構建因果關係認定、舉證責任分配等訴訟保障機制。

在風險預防性環境民事公益訴訟中，原告需要對被告是否濫食野生動物和可能發生公共衛生事件舉證，被告需要對飼養、食用、買賣、運輸、捕獵野生動物的行為是否存在承擔舉證責任。

在因果關係方面，由於公共衛生風險不具備100%的科學確定性，可以建立蓋然性因果關係理論，即只要現有科學證據證明公共衛生事件極大可能（如90%以上）與濫食野生動物有關，就可認定這種因果關係存在。

鑒於因果關係認定的科學性很強，且可能需要耗費很大資金，原告和被告往往均沒有技術能力和經濟能力承擔此工作，建議由國家規定的科研機構承擔此責任。正是因為因果關係不是100%地確定，所以在法律責任中不建議規定恢復原狀、賠償損失等訴訟請求。

作者分別為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、西北政法大學行政法專業碩士研究生

原標題：能否對濫食野生動物行為提起公益訴訟？