《民法典》第243條規定，徵收組織、個人的房屋以及其他不動產，應當依法給予徵收補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。

這就確定了兩點：一是房屋在徵收補償時相較於「土地」是獨立的，地的所有權歸村集體，但房屋卻是村民的個人合法財產；

二是要保障的是被徵收房屋所有權人（即「被徵收人」）的產權權益和居住條件，補償是補給產權人的，而不是給產權人以外的其他人的；要保障的也首先是產權人的居住條件「不打折」。

《土地管理法》第48條完全按此思路修訂，於是便有了以下規定：對其中的農村村民住宅，應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則……採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償……保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。

這就講得非常清楚了：徵收補償法律要保障的就是「農村村民居住的權利和合法的住房財產權益」。

簡言之，經過一輪宅基地上房屋徵收，村民原有的居住面積、條件只能改善，不能縮水，且享有房屋所有權的村民才是「農村村民住宅的補償費」的法定支付對象。

基於上述最新的法律規定，最高法法官閻巍在其《我國農村土地改革對集體土地徵收補償分配的影響》一文中，就本文開篇提出的問題給出了如下觀點（節選摘錄）：

對被征地農民住房的安置，應以房屋權屬證書為準還是以戶籍為準……由於房屋權屬證書頒發與戶籍管理關係不協調等歷史因素，權屬證書和戶籍信息實踐中確實存在不一致的情形。例如，成年子女雖未與父母分戶，但已經合法取得宅基地並獨立居住……

對此，筆者認為，由於房屋安置的首要目的在於解決被徵收人的實際居住問題。因此，應當優先考慮房屋的權屬情況。

住房安置的目的在於補償被徵收人原集體土地上房屋被拆除的損失，針對的是原房屋的物權，體現的是一種財產性價值，其功能在於保障被徵收人的居住條件不因土地房屋徵收而降低……

一方面，這與修訂後的《土地管理法》的立法用意相符，因為該法將農村村民住宅單獨列出作為與「其他地上附著物」並列的安置補償對象，從而突顯了住宅的財產屬性而不是身份屬性；

另一方面，《土地管理法》規定征地補償應當「保障失地農民原有生活水平不降低」，這一原則不僅包括徵收方進行住房安置時，應當保障被徵收人依法享有的居住面積，還包括確保被徵收人的居住便利性不因徵收行為受到不當損害。

而如果不考慮房屋的產權情況，一味以戶籍作為安置補償依據，無疑會損害被徵收人已經享有的居住便利性。因此，按照實際的房屋權屬情況進行安置，更符合《土地管理法》的立法精神，也更有利於被徵收人合法權益的保障。

這樣一來，本案中涉及的最大爭議問題就已經有了答案：鑒於周德均至遲於1995年就已經獨立建房居住並辦理了兩證，那麼徵收方應當首先保障對其作為房屋所有權人的補償安置，根據實際居住生活情況而非公安戶籍登記信息進行「分別安置」而非「合併安置」。

其母親作為「戶主」的簽約行為只能證明徵收方履行了對其母親所有房屋的補償安置，不能證明徵收方同時履行了對周德均戶的補償安置。「戶主」在並非房屋產權人的情況下是不能替代產權人在補償安置問題上「做主」的，否則即涉嫌無權處分。

有的朋友或許會質疑了：你拿今天的法律規定去解析當年的補償安置爭議，合適嗎？那是相當合適的。大家去看該案的完整裁判，就會發現2019年最高法在裁判中就明確適用了前述分析觀點，最終判決撤銷了市政府作出的「合併安置」的補償安置裁決，責令其限期對周德均戶的補償安置問題重新裁決。

我們不難注意到，該案的審判員之一正是前述文章的作者閻巍法官，可見身為最高法法官，其不僅對當時《土地管理法》針對徵收補償的原則精神有透徹的理解，更在裁判中彰顯了其對法律修訂、完善的前瞻性——這是一份經得起歷史檢驗的正確裁判。

無疑，對於廣大被征地農民而言，這樣的裁判觀點是有利的。僅因未辦理分戶就統一按「一戶」補償安置，除了對徵收方而言更「省事、省錢」外，對被徵收人則是一點兒好處沒有。

事實上，這種「按戶補償安置」的習慣性操作是一定的特殊歷史背景下的產物，在農村宅基地確權登記頒證工作已基本落實的今天，其繼續適用不再具有現實上合理性，且已明顯與法律規定精神相違背。

在尊重和保護產權的問題上，農村和城市應當逐漸同步，而不是一直有所區別。戶籍登記是一碼事，房屋產權是另一碼事，這才叫真正的實事求是。

在明律師最後要提示大家的是，「合併安置」「按戶補償」往往打著地方「政策」的旗號損害房屋、土地權利人的合法產權。遇到此問題時被徵收人切不可忍氣吞聲簽訂任何書面材料，而是要及時諮詢專業律師，在律師的指導下全面審查具體個案中的房屋權屬登記、實際居住狀況、分戶條件等情形，對究竟該怎樣補償安置作出準確的判斷。（王小明/文）