來源：學術plus 作者：張濤
2020年2月2日，美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）發布了題為《拜登政府國防預算優先事項》（ Defense Budget Priorities for the Biden Administration）的報告，就拜登新政府未來4年的國防戰略規劃所面臨的機遇和挑戰進行了分析。
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首先，拜登政府將繼承特朗普政府的國防政策。美國國防部在2018年國防戰略（NDS）的指導下花費了數年時間來重新定位。隨著國防部領導層的變革和新戰略的制定，國防部在國防預算中的優先順序也可能會發生變化。本文就拜登政府未來四年國防規劃中所面臨的挑戰和機遇的四個關鍵問題進行分析。
問題1：當前的預算情況是否會對拜登政府的國防規劃產生影響？
拜登政府上任後聯邦政府面臨巨大的財政赤字。為應對新冠疫情，美國Covid-19 relief法案引發聯邦赤字超過3.1萬億美元，這是美國歷史上最大的一次財政赤字，而本財年通過的額外救濟方案同樣將導致2021財年出現巨額赤字。
從歷史情況來看，國防部很有可能會被迫在資源（經費）有限的情況下進行規劃和運行。而財政赤字問題是20世紀80年代末和21世紀初期兩次國防預算低迷的主要原因，在最終的預算要求中，特朗普政府預計國防開支將基本與通脹持平。
然而，由於財政赤字的問題並不排除拜登政府會要求增加國防預算。2022 財年預算控制法案 （BCA） 支出上限到期意味著拜登政府將提交自 2011 財年以來不受支出限制的第一個預算請求。拜登新政府和國會進一步緩解新冠疫情的意願表明決策者在經濟復甦之前不會採取嚴重的削減赤字措施和立即削減國防開支。
問題 2：拜登政府將如何制定 2022 財年國防預算？
雖然聯邦預算請求將在2月的第一個星期一之前提交國會，但對於新政府，預算請求的提交通常會被推遲，以便對上屆政府的預算計劃進行調整。2022 財年的預算請求可能也不例外。特朗普和歐巴馬政府是5月才提交的2018財年和2010財年的完整預算申請，而布希政府則是4月提交的2002財年預算申請。考慮到拜登政府在國防部過渡的實際困難，2022財年國防預算申請的提交可能會進一步推遲到6月底。
考慮到國防預算的規劃是一個廣泛的、涉及多年的複雜過程，拜登政府的國防部領導可能無法仔細審查2022財年預算請求中的每一個項目。但是肯定會審查和修改所有不符合其政策目標的重大籌資問題。2020年12月，特朗普政府發布的2022財年國防部財政規劃指南（FY 2022 Fiscal Planning Guidance）並不會限制拜登新政府下一年國防預算的制定。但拜登政府對於海軍最近的30年造船計劃的態度將是一個非常值得關注的地方。特朗普政府提議在2022財年採購12艘艦艇，而非此前規劃的7艘。
國會將如何就2022財年的預算協議和國防相關問題進行談判仍然存在很大的不確定性。近十年來，BCA的預算上限一直是提高國防和非國防開支限額談判的重點。缺乏基準意味著民主黨和共和黨必須達成關於未來預算協議的新框架。國會可能要到今年晚些時候才會就2022財年的預算協議開始談判，因為國會首先需要考慮Covid-19救援方案、拜登任命的提名以及對特朗普彈劾案的審判。
問題3：拜登政府國防計劃中的優先事項是什麼？
競爭，但不是「大國競爭」
在拜登上任的第一年，國防部的新領導層將進行戰略審查，概述其任期的國防優先事項。從這一進程產生的戰略將他現在政府國防預算和計劃中，部分用於 2023 財年和 2024 財年（2024 財年預算請求將是拜登政府首次根據多年預算開發流程而制定的預算和計劃）。鑒於即將上任的拜登和相關提名者的聲明，國防部的預算重點可能將繼續主要集中於與中國的競爭，以及較小程度上與俄羅斯的競爭。但2018年國防戰略中的「大國競爭」（great power competition）將不再使用。
戰備與現代化的權衡
如何將戰略轉化為在準備狀態、部隊結構和現代化之間實現更高層次的預算權衡呢？與中國、俄羅斯的競爭可能會體現在研究、開發、測試和評估（RDT&E）和採購方面有更大的持續投資，但這並不意味著國防部應該專注於為潛在的衝突做好準備。中國和俄羅斯成功地利用低於常規戰爭門檻的灰色地帶戰術來擴大其影響力，顛覆國際規則。對影響未來戰爭的新興技術和平台的投資必須與應對混合威脅的需要相平衡。國防計劃和預算的規劃人員同樣必須考慮如何提高美國系統的彈性和可靠性，包括空間、通信系統和網絡基礎設施。
不過度依賴軍事力量
要實現應對當今威脅和未來部隊結構的平衡，需要認真考慮作戰指揮部的需求信號。在資源有限的環境下，滿足作戰指揮部的所有要求不僅可能耗盡在其他地方可能發揮更大價值的資金，還可能會過渡消耗人員和設備。拜登政府正在試圖安撫在特朗普政府時期因與美國的關係而灰心喪氣的盟友和夥伴。國家安全官員不能過度依賴軍事力量，而應該尋找替代方案來支持美國的夥伴。利用國家安全工具包中各種外交、經濟和信息，可能是應對灰色地帶競爭對手面臨的一些威脅的更有效手段，還可以減輕軍隊的負擔。
調整部隊結構
為了釋放資金投資新的能力，拜登新政府必須要為權衡而做出艱難的選擇。尤其是應該削減部隊內部遺留下來的系統，因為這些遺留系統會耗費大量的關於國防部運營和維護的預算費用。但是國會對這類削減的行為會使得這類任務實行起來非常的困難。在2021財年的《國防授權法案》（NDAA）中，國會授權空軍擁有386個作戰中隊，並規定某些類型的飛機的最低武力要求。而且2018財年中海軍355艘艦艇的目標也已經是廣為人知了。這種對服務能力一維指標的單一關注，有可能分散對當前和未來衝突所需能力的注意力。拜登新政府領導下的國防部必須與國會合作，形成實施其國防戰略所需的部隊結構。
問題4：國會是否以及如何影響新政府的國防預算計劃？
由於民主黨自2011年1月以來首次控制了國會兩院，因此包括預算和核現代化計劃在內的國防開支面臨著更嚴格的審查，一些左翼人士已經開始呼籲削減開支。然而，由於對經濟復甦的關注，短期內不太可能會大幅削減國防預算。在國防授權法案中，將授權的頂線減少10%的努力被兩院兩黨聯合阻止。由於民主黨在參眾兩院的能力相對較弱，因此民主黨不太可能大幅削減國防預算。
因此，對國防預算削減的威脅主要來自共和黨的赤字鷹派，他們已經對赤字的增長表示過擔憂。上一次國防預算的大幅下滑是2011年BCA的限制，歐巴馬政府執政期間通過該法案的目的就是控制巨額聯邦赤字。目前國會和一些共和黨人更願意進一步擴大Covid-19救濟措施，因此很可能會阻止通過任何大幅度的財政赤字削減相關的立法。赤字鷹派目前在民主黨中不會找到削減開支的夥伴，但2022年中期選舉後，對兩院的控制權可能會發生變化。
此外，雙方肯定會仔細審查預算內任何浪費或效率低下的問題。國防部的新領導層應儘早與國會建立合作關係，在上屆政府實行的改進財務管理做法上進行。應繼續在國防部長馬克·埃斯珀的一系列審查，以確保具體的計劃與戰略是保持一致的。確保預算中海外應急業務預算的透明度同樣有助於在國會監督委員會和國防部之間建立信任。