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作者簡介：殷守革
中國人民大學法學院2015級博士生
文章來源：《現代法治研究》
2018年第1期，有改動
摘要：
公民依法對其所有的摩托車、電動車執行「使用」權能，符合《物權法》中「發揮物的效用」規定，這充分體現了私人對物的使用性。但基於權利不得濫用以及維護交通秩序而言，私人使用摩托車、電動車又體現了一定的社會關聯性。
因此，政府對私人使用摩托車、電動車進行一定的規制和治理就成為必要。政府對私人所有的摩托車、電動車進行禁限，是對財產所有權中「使用」權能的減損，需要審查其合法性和正當性。
臨時性的「禁限摩電」是財產權的社會義務，而常態化的「禁限摩電」就具有準徵收的效果。
「禁限摩電」治理措施中的「扣車拘人」違反《行政處罰法》中有關處罰種類的設定權限，不符合法律優先原則。《道路交通安全法》第39條、《大氣污染防治法》第14條只是臨時性「禁限摩電」的法律根據，不構成常態化「禁限摩電」的法律授權，故常態化的「禁限摩電」違反法律保留原則。
「禁限摩電」並不能完全達到緩解交通擁堵和改善環境的目的，違反妥當性原則，且在多種能夠達到法律目的手段中還存在對行政相對人損害更小的方式，不符合必要性原則，並且「禁限摩電」治理措施施行後所取得的效益低於規制前。
因此，「禁限摩電」治理措施存在不當之虞。
法律人對「禁限摩電」治理措施的思考，應當更多是從法規範視角進行。法規範的角度並不排斥其他視角對「禁限摩電」的思考和研究，並且其他視角還有可能比法規範的角度得出更好的結論和成果，但一名法律人閉口不談法律是應當受到質疑的。
對「禁限摩電」治理措施的合法性和合理性的質疑，是法律人義不容辭的責任和義務。無論時空如何轉換，公權以何種姿態展現，權力的侵犯性猶在。為保障私人權利，法律人要運用法規範的視角對權力的所作所為時刻保持警惕和懷疑。
關鍵詞：
「禁限摩電」；准徵收；法律優先；法律保留；比例原則。
問題的提出
在我國一些城市開展的「禁限摩電」交通整治行動，曾一度引發公共輿論的激烈討論。「限制了自由，就必須增加公平。政府行使的權力越多，公眾輿論對任何類型的濫用職權或不公正就越敏感。」政府對摩托車、電動車進行禁限，不僅涉及到行政決策問題，還關聯到一系列法律問題。
「一個持續的危險是……法規是由政府部門根據他們自己的利益起草的。」政府對私人所有的摩托車、電動車進行禁限，是對財產所有權中「使用」權能的減損，需要審查其合法性和正當性。
從法規範視角對「禁限摩電」治理措施進行探討，符合法律的基本精神。通過對「禁限摩電」治理措施的規範審視，以期獲得些許思考、爭鳴和結論。
一、《物權法》保護私人對摩托車、電動車所有權的「使用」權能
（一）「使用」作為財產所有權的一項基本權能
「禁限摩電」是國家公權力對私人財產權發揮「使用」權能所進行的限制。摩托車、電動車作為公民的私有財產受《憲法》以及《物權法》等其他法規範的保護。《憲法》保護公民合法的私有財產。摩托車、電動車作為公民的私有財產自然也受到《憲法》的保護，並且這也是一項基本權利。
與此同時，國家依照法律規定保護公民的私有財產權不受侵犯，尤其不受國家公權力的損害。對於財產權的保護，首先是由民事規範來確定和保護的。
對於憲法財產權所保障的內容是什麼，需要結合民事規範才能進一步了解。
在民法所保障的財產權中，首要是對物的所有權的保護。所有權屬於民法上的財產權，自然也成為憲法財產權的內容，受到憲法規範的保護。
《物權法》保護私人的物權，任何單位和個人不得侵犯，私人對自己的摩托車、電動車依法享有占有、使用、收益和處分的權利，而「使用」作為所有權的基本權能，在所有權權能體系中占據重要地位，如果一項財產不能使用，那就喪失了其作為物的基本價值，法規範首要的保護對象就是保障物的使用性。
國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產進行一定程度的限制，但這種限制也必須在法規範授權的範圍內進行，並要按照法規範的程序進行。
「禁限摩電」損害了私人所有權中的「使用」權能，導致私人財產使用性能降低甚至是完全不能發揮使用性。
（二）「禁限摩電」不是對公共道路資源使用權的限制
關於「禁限摩電」是屬於對私人財產所有權的限制還是對私人使用公共道路資源權的限制，爭議較大。這在公共討論中也形成了不同的看法和觀點。
深圳交警部門談到，「禁限摩電」是因為公共道路資源有限，道路是一個稀缺資源，對深圳來說，道路資源是尤為寶貴的。我們道路資源非常稀缺，我們不僅要滿足汽車、貨車等交通工具，還要滿足公交車、自行車、三輪車、行人等。各類車輛和人員都要使用道路資源，而不可能滿足所有車輛和人員的使用。我們只能夠根據不同區域、不同時段、採取不同模式來分別提供給各類的使用者。比如深南路，我們根據不同時段、不同方式供給大家使用，例如貨車有的在夜間可以使用，外地車在高峰期不能使用，只能在平峰期使用等。
「禁限摩電」措施，所涉及的並不是車主的物權，而是限制車主使用公路等公共資源設施的權利。這種觀點具有一定的代表性，也就是認為限制的是「公共設施使用權」、「路權」抑或是「駕車通行權」，並非是對私有財產權的限制。
實際上，這種觀點經不起推敲。「禁限摩電」的直接後果便是對私人所有的摩托車、電動車進行限制。
深圳的「禁限摩電」執行的是「四個一律」和「扣車拘人」。「禁限摩電」不僅直接影響私人的財產權，還直接涉及到了公民的人身自由權。而對使用公共道路資源權的限制也不具有說服力。
人生活在世界上，無時不在使用公共資源，如呼吸的空氣、飲用的水源和耕種的土地。如果按照這個思路，幾乎所有的權利行使都可以被看做是一種「公共資源使用權」，而這沒有任何意義。
「公共設施使用權」的概念是對個人權利與公共資源關係的誤解，我們不能用基本權利行使的物質條件來否定基本權利本身，基本權利行使所需的公共資源是否稀缺，也與該項基本權利是否存在沒有關係，並且公共資源權是一種不具有確定性、類型化和法律化的權利，並且在實際生活中也沒必要創設這樣一項權利。
（三）使用摩托車、電動車兼具私人使用性和社會關聯性
按照私有財產使用影響波及範圍進行分類，可以將私有財產的使用分為私人性使用和社會關聯性使用。
有些私人財產主要體現「私使用性」、純粹關涉個人生存、個人「形成自我負擔的生活」的財產，如自家電視機、電冰箱和家庭健身器材的使用，其往往不會對他人權利行使造成干擾。
而有些財產則具有更多社會關聯性，關係到他人的生存和生活，如上路行駛的私家車、摩托車、電動車、自行車等。這些財產的使用容易對他人的權利造成干擾和波及。
因此，法規範對這兩種財產的保護程度也會有所差別。
德國聯邦憲法法院基於德國基本法中的「社會國原則」，其曾有過這樣的論證：「如果財產的使用更多體現的是個人自由地形成自我負責的生活的層面，則憲法對其的保護就更強；與此相對，如果財產有著更多的社會關聯，承擔著更多的社會功能，則通過法律對其進行的限制就應該更強。」
出於財產社會關聯性的考慮，那些與公共福利有著密切聯繫的私有財產，就不能拘泥於私人經濟利益最大化的思維，而是要使其承擔更多的社會義務。摩托車、電動車不同於其他的生活資料，其使用往往直接涉及對公共道路的占用，並且必然伴隨著資源占有、秩序擾亂等不利影響。
從這個意義上來說，摩托車、電動車屬於具有強烈社會關聯性的財產。
基於此，對其進行的限制就容易被認可，這也是對其進行一定的規制和治理的理據。例如，「多乘客專用車道」、「公交車道」、「高速快車道」的設置，也就是載有較多乘客的車輛才可以進入較快的車道，也是對獨自駕車的私家車主、摩托車、電動車的財產權使用的限制，但這種限制應該是合憲的和合法的。
二、「禁限摩電」的法律性質
（一）財產權的限制：財產權的社會義務與徵收（准徵收）
公權力對財產權的限制可分為兩類：一是財產權的社會義務，二是徵收（准徵收）。徵收的本義是「沒收」、「剝奪」。
一般認為，徵收是指公權力剝奪對物的所有權，所有權移轉是其基本特徵。徵收是最為傳統和典型的財產權限制。
隨著實踐的發展，「徵收」進一步發展。主要原因在於存在一些雖然沒有轉移所有權的情形，但卻對財產利益造成重大損害而實際上具有「徵收效果」。各國學說多認為，這種造成實際徵收效果的限制措施，也應該予以補償。
在各國有關財產權的理論中，這一類並不轉移所有權，但具有類似徵收的效果，被指稱為「准徵收」或者「管制性徵收」，如常態化的限號使得私家車喪失物權的「使用」權能，便具有了「准徵收」的屬性。
財產權的社會義務是為了維護社會的正義，其使用應當受到一定的限制。雖然財產權具有極強的私人屬性，但在實際的行使過程中卻具有一定的社會關聯性，在實現財產權權能的過程中，不僅要維護私人利益，也要維護公共利益。
財產權的社會義務乃是基於社會關聯性而對財產的使用和收益所進行的限制，被認為是財產基於公共福利的原因而應該承擔的負擔。
徵收是對財產權的重大侵害，而社會義務則是對財產權的輕微限制。
（二）臨時性的「禁限摩電」是財產權的社會義務
《道路交通安全法》第39條規定：「公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人採取疏導、限制通行、禁止通行等措施。」
同樣，《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》第36條第1款規定「市公安機關交通管理部門可以根據道路通行條件，劃定區域、路段、時段，對摩托車、電瓶車以及電動自行車和其他非機動車採取限制通行或者禁止通行的措施。」
根據這兩個法規範審視「禁限摩電」治理措施的前提條件，此種措施是一種臨時性的交通管制手段。
《道路交通安全法》中交通管理部門根據道路和交通流量的「具體情況」採取相應的禁限措施，此「具體情況」就是道路實際的運行狀況，對於這一點可以判斷出是一種暫時性和短暫性的限制措施，只要沒有出現「具體情況」，交通管理機關就不應當作出禁限措施，並且還包括在「具體情況」消失後，交通管理部門就應當解除禁限措施。
這也是基於「社會國」的原則和社會關聯性的原因對摩托車、電動車進行的禁限。由於具有暫時性，是一種危害較小的措施，因此具有合法性和正當性。
此限制是針對財產的普遍性限制，是針對所有摩托車、電動車的使用，因此也是平等的，並未構成對特定人的「特別犧牲」，在程度上尚屬較輕微的限制，並沒有使摩托車、電動車的使用價值喪失。
從社會公眾來說，一般也能接受，這屬於財產權負擔的社會義務。
（三）常態化的「禁限摩電」具有準徵收的效果
常態性的「禁限摩電」對財產權的損害程度遠遠超過臨時性措施。臨時性的「禁限摩電」屬於財產權承擔的社會義務，而常態化的「禁限摩電」就具有了准徵收的效果。
常態化的「禁限摩電」嚴重降低摩托車、電動車的使用價值，常態化的「禁限摩電」使得私人財產的使用價值歸於零。
「使用」是財產權的基本權能，如果在特定財產的存續期間，長時間無法發揮或無法正常發揮財產的功能，這無疑會使這一財產的內容被完全或部分虛置化。
臨時性的「禁限摩電」尚未嚴重侵犯私人財產所有權中的「使用」權能，沒有對財產的本質功能發揮造成完全阻卻，尚可以被忍受。但常態化的「禁限摩電」在時間上和空間上對私人財產所有權中「使用」權能的發揮造成了滅頂之災。
傳統徵收最典型的特徵是私人所有權的轉移，而准徵收不一定是所有權的實際轉移，只要是財產中值得保護的部分，不能供所有人使用或者符合其功能的使用，並且損害的強度不可預期，即具有準徵收的特性。
常態化的「禁限摩電」雖然不屬於完全剝奪所有權，但卻是對摩托車、電動車使用功能的剝奪，且造成了財產價值的明顯減損。因此，從內容和效果方面看，都可以被認定為準徵收。
徵收和准徵收都是對私人財產權的限制，對當事人的權益都造成實質的影響，必須適用徵收補償的理論。
我國《憲法》明確規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。這體現了徵收必須伴隨補償以及無補償無徵收的法理內涵。
深圳的「禁限摩電」、「四個一律」、「扣車拘人」具備准徵收的特點卻無補償，屬於明顯違法。
三、「禁摩限電」治理措施的合法性審查
對「禁限摩電」合法性與合理性的審查是法治的基本要求。合法性審查是形式法治的內容，合理性審查是實質法治的要求。合法性審查的標準主要有兩個，即法律優先原則和法律保留原則。合理性審查標準中最主要的是比例原則。
（一）法律優先原則
法律優先原則是合法性原則的首要內容，被譽為「法治的精髓和靈魂」。法律優先是作為消極意義上的依法行政而存在的。
1. 有法必守
德國奧托·邁耶指出，法律優先是「以法律形式出現的國家意志依法優先於所有以其他形式表達的國家意志，法律只能以法律形式才能廢止，而法律卻能廢止所有與之相衝突的意志表達，或使之根本不起作用。這就是我們所說的法律優先。」
申言之，「此項原則一方面涵蓋規範位階之意義，即行政命令及行政處分等各類行政行為，在規範位階上皆低於法律，換言之，法律之效力高於此等行政行為；另一方面法律優越原則並不要求一切行政活動必須有法律之明文依據，只須消極的不違背法律之規定即可，故稱之為消極的依法行政原則。」
德國哈特穆特·毛雷爾認為，「法律優先原則是指行政應當受現行的法律的拘束,不得採取任何違反法律的措施。」
南博方先生指出，「法律的優先，即一切行政行為都不得違反法律，且行政措施不得在事實上廢止、變更法律。這一原理適用於權力性行為、非權力性行為，侵益行為、授益行為以及事實行為等一切行政活動。」
台灣地區法律優先原則的基本含義是行政活動必須遵守而不得違反法律。
韓國金東熙認為：法律的優位是指：「通過法律形式表現的國家意思比執行法律的所有國家作用（行政、司法）處於更加優越的上位。特別是，不允許行政具有牴觸法律的意思。」
綜上所述，法律優先原則也就是法有規定者不可違，即當存在法律時，行政主體應當遵守，不能違反，違反即違法，也即有法必守。
2.「禁限摩電」中的「扣車拘人」違反《處罰法》有關處罰種類的設定
一些城市制定的「禁限摩電」規範，大部分屬於行政法上的行政規定或行政命令，行政規定是一種效力低於憲法、法律、法規和規章的規範。其形成的內容不得違反憲法、法律、法規和規章，如違反上層位階的法規範，行政規定就面臨被宣告違法的處境，也是附帶審查的對象。
我國《行政處罰法》第8條至第13條規定，只有法律、行政法規、地方性法規和行政規章可以設定行政處罰的種類，並且對違反社會管理秩序的行為設定的處罰種類不得超出《行政處罰法》規定的類型。
第14條明確指出，其他規範性文件（行政規定）不得設定行政處罰（可以在上位法設定的情形下具體規定）。
大部分「禁摩限電」規範屬於行政規定，明顯違反《行政處罰法》中有關行政處罰種類的設定權限，其行政規定無權設定行政處罰的種類，違反了上位法的規定，屬於違反行政法上的法律優先原則。因為按照法律優先原則，行政機關的行為不得違反法律規範。
有些城市「禁摩限電」的行政規定屬於抽象行政行為，也是作為一種行政行為出現的，其違反法律優先原則。
即「禁摩限電」違反了處罰法治，不符合法律優先原則。也即行政主體在有上位法時沒有遵守。
即使有些城市對「禁限摩電」的規定是由地方政府或者地方人大及其常委會制定的，但限制人身自由的強制措施也只能由法律作出規定，這還是違反了《立法法》以及《處罰法》中的有關規定。
尤其是「禁限摩電」措施中的「扣車拘人」，顯然不符合法律優先原則。
（二）法律保留原則
「法律的保留構成了法治主義的中心。」法律保留原則是合法原則的重要內容，是作為積極意義上的依法行政而存在的。
1. 無法不為
德國奧托·邁耶指出，在特定範圍內對行政自行作用的排除稱之為法律保留。」 「這就是德國經典意義的無法律即無行政的依法行政原則。」
所謂法律保留原則，亦即積極意義之依法行政原則，系指行政權之行動，僅於法律有授權之情形，始得為之。
換言之，行政欲為特定之行動，必須有法律之授權依據。故在法律並無明文規定之領域，由於行政活動並未牴觸法律，故不違反法律優越原則；惟因欠缺法律之授權，故依其情形，得發生違反法律保留原則之問題。
法律優先是依法行政原則的重要內容之一，要求行政主體不得違反法律的規定，這是行政法治的必然要求，但是在民法等其他領域也必然要求一切主體遵守法律，與其說法律優先原則是行政法治的特有原則，倒不如說法律優先原則是法治原則的應有之義。
真正體現行政法治特有原則的是法律保留原則。
因為法律保留原則不僅僅是要求行政主體消極的不違反法律，同時還要求行政主體作出影響行政相對人的行為必須有法律根據，這才是對行政主體特有的行政法治要求。正如韓國行政法學者金東熙所言：「法律的保留即在行政權的發動中有法律依據（法律的授權）。這一原則的內容是，任何一個行政作用即使不違背現存的法律，在在行使過程時，也需要法律的積極授權。可以說法律的優位原理表現了法治行政原則消極的一面，法律的保留原則表現了法治行政原則積極的一面。」
總而言之，法律保留原則的含義是行政主體對行政相對人作出不利的行政活動，必須獲得法規範的授權，即無法不為。
2. 「禁限摩電」是否具有」法律規範「根據
「禁限摩電」是公權力對私人權利進行的干預和限制。按照現代行政法治的要求，要獲得對私人權利的限制必須符合法律保留原則，即獲得法規範的授權，方可對行政相對人的私權利進行干預，否則就不具有合法性。
那麼，「禁限摩電」的措施是否有法律上的依據呢？
在相關討論中，被作為限行措施法律依據的主要有兩條：《道路交通安全法》第39條和《大氣污染防治法》第14條。
《道路交通安全法》第39規定：「公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人採取疏導、限制通行、禁止通行等措施。」
《大氣污染防治法》第14條規定：「未達到國家大氣環境質量標準城市的人民政府應當及時編制大氣環境質量限期達標規劃，採取措施，按照國務院或者省級人民政府規定的期限達到大氣環境質量標準。」
例如深圳市制定的《道路交通安全管理條例》第36條第1款規定：「市公安機關交通管理部門可以根據道路通行條件，劃定區域、路段、時段，對摩托車、電瓶車以及電動自行車和其他非機動車採取限制通行或者禁止通行的措施。」
對於以上規範是否可以作為禁摩措施的法律依據，主要的爭論在於：「限制通行、禁止通行」是臨時性的，還是也包括長期性禁限。
而對於《大氣污染防治法》第14條第的討論的核心在於，沒有「達到大氣環境質量標準」是否可以實行常態化的禁限措施。
（1）《道交法》、《深交條例》相關條款是臨時性禁限的根據
《道交法》屬於法律，《深交條例》屬於地方性法規。從我國法律體系的結構上看，都屬於「法律規範」的範疇，能夠作為「禁限摩電」的法律根據，也就是「禁限摩電」從《道交法》、《深交條例》那裡獲得了法律授權，相關行政機關可以禁限摩電。
但關鍵點在於這裡的禁限摩電究竟是臨時性的禁限摩電還是常態化的禁限摩電。
我們可以從禁限摩電的適用前提來進行分析，無論是《道交法》還是《深交條例》，都對禁限措施的前提進行了規定，公安機關交通管理部門都是根據「道路和交通流量的具體情況」，才可以作出禁限措施，從嚴格解釋和限縮解釋的角度出發，此種情況應當是針對特殊情況、例外情況和暫時情況，方可作出禁限措施，此處的禁限措施就是針對暫時的情況作出，意味著在「具體情況」出現後，可以採取相應禁限措施。當「具體情況」消失後，應當立即取消禁限措施。
因此，此處的禁限屬於臨時性的禁限措施。
臨時性的禁限措施在《道交法》、《深交條例》獲得授權，具有合法性，對公民的私有財產所有權的行使沒有造成嚴重影響，只是輕微的、暫時性的影響，沒有對財產的使用功能造成本質上破壞，行政相對人應當容忍。而如果此處是長期性的和常態化的禁限，那立法模式就完全不會採取如此規定，只需要進行「一刀切」的禁限即可。
更進一步，如果「道路和交通流量的具體情況」有所良好和改善，也就意味著交管部門可以解除禁限措施，這就從另一個側面證實了此處規定的禁限也是臨時性的禁限。
所以，《道交法》、《深交條例》相關條款構成臨時性禁限措施的根據，不構成常態化禁限措施的規範根據。
（2）《大氣污染防治法》相關條款不構成常態化「禁限摩電」的授權
對於《大氣污染防治法》第14條的討論主要涉及兩個方面的問題。「未達到國家大氣環境質量標準城市……採取措施……達到大氣環境質量標準」中的「措施」是臨時性措施還是常態化措施？
按照當然解釋，在未達到大氣環境質量標準時，交警管理部門當然有權採取相應禁限摩電措施，如採取禁限摩電等措施後，達到了大氣環境質量標準，那麼也就可以解除禁限摩電的措施，從而證明此處的禁限措施指的是臨時性的禁限措施，而不是常態化的禁限措施。
對於如果採取措施後仍然沒有「達到大氣環境質量標準」，是否意味著可以採取常態化的禁限摩電措施這一問題，我們基於大氣環境標準的轉變可能性，更加嚴格的措施理應是在臨時性禁限措施內的進一步「嚴格」，而非突破臨時性禁限措施而跨越到常態化的禁限，是一種程度上的嚴格措施，而非種類上的嚴格措施。
基於此，《大氣污染防治法》相關條款，也只是一種臨時性禁限措施的加重情節，依然是屬於臨時性禁限措施的法律根據，不能構成常態化禁限措施的法律根據。
四、合理性審查
（一）行政法上的比例原則
比例原則是行政法上的「帝王條款」。法律優先原則和法律保留原則體現的是形式意義上的法治，而比例原則是現代法治國家原則的內容和要素之一，是實質意義上的法治原則。
實質意義上的法治原則要求國家機關的活動不僅要符合法律規定，而且其行為要符合公平、正義和善政的理念以及尊重和保障人的尊嚴。
比例原則在所欲實現的目的、效果與所造成的損害之間進行衡量，是否存在為了某個目的和效果而付出過分的、不合比例的代價，抑或付出的代價明顯低於實現的利益。
即使《道路交通安全法》、《大氣污染防治法》等相關條款構成「禁限摩電」的法律授權根據，也並不意味著「禁限摩電」治理措施就具有正當性。因為「禁限摩電」也要受到合理性的審查，也就是主要審查「禁限摩電」治理措施是否符合比例原則。
比例原則的基本含義是「行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在儘可能小的範圍和限度內，保持二者處於適度的比例。」
比例原則也被稱為禁止過度原則、適度原則、均衡原則和禁止過分原則。
比例原則對「禁限摩電」的審查，主要包括妥當性、必要性和衡量性的審查。
（二）比例原則對「禁限摩電」
治理措施的審查內容
1. 妥當性審查——「禁限摩電」不符合緩解交通擁堵與改善環境的目的
妥當性原則，也被稱為合目的性原則、適當性原則。其基本含義是行政機關實施的行政活動所採取的手段能夠達到行政法上的目的，也就是行政手段必須能夠達到法律目的，如果行政機關實施一項行政活動所採取的行政手段是不符合行政法上的目的，那麼，行政機關所採取的這個執法手段和方式將不會被法律所承認和認可。
用中國傳統的諺語來表達就是，不能抱薪救火、不能南轅北轍。
在行政管理中，如果行政機關選擇了與法定目的無關的行為方式，使法定目的不能實現，就是違背法治原則，其行為即為不妥當或不適當。
比例原則要求：「行政措施的採行必須能夠實現目的或至少有助於目的的達成，並且為正確的手段，在目的—手段關係上，必須是適當的。」由此可見，妥當性原則要求「目的和手段之間要有一個合理的聯結關係，且這種聯結是正當的、合理的」。
妥當性審查包括目的是否正當的審查與手段是否符合目的的審查。
首先，從目的是否正當的審查來看，禁止或限制摩托車的手段有利於緩解交通擁堵、改善交通秩序、防止交通事故和減少環境污染，符合行政法上的法律目的，具有正當性。
但是有一點，禁止或限制電動車不具有減輕環境污染的目的，即措施中針對電動車的禁限存在目的的不正當，因此，不具有合理性。
其次，從手段是否符合目的的審查來看，禁止或者限制摩托車、電動車的手段是否就能夠達到緩解交通擁堵、改善交通秩序、防止交通事故和減少環境污染的目的呢？
造成交通秩序混亂、交通事故和交通擁堵的原因是多方面的，主要有城市交通道路規劃不合理、所有道路交通參與者的意識不高等等原因，摩托車、電動車不合理使用道路資源只是造成上述問題的原因之一，僅僅對摩托車、電動車進行禁限，並不能達到上述目的。
以深圳為例，2015年深圳上報的道路交通事故1150起，死亡431人。涉及摩托車、電動車的死亡數41人，從比例看，只占交通死亡人數10%左右。整個深圳摩托電動車加起來400萬，汽車只有320萬輛。從交通致死率看，摩托車、電動車被稱為馬路殺手名不符實。
2015年11月底，北京交通部門發布數據，當年北京交通死亡人數734人，涉電動自行車死亡113人。這個數據比深圳方面嚴重一些，卻沒太過分。要知道，北京電動自行車也有300萬輛，汽車保有量為560萬輛。
那麼，禁限摩電的手段是否能夠達到防止環境污染的目的呢？
環保部曾指出，全國PM2.5濃度之所以嚴重超標，與燃煤有直接關係，燃煤對PM2.5濃度貢獻率在61%左右。除此之外，還有私家車、大貨車、公共運輸車輛也是造成大氣環境污染的罪魁禍首。雖然摩托車根據英國的研究是一種非常嚴重的污染來源，但那是針對二衝程的摩托車。當然，電動車不具有污染大氣環境的特點，其禁限電動車的手段不能達到減少環境污染的目的，相反，電動車還有利於改善大氣環境污染。
所以，禁限電動車的手段不符合妥當性。
2. 必要性審查——治理交通擁堵和污染存在更為緩和的方式
必要性原則也被稱為最小傷害原則、最溫和方式原則。其基本含義是行政機關在有多個手段可以達到行政法目的的前提下，行政機關選擇一個對行政相對人的人身權、財產權、尊嚴損害最小的手段來作出行為，只有在這種情況下才是符合必要性原則的。即所採取的行政措施是絕對必要的，而且應當對當事人的權益造成最小的影響，儘量採取不損害當事人權益的行為方式。
用中國傳統的諺語來表達就是，不能殺雞用牛刀。為了達到緩解交通擁堵、改善交通秩序、防止交通事故和減少環境污染，除了禁限摩電手段之外，是否還存在更加溫和的手段達到上述目的呢？答案是肯定的。
以環境污染為例，北京PM2.5有6個重要來源，分別是土壤塵、燃煤、生物質燃燒、機動車尾氣、垃圾焚燒和工業污染與二次無機氣溶膠，這些源的平均貢獻分別為15%、18%、12%、4%、25%與26%。機動車尾氣才占到了4%，機動車尾氣又包括私家汽車、私家摩托車、公共汽車、大貨車等燃油車輛，其所占的污染比重非常低，為了防止污染，還可以採取比禁限摩電更加輕微的手段，諸如車輛燃油經濟性和環境績效標籤、重型柴油車排放控制戰略和黑煙監測計劃、零排放車輛計劃、替代燃料轉化認證計劃、低排放校車計劃、多乘客專用車道計劃、自願加速車輛報廢計劃等，都是比直接禁限摩電手段達到污染治理目的優良方式。
為了緩解交通擁堵或者改善交通秩序，還有其他的措施，如徵收高額停車費、增加購車稅、加大排污稅徵收、大力發展城市公共運輸和完善城市交通道路規劃等措施，其都比直接禁限私人的摩托車、電動車對當事人財產權所造成的損害要小，故禁限摩電的手段在多種能夠達到上述目的的手段中是無法通過必要性審查的。
所以，禁限摩電不符合必要性原則。
3. 衡量性審查——「禁限摩電」後取得效益小於規制前
所謂衡量性原則，也稱為狹義比例原則、均衡性原則或法益相稱性原則。其基本含義是行政主體的行政手段在符合法律目的的前提下，同時這個手段也是對行政相對人造成最小傷害的手段，但行政機關作出這個行為之後所產生的效益或者說後果還不如不作出行為之前那樣優良，那麼行政機關就應當取消這樣一項行政行為。可謂兩害相較取其輕、兩利相較取其重。
通俗地講，此原則要求的就是不可大題小做，也不可小題大做。付出的成本與取得的收益之間應該成比例，用經濟的成本——效益進行衡量行為後與行為前的成本與效益，如果行為後的效益比行為前的狀態優良，並且花費的成本比取得的效益低廉，那麼這個行為就值得形成。
衡量性「強調的方法是利益衡量的方法，衡量行政目的所要達成的利益與公民權利損害或社會公益損害之間是否『成比例』，是否『均衡』，所謂『殺雞取卵』，其成本與收益顯然不成比例。」
對於「禁限摩電」的衡量性審查建立在妥當性和必要性審查的基礎上，「禁限摩電」追求公共利益（緩解交通擁堵、改善交通秩序、防止交通事故和減少環境污染），「禁限摩電」追求公共利益的過程中損害私人利益（摩電車主的財產權和自由權），「禁限摩電」所取得的公共利益與國家付出的執法成本不均衡，且「禁限摩電」作出後對行政相對人利益造成的損害明顯超出了所取得的公共利益。
在公共利益沒有明顯取得成就的前提下作出的「禁限摩電」卻對當事人的私權利造成嚴重損失，得不償失以及容易反彈不說，最主要的是違反了比例原則的衡量性內容，其正當性明顯存疑。
五、結論與討論
摩托車、電動車是眾多人群進行短途出行的重要交通工具，同時也是低收入群體得以謀生的支柱。治理者對摩托車、電動車一禁了之，不僅損害了私人所有權，還體現出治理者的懶政思維以及政府威信的喪失。
李克強總理曾言，政府必須要提高規劃和管理能力，決不能光圖省事，一禁了之。難聽一點，就是懶政。
對摩托車、電動車的規制，體現著一個城市治理者的智慧。治理者既要保障公民對其所有的摩托車、電動車依法「使用」，又要實現城市交通良好秩序的目標。
摩托車、電動車的治理水平和能力是推進國家治理體系和能力現代化的一個微觀縮影。政府有權對摩托車、電動車的使用進行必要的規制和治理，但規制和治理必須遵循合法與合理的原則。
法律人對「禁限摩電」治理措施的思考，應當更多是從法規範視角進行。法規範的角度並不排斥其他視角對「禁限摩電」的思考和研究，並且其他視角還有可能比法規範的角度得出更好的結論和成果，但一名法律人閉口不談法律是應當受到質疑的。
對「禁限摩電」治理措施的合法性和合理性的質疑，是法律人義不容辭的責任和義務。無論時空如何轉換，公權以何種姿態展現，權力的侵犯性猶在。為保障私人權利，法律人要運用法規範的視角對權力的所作所為時刻保持警惕和懷疑。