第3530期文化產業評論
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》）。《意見》提出，將支持具有資源、交通等優勢的縣城發展成為先進位造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城。此外，《意見》涉及到文旅領域還包括增強縣城文旅產業支撐能力、完善文旅消費基礎設施、守住歷史文化根脈等內容。
作者 | 小軍哥 （文化產業評論作者團、三川匯文旅體研究院研究員）
編審 | 時光
編輯 | 半島
來源| 文化產業評論
縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，是擴大內需的重要引擎，也是人民美好生活的重要保障。近年來，各級提的最多的是城市和鄉村， 夾在中間的縣城，僅是在非政府機構開展的「百強縣」評選或調研的時候會被偶爾提起。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》），全面系統提出了縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式，這些部署對推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關係，具有重要意義。
特別值得注意的是，在《意見》安排部署的分類引導縣城發展方向、培育發展特色優勢產業、完善市政設施體系、強化公共服務供給、加強歷史文化和生態保護等7項重點任務中，直接或間接涉及文化旅遊領域的任務就多達10餘項（詳見下表）。今天， 文化產業評論（ID：whcypl）將對此進行重點解析……
培育文化旅遊專業功能縣城
據公開數據顯示，截至2021年底， 我國大陸共1472個縣城（含1301個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、1個特區、1個林區），另有977個市轄區、394個縣級市，合計2843個縣級區劃。
其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右， 縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量的約65%。
《意見》提出，要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向。將加快發展大城市周邊縣城、 積極培育專業功能縣城、合理髮展農產品主產區縣城、有序發展重點生態功能區縣城、引導人口流失縣城轉型發展。
在培育專業功能縣城上，《意見》提出，將支持具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平台支撐，提高就業吸納能力， 發展成為先進位造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城。
據文化產業評論（ID：whcypl）梳理，截至目前，國務院共批准141處國家歷史文化名城。其中，直轄市共4個，約占總數的3.0%；省會城市/副省級城市共19個，占總數的13.5%；地級市共72個，占總數的51.1%；縣 （縣級市、區）共46個，占總數的32.6%。
從縣級城市46個名城數量來看（詳見下表），數量最多的是江蘇、安徽、山東和雲南等省份，分別有5個以上；其次是山西、河南、河北、四川、新疆等省縣級城市名城分布均在2個以上；而寧夏、遼寧、青海、內蒙古、黑龍江等省份名城分布較少。由此可見， 縣域文化資源，主要集中在華東（長江中下游）和西南地區。
根據競爭力智庫、中國經濟導報社等機構聯合發布《中國縣域旅遊競爭力報告2021》顯示，2021中國旅遊百強縣市平均實現旅遊總收入156.16億元，恢復至疫情前的76.5%；平均接待遊客1530.48萬人次，恢復至疫情前的79.3%；遊客人均單次消費1020元； 旅遊總收入與縣域地區生產總值之比平均為60.3%。
據文化產業評論（ID：whcypl）了解，中國縣域旅遊競爭力評價對象為全國1871個縣域（不含縣級市轄區）， 旅遊競爭力評價體系包含中國縣域旅遊綜合競爭力評價體系和中國縣域旅遊發展潛力評價體系。
其中，縣域旅遊綜合競爭力評價 主要考察縣域旅遊資源富集度、旅遊經濟活躍度、旅遊設施完善度、生態環境優勢度、政府推動實效度、旅遊品牌美譽度等6個方面，6個分項指數集成競爭力指數，競爭力指數前100名即為旅遊百強縣市。
與此同時，中國縣域旅遊發展潛力評價 主要考察縣域資源開發潛力、市場擴張潛力、基礎支撐潛力、政府推動潛力等4個方面，4個分項指數集成發展潛力指數，發展潛力指數前100名即為中國旅遊潛力百強縣市。
此外，文化產業評論（ID：whcypl）對比2021年度國內旅遊數據發現，2021年，國內旅遊收入（旅遊總消費）2.92萬億元，比上年同期增加0.69萬億元，增長31.0%，恢復到2019年的51.0%。 其中，2021中國旅遊百強縣市實現旅遊總收入約1.56萬億，占全國市場的53.4%。
綜合所述，縣域文旅產業是我國文化和旅遊經濟體系的重要組成部分，也是新發展格局中文旅資源最豐富、市場潛力最大、韌性最強的板塊。 特別是2020年疫情發生以來，隨著短途游、周邊游、近郊遊廣泛興起為縣域旅遊產業復甦注入了新活力。
因此，文化產業評論（ID：whcypl）認為， 在《意見》的驅動下，未來一個時期，培育和建設文化旅遊專業功能縣城，將成為各地推動縣域經濟高質量發展的重要增長極。
縣域文旅產業利好政策疊加
除了分類引導縣城發展方向，培育文化旅遊專業功能縣城這個突出亮點外，《意見》就培育發展縣城特色優勢產業、優化縣城市政設施體系、強化縣城公共服務供給、加強歷史文化保護傳承、深化體制機制創新等重點任務進行了部署。 其中，多項直接或間接涉及文化旅遊領域。
三個方面利好文旅產業
在培育發展縣城特色優勢產業方面，《意見》就打造支撐新業態、發展新型消費集聚區、提升產業平台功能、完善消費基礎設施上等領域，提出了三個方面具體任務。
一是增強產業支撐能力。《意見》提出，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業， 根據文化旅遊資源稟賦，培育文化體驗、休閒度假、特色民宿、養生養老等產業。這意味著，這「四大」業態將成為未來文旅功能縣城投資的重點。
河南武修縣精品民宿雲上院子（圖源：河南日報）
二是提升產業平台功能。《意見》提出，依託各類開發區、產業集聚區、農民工返鄉創業園等平台，引導縣域產業集中集聚發展。 支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示範園區。下一步，文化和旅遊產業園區或將迎來更多利好政策。
山東省《關於公布第一批省級文化和旅遊消費示範、試點縣（市、區）名單的通知》（圖源：舜網）
推動文化事業協調發展
同樣，值得關注的是，《意見》就加強歷史文化和生態保護,以及強化縣城公共服務供給，優化文化體育設施等方面進行了專門部署。
一是傳承延續歷史文脈。《意見》要求，各級要保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環境； 加強革命文物、紅色遺址、文化遺產保護，活化利用歷史建築和工業遺產；推動非物質文化遺產融入縣城建設。這些政策措施，對在城鄉建設中系統保護、利用、傳承好歷史文化遺產具有重要意義。
2021年9月中辦、國辦印發《關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》截圖
二是嚴禁拆真建假。《意見》要求，鼓勵建築設計傳承創新，禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建築、大規模遷移砍伐老樹，嚴禁侵占風景名勝區內土地。 體現了高層著力解決城鄉建設中歷史建築屢遭破壞、拆除等突出問題的正確導向，為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設劃出了紅線。
2019年6月，文化產業評論（ID：whcypl） 曾圍繞歷史文化名城名鎮保護存在的大拆大建、造假古董、長期投入不足、缺乏保護的意識等問題進行了專題調研（ 歷史文化名城名鎮名村，「四大硬傷」傷不起 ），曝光了個別城市「大拆大建」等典型案例，至今仍然令人警醒。5月8日，浙江諸暨又爆出地方政府未經文物部門同意，不顧文物部門的干預和群眾的勸阻，強行破壞革命烈士俞秀松故居歷史風貌的新聞，引人嘆息。
2019年3月住房和城鄉建設部、國家文物局聯合發文，對韓城市、聊城市、大同市、洛陽市和哈爾濱市等5地進行通報批評
三是強化公共服務供給。《意見》還提出， 根據需要完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能，發展智慧廣電平台和融媒體中心，完善應急廣播體系。建設全民健身中心、公共體育場、健身步道、社會足球場地、戶外運動公共服務設施。有序建設體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體。
據上分析，《意見》 進一步強化了縣域文化、文物、非遺、廣電和體育等事業可持續發展重要性，為事業與產業深度融合發展奠定了良好的生態基礎。
深化體制機制創新
《意見》還著眼破解縣城建設的重點難點問題，從完善人口、資金、土地等體制機制入手，為縣城建設提供了一攬子政策保障和措施。
一是健全農業轉移人口市民化機制。全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩定就業生活的外來人口與本地農業轉移人口落戶一視同仁；確保新落戶人口與縣城居民享有教育、醫療、住房保障等基本公共服務。 這項政策，將讓縣域營商環境得到全面提升，更加有利招商引資。
二是建立多元可持續的投融資機制。《意見》提出，對準公益性項目和經營性項目，提升縣域綜合金融服務水平， 鼓勵銀行業金融機構特別是開發性政策性金融機構增加中長期貸款投放，支持符合條件的企業發行縣城新型城鎮化建設專項企業債券。這些支持措施，對促進縣域文旅產業發展將起到有力的推動作用。
三是建立集約高效的建設用地利用機制。《意見》提出，將加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標。推廣節地型、緊湊式高效開發模式，規範建設用地二級市場。 穩妥開發低丘緩坡地，合理確定開發用途、規模、布局和項目用地准入門檻。
結語
古人言：「郡縣治，天下安」。作為我國城鎮體系的重要組成部分，縣城聯城結鄉、承上啟下，在我國經濟社會發展中發揮著重要的作用。截至2021年底，我國共有1472個縣城（不含977個市轄區）、394個縣級市， 文化產業評論（ID：whcypl）按照每個縣城年均實現文旅總收入20億元保守測算，縣域文旅市場規模達到3.7萬億。
然而，我國縣城數量大、類型多，自然稟賦和發展路徑也各不相同， 無論是建設先進位造專業功能縣城，還是培育文化旅遊專業功能縣城，都必須充分尊重縣城發展規律，立足資源優勢、區位條件、產業基礎、承載能力合理功能定位和專業類型。
結合前文分析，文化產業評論（ID：whcypl）認為，推動縣城文旅產業高質量發展，應堅持「一縣一策」「城鎮一體」的原則，客觀評估資源稟賦、找准發展戰略定位、加強專項規劃引領、強化文化產業賦能、創新項目投資運營機制，切實形成縣城與中心鎮、中心村功能銜接的產業結構和良性循環。
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