雙向掛職:護綠合作新路徑

新聞來源：正義網-檢察日報

檢察機關與環保部門互派幹部機制試運行,促進檢察監督與環境執法良性互動

雙向掛職:護綠合作新路徑

　　凌晨三點去取證,當公益訴訟檢察官真不容易

　　孔梁燕/口述 李立峰 廖俊/整理

孔梁燕(左)參與公益訴訟日常調查

　　我是重慶市永川區生態環境部門執法人員孔梁燕,按照九部委《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》文件精神,2019年6月,我到重慶市永川檢察院掛職公益訴訟部門副主任,從此與公益訴訟結下了不解之緣。

　　2019年6月18日,是我報到的第一天,永川區檢察院公益訴訟部門負責人吳軍就找到我,說重慶市檢察院交辦了一起公益訴訟案件線索,請我晚上調好鬧鐘,凌晨3點從院裡出發,去現場調查取證。

　　「什麼案件,非要凌晨去調查?」面對我的疑問,吳軍似乎賣了個關子,說「到了現場就知道了」。

　　6月19日凌晨3點,我們準時出發,驅車40分鐘,趕到位於永川區某工業園區的一家屠宰企業。當時,天還沒有亮,檢察官們「輕車熟路」就找到了目標,這令我很佩服。後來我才知道,早在幾天前,他們就已經「踩好點」了。

　　在我們到達時,該屠宰企業正在利用夜幕的掩護進行屠宰作業,一股血水直接排到企業院壩外的水溝。我和同事立即使用執法記錄儀進行現場取證,另外一組同事進入屠宰現場,分頭對現場進行拍照攝像,固定生產、排污等證據。面對檢察官的現場詢問,相關人員對所有提問均一概回答「不知情」。鑒於現場人員不配合調查,吳軍立即聯繫該企業負責人到場。

　　該企業負責人到場後,檢察官耐心對其做思想工作,同時釋法說理、言明利害。該企業負責人承認,因排污手續不齊全,沒有得到環保部門的驗收,一般都利用夜間或者大門緊閉時進行生產加工屠宰作業。

　　在調查中,檢察官還發現,該屠宰企業駐點獸醫只有一個人,而企業每天屠宰生豬500頭左右,動物及動物產品檢疫存在不規範問題。於是,檢察官對駐點獸醫進行了詢問,固定該企業駐點獸醫開展檢疫工作的相關證據。為了固定企業自行新建車間並開展屠宰鴨子業務,檢驗檢疫工作存在重大漏洞等直接證據,檢察官立即調取了新車間視頻監控。「必須得先固定直接證據,防止證據滅失。」吳軍向協助取證的法警說道。

　　等固定好全部證據,已經是10點鐘了,儘管大家都飢腸轆轆,卻都精神抖擻地回到辦公室,並很快投入到文書整理工作中。看著檢察官們梳理出的企業「未批先建」「無證排污」等違法違規問題,聽著他們關於被調查企業相關問題的分析和定性,回想起凌晨至今大家忙碌的身影,我深深體會到,當公益訴訟檢察官真不容易。每一份公益訴訟訴前檢察建議,雖然只有薄薄的幾頁紙,但其對案件線索的分析認定、法律法規的精準運用,都凝聚著辦案檢察官的汗水,飽含著檢察官推動問題解決的努力。

　　19日晚上,檢察長組織大家對證據、行政機關的職能職責和文書等問題進行討論。6月20日,在完成調查工作的第二天,永川區檢察院針對屠宰企業存在「未批先建」「無證排污」污染環境問題,向環保部門發出檢察建議;就該企業檢驗檢疫存在嚴重漏洞影響食品安全問題,促請農業主管部門依法履職。

　　收到檢察建議後,環保部門依法對該企業進行了行政處罰,該企業負責人認識到企業自身的違法問題,及時辦理了環評等相關手續。同時,環保部門還舉一反三,對永川區的所有屠宰點進行了執法檢查,規範行業發展。針對動物及動物製品檢疫問題,農業主管部門加強了全區檢驗檢疫工作,對動物製品標識化管理,讓老百姓餐桌變得更安全。

　　這個案件,只是我經歷的一個公益訴訟案件,也是檢察機關公益訴訟工作的一個日常寫照。通過幾個月的互派掛職,我真切感受到,公益訴訟守護的是公益,同時又貼近民生,小案子裡面有大民生。透過這一個個案件,我發現檢察機關與我們行政機關一樣,都是立足自己的職能,去服務社會發展,積極保障民生。

　　不久,我將回到生態環境部門的崗位,但我會珍惜與公益訴訟工作的這段緣分,繼續關注和支持檢察公益訴訟工作,努力做好一名公益訴訟的宣傳員,讓更多的人了解、支持公益訴訟工作,一起去守護綠水青山、守住生命底色。(孔梁燕系重慶市永川區生態環境部門執法人員,目前在檢察機關掛職)

　　主動對接,這份檢察建議沒有制發

　　董紹靜

董紹靜檢察官(右三)聯合環保幹部約談當事人

　　2018年8月,我所在的上海市金山區檢察院與區生態環境局會簽《關於幹部派駐交流的辦法(試行)》,在全市首家建立檢察機關與環保機關的幹部派駐交流工作機制。雙方各自選派幹部到對方單位從事長期或短期相應工作,共同研究工作中的疑難複雜問題。我有幸作為派駐幹部之一,與環保部門開始了「零距離」接觸。

　　我掛職後不久,金山區檢察院朱涇檢察室在工作中接群眾舉報,反映楓涇鎮某村民婁某占用生產隊倉庫養豬污染河道。區檢察院公益訴訟檢察部門立即對這一線索展開調查,發現婁某於2014年7月開始在村內一靠近河道處進行生豬養殖,養殖污水經一個收集水池和兩個隔渣過濾池處理,現場隔渣過濾池處有一根管道通向豬舍北側河道。

　　9月初,我們研判該案若要向環保機關制發訴前檢察建議,首先要解決的就是要從經過隔渣過濾池處理後流向河道的糞水是否超標來進行檢測判斷,以確定公眾利益是否受到損害的事實。但是,本案當中還有一個比較關鍵的問題是,生豬養殖數只有20多頭,不屬於散養畜禽的農戶,但跟一般規模養殖場相比,數量又屬於比較少的,且在農村當中還有一定的普遍性。如果我們檢察機關就事論事地向環保機關制發訴前檢察建議,執法監督就顯得比較生硬。可若我們不去監督,附近居民投訴的問題仍得不到解決,河道依然面臨被污染的可能。

　　面對這一難題該怎麼辦?我們積極轉換思路,秉持雙贏多贏共贏的監督理念,藉助雙向派駐交流這一契機,主動對接環保部門,以妥善處理信訪投訴的問題。

　　我作為派駐環保機關的幹部,立即向區生態環保局監察支隊通報了線索調查情況,雙方商定以探索聯合調查、聯合約談的方式,有效、穩妥處理信訪投訴問題。隨後,我與環境監察執法人員前往現場調查,但是這次涉案村民婁某對養豬場地事先進行了清理,沒有當場採集到直接流向河道的糞水,案件進展似乎碰到了瓶頸。

　　隨行的環境監察執法人員出主意,提出可以把關注點放在其他環保違法行為上。根據上海市相關規定,除了村民散養畜禽不需要進行環境影響評價外,小型養殖場所也需要環評,我們立即向婁某進行調查核實,發現其沒有依法備案建設項目環境影響相關手續的事實。鎖定了婁某違法事實之後,我和環保執法人員約談了婁某,對其進行聯合釋法說理。這次約談收到了很好的效果,婁某當場表示,將儘快搬離養豬場所。時隔1個多月之後,我們對婁某原來的養豬場所進行再次回訪,發現該處已經不再養豬,困擾附近居民多年的異味問題、糞水污染河道問題也沒了。

　　該案給我另一個很大的收穫,就是雙向派駐機制給檢察機關與環保機關提供了一個很好的合作契機,形成合力共同打擊違法犯罪的意識得到了進一步加強。檢察行政公益訴訟的價值目標到底是什麼?是制發了多少訴前檢察建議?是監督了多少行政機關?答案是,又不僅僅是。經過這起案件讓我明白,衡量行政公益訴訟的最終標準應當是解決了多少損害公益的難題,國家利益和社會公共利益得到了更大的維護。從這個角度而言,檢察機關與行政執法機關都是同盟軍,最終目標一致,就是通過共同努力讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感、安全感。(作者系上海市金山區檢察院檢察官,目前在環保部門掛職)

　　掛職三個月,促成聯合實驗室建成

　　張鵬/口述　郭樹合/整理

　　檢察官張鵬(前排中)帶領省市縣三級院同志辦理大運河環境公益訴訟案件

　　今年6月,山東省檢察院委派我到省生態環境廳掛職交流三個月。我及時轉變角色,很快融入其中,尤其是針對檢察工作中存在的突出問題,積極爭取各方支持,協調促進兩項建設的創建。

　　一是環境檢測聯合實驗室建設。眾所周知,環境檢測鑑定時間長、認定難、費用高是制約公益訴訟發展的一大瓶頸,據最高檢統計,全國環境案均檢測鑑定費用為9萬元,最少的5000元,多則400萬元,且時間冗長。為破解這一難題,我利用掛職期間的雙重身份,分別向省院和生態廳的領導彙報最高檢倡議,提出組建省檢察院、省生態環境廳環境檢測聯合實驗室的構想。在徵得雙方支持後,主動與省院檢察技術部協作配合,根據辦案需要共同研究初步方案,制定建設規劃、職能設置、工作分工及運作模式。為了摸清技術力量裝備等基本情況,我深入到省廳監測中心蹲點兩天,詳細了解各類設備的配置與操作,並專程去北京接受專業培訓;為了爭取更多的支持幫助,我多次向計財部門溝通提前編制預算,消除他們的資金顧慮,提高工作積極性。

　　經過兩家多部門近兩個月的共同努力,雙方領導就創建方案初步達成一致意見,聯合實驗室將於近期掛牌,這在山東省內尚屬首家。根據該方案規定,聯合實驗室設在省院司法鑑定中心,配備必要的基礎設施和初檢設備,同時組建公益訴訟專業團隊,人員由省院和生態廳相關部門共同組成。對於環境公益訴訟案件,可由實驗室檢察技術人員獨立完成簡易的初檢工作,較為複雜的則由生態廳專業人員完成進一步的數據檢測分析和評估工作,資金列入辦案預算,不收取任何費用;司法鑑定由聯合實驗室指定先行鑑定再由敗訴方付費。這樣,不僅準確高效指引調查方向、促進快立快訴,提供強有力的技術支持,而且節省大量財政開支,避免司法資源浪費。

　　二是各部門協作配合機制建設。縱覽山東三年來辦理的公益訴訟案件發現,環境類公益訴訟案件數位居第一,被監督的行政機關不理解、不配合、不支持的現象頗為普遍,強化檢察機關與生態環境等行政執法機關的協作配合迫在眉睫。因此,我帶領團隊在調研基礎上起草了《關於在公益訴訟檢察工作中加強協作配合的意見》(徵求意見稿),首先從掛職的生態廳著手,向他們宣講公益訴訟職責和初衷,傳遞雙贏多贏共贏司法理念,消除誤解、達成共識。

　　之後用近一個月的時間,先後到發改委、自然資源廳、財政廳、民政廳等14家省直行政機關走訪座談,宣傳檢察公益訴訟工作,逐一徵求意見和建議。僅衛健委就登門三次,藉助正在辦理的長生疫苗案現身說法,兩家就協作配合達成高度共識。座談中部分廳委的同志提出「被監督者怎麼可能與監督者協作配合」的疑問,我耐心解釋:新時代的監督與被監督關係應是良性積極的,兩者工作目標一致,價值目標共同,只是法律分工不同,沒有你贏我輸、你高我低,只有精誠合作,才能贏得黨的信任、群眾依賴。這一觀點得到大家的普遍認可和贊同。目前該意見已處於聯合會簽階段,將由檢察院等15家機關聯合蓋章、共同下發。以該意見的出台為標誌,山東檢察機關將與各行政機關建立起線索發現、溝通交流、技術支持、信息共享等工作機制,合力促進依法行政、嚴格執法,共同維護國家和社會公共利益。(張鵬系山東省檢察院第八檢察部副主任,曾在環保部門掛職)

　　全國人大代表崔根良在談到檢察與環保部門互派幹部機制時表示

　　此舉將提升公益訴訟案件辦理精準度專業化

　　張安娜　俞文傑

　　去年11月,最高人民檢察院和生態環境部簽署互派幹部掛職交流合作協議,雙方每年將互派兩批業務骨幹掛職交流。就這個已經開始在全國推進的工作機制,記者採訪了全國人大代表,亨通集團黨委書記、董事局主席崔根良。

　　記者:您是否關注到檢察幹部與環保幹部互派交流這種形式?

　　崔根良:我認為最高檢與生態環境部幹部互派交流,一方面實現了人員互派交流上「零」的突破,填補了雙方人才交流合作方面的一個空白,與實踐需求也是相契合的。另一方面,兩家中央機關在頂層已率先垂範,無疑會有效推動全國檢察機關和全國生態環境部門的相互理解、配合和支持,有利於形成生態環境保護工作的合力,共同打好污染防治攻堅戰。

　　記者:能否具體談談您剛才所說的,在檢察公益訴訟推進中出現的對多領域人才的需求問題?

　　崔根良:這是公益訴訟案件所涉及的領域、專業深度和知識廣度所必然要求的。像我所在的蘇州,檢察機關為了履行好黨和國家賦予的新職責、新使命,對公益訴訟線索排查的工作量很大,專業檢測部門與檢察機關之間的「同頻共振」也還面臨一些難點。為此,蘇州檢察機關今年探索打造巡迴工作站和快速檢測實驗室,這一創新舉措已經呈現出了一種專業化、集成化的發展趨勢。幹部互派能夠進一步順應和推動這種趨勢。

　　記者:檢察幹部到環保行政執法一線去參與工作,您認為這樣的經歷對公益訴訟檢察官的成長有什麼幫助?

　　崔根良:我覺得首先是可以幫助公益訴訟檢察官拓寬工作視野,多做比較,發現自身差距和不足,多吸收和採納一線部門的先進經驗、先進理念和先進做法,在合作交流中碰撞出思維火花。同時,不管是民事公益訴訟還是行政公益訴訟,從法律定位來講,檢察官更多地體現一種監督者的角色,如果能更多地參與到生態環保的一線執法中,不僅有利於從執法者、被監督者的角度去思考工作,也有利於樹立共同的執法司法理念,實現「建立監督與被監督的良性關係,實現監督者與被監督者雙贏多贏共贏」的目標。

　　記者:通過互派交流,在公益訴訟案件的線索發現、調查取證、專業鑑定等難題難點工作方面,有望實現哪些突破?

　　崔根良:我注意到有的地方在互派幹部的推動下,檢察機關與生態環境部門聯合設立實驗室,並從制度上強化協作配合力度,這是一個很好的開端。我想,從檢察機關的角度來看,通過這種互派交流,可以為辦案中的調查取證、鑑定評估等事項提供更加專業,甚至是一對一的諮詢和技術支持。另外,選派的檢察人員通過參與有關生態環境的行政執法管理、執法檢查等途徑,也能以點帶面,逐步提升檢察機關辦理公益訴訟案件的精準度和專業化。

　　記者:互派交流機制,還需要在哪些方面改進和發展?

　　崔根良:從去年11月22日最高檢和生態環境部簽署互派幹部掛職交流合作協議到現在,這一機制目前剛滿「周歲」,不容易立即嶄露頭角很正常,要注意避免急功近利和急於求成的心態。等到時機成熟時,不妨考慮進一步擴大互派的領域和範圍,有條件的地方還可以探索跨區域互派,像近期揭牌的長三角生態綠色一體化發展示範區就可以考慮先行先試,在三地交叉互派。