鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用問題研究

【摘　要】盤活利用農村宅基地對於激活農村土地要素、盤活農民「沉睡」的土地資產、保障鄉村振興用地需求意義重大。鄉村振興背景下盤活利用農村宅基地存在一些現實困境，包括宅基地使用權流轉存在法律制度障礙、宅基地使用權回收制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規劃長期缺失及相關制度配套不到位等。在鄉村振興背景下，應從推進農村宅基地制度創新、建立農村宅基地盤活利用長效機制、創新農村宅基地盤活利用模式以及強化村莊規劃引領等方面著力推進農村宅基地盤活利用。

一、引言

改革開放以來尤其是21世紀以來，伴隨著我國工業化、城鎮化步伐的加快，大量農村人口向城鎮轉移。國家統計局公布的數據顯示，2018年年末，我國城鎮常住人口8.31億人，常住人口城鎮化率達到59.58%。12018年，我國農民工總量達到2.88億人，2012—2017年共有8100多萬農民進城成為城鎮居民。[1]根據國家衛計委的預測，到2030年我國常住人口城鎮化率將達到70%左右，戶籍人口城鎮化率將達到60%左右，其間仍會有大量農村人口進城。[2]一般來說，伴隨著農村人口向城鎮轉移，由於農村常住人口減少、城鎮常住人口增加，城鎮建設用地需求會增加，相應地農村建設用地規模應減少。但是，由於受到城鄉二元土地制度的約束，與城鎮建設用地相比，農村土地市場的發育滯後於勞動力市場，導致農村的人和地這兩大生產要素不能同步進入市場。尤其是作為集體所有、農民無償分配使用的宅基地，農民依法享有占有和使用的權利，有權依法利用宅基地建造住宅及其附屬設施，但宅基地使用權不允許在市場上交易，加上已進城落戶或有條件進城落戶農民宅基地退出機制缺失，受此影響，伴隨著農業人口進城，在土地利用層面上產生兩個亟待解決的問題：一是隨著城鎮常住人口不斷增加、農村常住人口相應減少，城鄉建設用地卻均呈現不合理的「雙增長」態勢，尤其是在農村人口減少的同時，農村建設用地規模不減反增；二是近年來大量農村人口轉移進城落戶並成為市民，另有部分戶口在農村、常年在城鎮就業生活的准城鎮化人口，上述兩類人口在農村的宅基地及農房常年處於閒置狀態，導致村莊用地空廢化現象十分嚴重。根據中科院地理所的研究，當村莊人口外出率、宅基地空廢率分別超過40%和30%時，鄉村「空心化」會加劇，「空心村」會隨之產生。[3]

我國現行宅基地制度是農村土地制度的一項特殊安排，該制度對於保障廣大農民在農村住有所居、維護農村社會穩定發揮了重要的作用。但由於現階段宅基地退出與流轉管理制度及農村土地集約利用激勵機制的缺失，導致現行制度框架下宅基地無償、無期限使用及限制流轉的弊端開始凸顯，如何實現農村宅基地盤活利用、切實提高農村建設用地利用效率？這些問題已引起社會的普遍關注，尤其是如何完善農民閒置宅基地和閒置農房政策、促進閒置宅基地及農房盤活利用已成為當前推進宅基地制度改革的重要任務。[4]2018年中央一號文件提出：「完善農民閒置宅基地和閒置農房政策」「對利用收儲農村閒置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵」。2018年9月，中央印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》進一步指出要「盤活農村存量建設用地、加強鄉村振興用地保障」。

學術界圍繞經濟與社會、制度與政策等層面對宅基地盤活利用的影響因素進行了探究，郭歡歡等認為隨著城鎮人口向鄉村回流創業、就業，城鎮的資本、技術也會流向農村並與土地資源相結合，從而為盤活利用宅基地提供了契機[5]；朱鳳凱等認為隨著農村宅基地功能的拓展，現階段不合理的宅基地產權制度及產權管制與宅基地價值實現之間的衝突導致了相關主體的低效利用行為，成為宅基地盤活利用的重要障礙。[6]也有部分學者對農村宅基地盤活利用的模式進行了研究，如朱鳳凱等認為隨著宅基地居住功能向經營功能的轉變，盤活宅基地可以採取出租或入股經營等模式[7]；亢德芝等結合成都、義烏等地宅基地「三權分置」的實踐探索，提出由政府搭建宅基地使用權流轉平台、農民直接在平台上交易宅基地使用權的盤活模式。[8]

從現有政策和研究來看，完善農民閒置宅基地政策、推進農村宅基地盤活利用既是當前深化農村土地制度改革、加強鄉村振興用地保障的重要任務，也是學術界近年來關注的熱點問題。隨著鄉村振興戰略的實施，雖然各地大力引導各類資源要素向鄉村集聚，積極探索農村宅基地由居住功能向居住、生產、經營等多功能轉變，大膽創新利用農村宅基地發展鄉村新產業新業態的模式，以促進有效盤活存量宅基地、加強鄉村振興用地保障，但是在實踐中也存在一些制約農村宅基地盤活利用的因素，一些客觀存在的現實困境亟待破解。鑒於此，本文在已有研究基礎上，結合實踐對鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用存在的現實困境進行剖析，並提出相關推進建議，以期為深化宅基地制度改革、促進宅基地盤活利用、助力鄉村振興提供參考。

二、鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用的現實困境

1.宅基地使用權流轉存在法律制度障礙

隨著鄉村振興戰略的實施和農村新產業新業態的蓬勃發展，城鄉要素進一步自由流動，各類人才、資金、技術等要素加快向農村農業集聚，從而為拓展宅基地功能、轉變宅基地利用方式創造了機會，同時也為多元主體投資農村新產業新業態提供了用地空間，可以滿足各類主體在農村的用地需求。但是，在現行制度框架下，宅基地是國家對農民的一項社會保障福利，具有無償性和福利性，主要擔負著農民的居住保障功能，農民不能隨意將宅基地使用權進行流轉並獲利，雖然法律允許農民通過轉讓、出租等方式流轉宅基地使用權，但流轉的範圍被嚴格限定在農村集體經濟組織內部，這一規定主要是考慮如果允許農民隨意流轉宅基地可能會使農民無家可歸、流離失所，直接威脅到農民的居住權和生存權。

總體來看，我國現行的宅基地法律法規有效保障了億萬農民「居者有其屋」目標的實現，保護了農民在農村的基本居住權，發揮了宅基地的福利保障功能，維護了農村社會的穩定。但是隨著工業化、城鎮化進程的加快推進和農村社會經濟的加快轉型發展，農村的人口結構、農業的生產方式及農民的生計方式等發生了深刻變化，農村宅基地的功能也隨之發生了變化，最為顯著的特徵體現在宅基地所擔負的居住保障功能正在逐漸弱化。尤其是隨著大量農村勞動力「離土離鄉」並徹底退出農村農業進入城鎮就業、生活定居，導致農村地區「人走房空」，大量宅基地閒置甚至廢棄。

因此，筆者認為正是由於現行法律法規對宅基地所限定的單一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用權的流轉，農村宅基地的功能難以從單一的居住功能向多元復合功能拓展，阻礙了當前農村新產業新業態的蓬勃發展以及農村一二三產業加快融合態勢下的宅基地盤活利用，才導致宅基地盤活利用與農村一二三產業融合發展背景下的市場需求不相適應，很難滿足企業、新型經營主體等市場主體利用農村宅基地及農房發展農村新產業新業態的實際需求。

2.宅基地使用權回收制度缺乏可操作性

宅基地使用權回收制度作為現行宅基地制度的基本組成部分，既關係宅基地制度安排的公平與農村土地資源的利用效率，也關係宅基地居住功能與財產功能的協調。1995年3月，原國家土地管理局出台的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第29條規定：「空閒或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批准，註銷其土地登記，土地由集體收回。」該規定確立了宅基地使用權的回收制度。我國《土地管理法》第65條規定：「因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農村集體經濟組織報經原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用權。」筆者認為，根據上述有關規定，對於空閒或廢棄超過兩年以上的宅基地、「一戶多宅」多出面積標準的宅基地、舉家遷移至城鎮而停止使用的宅基地都應當由農村集體經濟組織依法收回宅基地使用權，並作為村內存量建設用地儲備。然而，事實上，大多數農民對農村宅基地持有私有觀念，認為宅基地是私有且可以繼承的，即使自己不使用甚至閒置、廢棄，也不用交回給村集體。

宅基地私有觀念的存在使得宅基地使用權回收制度在現實中缺乏可操作性，農村集體經濟組織要落實宅基地回收政策顯得非常困難。正是由於宅基地回收制度無法實施，使得長期閒置或已廢棄的宅基地、「一戶多宅」超占使用的宅基地及進城落戶農民留在農村的宅基地很難由農村集體經濟組織統一回收、儲備並實現盤活利用。尤其是在全面實施鄉村振興戰略、推動鄉村產業全面振興的背景下，中央明確提出要盤活農村存量建設用地、鼓勵利用收儲農村閒置建設用地發展農村新產業新業態，如果不能充分發揮農村集體經濟組織的主導作用，在宅基地利用管理實踐中強化宅基地使用權回收制度的可操作性，就很難在農村集體經濟組織主導下激活農村土地資源資產，積極拓展農村宅基地及農房多種使用功能，推進盤活利用宅基地發展農村新產業新業態，保障鄉村振興用地需求。

3.宅基地有償退出政策難以落地實施

早在2004年原國土資源部就出台了《關於加強農村宅基地管理的意見》，提出對「一戶多宅」及有空置住宅的農民，通過制定激勵措施鼓勵其騰退多餘宅基地。隨後，原國土資源部於2005年出台了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，各地在城鄉建設用地增減掛鉤政策（以下簡稱「增減掛」）框架下，基於有效改善農村生產生活條件、協同推進新型城鎮化與新農村建設等目標，積極探索和試點，湧現出了一批典型的宅基地有償退出模式，如天津市東麗區「宅基地換房」、浙江省嘉興市「兩分兩換」、重慶市「地票交易」和成都市溫江區「雙放棄」等模式。[9]從實施成效來看，上述典型模式對促進農村宅基地盤活利用發揮了積極作用。但從上述地區的實踐來看，此間由於中央並沒有明確提出將農村宅基地有償退出作為宅基地制度改革的方向，也未出台宅基地有償退出的相關政策，各地大多通過實施「增減掛」項目來實現農村宅基地的盤活利用。

自2015年以來，針對進城落戶農民引導其依法自願有償退出宅基地成為改革完善宅基地制度的一個重要方向。2019年5月，中央出台的《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中再次明確提出「對存量宅基地實行退出有償」以實現盤活利用閒置宅基地。但是，在實際操作過程中，針對存量宅基地實行退出有償的政策存在難以落地實施的現實問題，原因在於：一是各地探索的宅基地有償退出實踐很大程度上還是依託於「增減掛」項目或土地綜合整治項目，單純實施存量宅基地有償退出的比較少，缺乏具體的宅基地退出操作辦法與技術配套等，包括宅基地退出的區位選擇、宅基地退出實施規劃、宅基地退出補償標準及操作流程等內容；二是由於大多數地區在探索宅基地退出試點過程中，基本上是與「增減掛」或農村土地綜合整治項目相結合的，很難在規模與範圍上有所突破。以「增減掛」為例，按照原國土資源部下發的《關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》要求，實施「增減掛」項目必須滿足國家下達的指標要求且實行整體報批實施，而現實情況卻是農村宅基地退出很難整體統一實施，除了一些「空心村」可以探索以「增減掛」項目整體退出，大多數村莊可實施有償退出的宅基地數量是有限的，且零星分散，不能在時間上和空間上達到相對統一，可退出的宅基地面積和數量也達不到「增減掛」項目實施要求，這樣就使得地方政府在申報「增減掛」項目與擴大宅基地退出試點規模上受到限制，導致在實踐中對存量宅基地實行退出有償的政策難以落地實施，因此也就很難通過實施宅基地有償退出來推進農村宅基地盤活利用。

4.村莊規劃長期缺失

2018年中央一號文件要求「強化鄉村振興規劃引領」，並要求各地各部門編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。村莊規劃作為一項引領村莊建設發展的專項規劃，是鄉村振興規劃體系的重要組成部分。在2019年「兩會」期間，參加河南代表團審議時提出「按照先規劃後建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃」。實用的村莊規劃是建設美麗宜居鄉村、實現鄉村可持續發展的一項重要的基礎性工作。但是，長期以來大多數農村地區缺失實用性的村莊規劃，導致在村莊建設過程中居民點用地規模大、農民建房占地面積超標、「一戶多宅」、村莊用地布局混亂、村莊無序擴張等現象非常突出，並形成了大量的「空心村」，尤其是隨著農村人口轉移進城，卻沒有退出舊有房屋和宅基地，增加了宅基地和房屋空置率。

隨著鄉村振興戰略的實施，未來鄉村地區發展模式將進一步發生變革，農村價值的多元性與農業功能的多樣性會被重新審視，休閒農業、鄉村旅遊、文化創意、健康養生等農村新產業新業態迎來了發展機遇。隨著各類社會資本、技術、人才等要素向農業農村流動、集聚，未來農村宅基地及農房的功能及利用方式將發生改變，農村宅基地的功能將會由單一的農民居住保障功能向由社會主體共享的生產性、經營性功能轉變，可以為農村發展民宿、養老、農家樂、工藝小作坊、特色文化創意等新產業新業態提供空間。因此，村莊作為實現城鄉互動的主要空間載體，隨著城鄉融合發展的推進及城鄉要素的自由流動，村莊規劃作為促進農村宅基地盤活利用、加快推進城鄉融合發展的重要抓手，能否發揮其引領作用，對改變過去農村產業用地無序利用狀態、促進農村存量建設用地盤活利用、有效緩解建設用地供需矛盾顯得尤為重要。目前，很多農村地區就是因為長期缺失科學的村莊規劃引領村莊建設和農村產業發展，導致農村產業用地面臨新困境，既存在農村產業用地政策難以落地實施，從而難以保障農村新產業新業態用地需求，也存在農村土地利用結構失衡，使得發展新產業新業態的過程中無法充分利用包括宅基地在內的零星分散的存量建設用地，不能通過內部挖潛方式保障農村產業用地需求。

5.相關制度配套不到位

從各地探索的農村宅基地盤活實踐來看，政府在推進這項工作的過程中往往將重點放在推進土地節約集約利用、促進農民向農村社區及城鎮集中上，其目標在於推進農民市民化以及將農民進城後的原有宅基地通過土地整治等方式復墾為耕地並獲得城鎮建設用地指標等。但是，針對農村宅基地盤活利用過程中的相關制度配套重視不足，在一定程度上制約農村宅基地盤活利用的績效，尤其是在引導有條件或有意向進城落戶的農民有償退出宅基地的過程中，針對這些農民退出宅基地後在城鎮的就業、住房、養老等配套政策方面考慮不足，相關配套制度難以到位，無法實現農業轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協同推進。

三、鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用的推進建議

1.制度創新是基礎

第一，建立宅基地使用權流轉制度。

首先，基於物權登記公示的原則，建立宅基地使用權及房屋所有權統一登記制度和登記體系，賦予農民具有法律效力的住房產權登記證書，為宅基地使用權流轉做好基礎工作。其次，在縣（區）、鄉（鎮）成立專門的農村宅基地及農房流轉市場，該市場可以與農地經營權流轉市場合併，形成專門的農村土地流轉交易市場。再次，制定宅基地流轉管理辦法，明確宅基地流轉的主體、客體、條件、程序、用途內容，加強宅基地流轉管理。最後，明確宅基地流轉方式，具體包括：一是在村集體內部轉讓，也是目前法律允許的唯一的流轉形式；二是出租，即農民將宅基地使用權出租給村集體外部主體用於發展民宿、農家樂、手工作坊、創客空間等農村新產業新業態並收取租金；三是入股，主要是立足發展鄉村特色產業，將盤活利用宅基地與推進關聯特色產業發展有機結合，以特色產業發展形成經濟帶動效應，促進農民將宅基地使用權入股企業或村集體，農民享有一定的宅基地使用權股份並能分享股金收益。

第二，建立農村宅基地「雙有償」制度。

首先，建立農村宅基地差別化有償使用制度，即本集體成員使用宅基地的仍然採取無償使用制度，如使用面積超過規定標準則需繳納有償使用費；農民將農房流轉或租賃給非本集體成員及其他社會主體的，可以認為非本集體成員、其他社會主體與宅基地所在的村集體建立了土地租賃關係，應向村集體繳納宅基地有償使用費或租賃費。其次，建立農村宅基地有償退出與收回制度，以解決「一戶多宅」、宅基地閒置浪費問題，促進農村宅基地盤活利用。筆者認為，考慮到當前宅基地對於農民仍具有較強的社會保障功能，為了防止農民因盲目退出和交回宅基地可能引發的社會問題，對退出和交回宅基地的主體設定一定的條件，達不到條件的不允許退出和交回宅基地，具體條件包括：一是本戶或其子女在農村「一戶多宅」；二是本戶或子女在城鎮有房產，且有穩定工作及收入來源，並自願退出且以後不再申請新宅基地建房。

第三，建立農村宅基地價值評估制度。

對農村宅基地的價值進行科學合理的評估是推進宅基地使用權流轉交易和宅基地有償退出的前提和基礎，也是促進農村宅基地盤活利用和實現農民宅基地財產性收益的重要依據。因此，一方面，可參考城鎮國有土地基準地價評估制度和《農用地估價規程》，運用已有土地估價方法對宅基地資產價值進行評估；另一方面，隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉融合發展的推進，未來鄉村及宅基地的多功能性會進一步凸顯，宅基地的文化情感、代際傳承等非資產價值將日益顯現，這些價值依附於宅基地之上，也應納入到宅基地價值體系中。

2.長效機制是根本

第一，開展存量宅基地及閒置農房盤活利用潛力調查評價，編制存量宅基地及閒置農房盤活利用規劃。摸清存量宅基地資源的數量、類型、空間分布等，調查閒置農房的建造時間、面積、類型、質量、功能及周邊環境，並對這些信息進行登記、分類管理，建立存量宅基地及閒置農房「一戶一檔」資料庫，對存量宅基地及農房盤活利用潛力進行評價，根據評價結果，結合村莊規劃編制存量宅基地及閒置農房盤活利用規劃，通過規劃引領並推進農村宅基地盤活利用。

第二，加快出台農村宅基地利用管理的法律法規。首先，對現行的《物權法》《土地管理法》中涉及宅基地利用與管理的有關規定進行修改完善，補充存量宅基地盤活利用的相關規定；其次，為了提高存量宅基地及閒置農房盤活利用的可操作性，建議出台《農村宅基地利用條例》，針對盤活利用農村宅基地的主體、對象、條件及程序等做出規定，形成一套規範的宅基地盤活利用制度體系。

第三，以農村產權制度改革聯動推進農村宅基地盤活利用。進一步強化農村集體產權制度改革的聯動性，協同推進土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權制度改革，整體考慮承包地、宅基地及其他農村集體資源資產的「一攬子」改革協同聯動，鼓勵有條件進城落戶的農民及已進城落戶的農民自願有償退出農地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，並通過「三權」改革協同推進農村宅基地盤活利用。

第四，建立農村宅基地盤活利用的配套機制。中央及地方政府應建立農村宅基地退出補償激勵機制，針對有條件進城落戶的農民及已進城落戶的農民，通過出台就業、住房、養老等配套政策，如針對有進城意向的農民可以獲得購買經濟適用房、申請公共租賃房的優惠政策，並享受和城鎮居民同等的社保、就業等福利政策，以此激勵其自願有償退出存量宅基地，協同推進農業轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用。

3.創新模式是前提

鑒於我國各地社會經濟發展水平差異較大，各地農村宅基地盤活利用的模式也存在差異。結合實施鄉村振興戰略和推進美麗鄉村建設，尤其是近年來隨著農村新產業新業態蓬勃發展，鄉村的多功能性被人們重新審視，農村宅基地的功能也發生了轉變，從單一的居住功能拓展為多元復合性功能，進而引發了社會資本投資農房進行開發經營的熱情，為盤活利用存量宅基地、滿足社會主體利用農村土地發展新產業新業態的需求創造了良好條件。鑒於此，基於發展新型農村集體經濟、深入推進農村集體產權制度改革，在鄉村振興背景下可探索實施以下模式來推進農村宅基地盤活利用：一是「農民 村集體 社會資本」模式，主要由村集體統一組織，將農民的存量宅基地及閒置農房以出租的方式引入社會資本投資開發經營，農民獲得租金收入，村集體及農民共同參與收益分配，該模式具有「統一組織、一體化發展、多方共贏」的特點，可有效解決村民及村集體的資金短缺問題。二是「農民 村集體」模式，主要由村集體成立合作社來統一組織開發運營，通過村民集資、政府政策支持、爭取項目等途徑，依託村域現有資源條件、產業基礎對存量宅基地進行盤活利用，對閒置農房進行改造並統一對外經營。

4.村莊規劃是「龍頭」

科學實用的村莊規劃是實施鄉村振興戰略、建設美麗宜居鄉村的基礎性工作，是優化鄉村生產生活生態空間、開展鄉村各項建設工作的重要先導。針對當前農村地區農民建房占地面積超標、「一戶多宅」及隨著農村人口轉移進城所形成的宅基地閒置和房屋空置現象，在實施鄉村振興戰略背景下，應加快推進村莊規劃編制實施。發揮村莊規劃的「龍頭」作用，統籌謀劃不同類型村莊的發展定位、主導和特色產業選擇、「三生」用地空間布局、鄉村人居環境整治與生態保護等各項工作。按照土地節約集約利用的原則，提出村莊居民點宅基地控制規模，嚴格落實「一戶一宅」法律規定，充分發揮村莊規劃的生產、生活、生態、文化傳承等功能，推進各類規劃在村域層面「多規合一」。針對村莊現有的閒置宅基地和空置房屋，結合鄉村特色產業發展、村莊村容村貌整治、公共服務設施配置和基礎設施建設，以促進農村一二三產業融合發展、建設美麗宜居新型農村社區為目標，根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷拆並類等村莊分類發展思路，編制不同類型的村莊規劃。在村莊規劃中可統籌安排閒置農村宅基地用於村民委員會、綜合服務站、基層綜合性文化服務中心、衛生室、養老和教育等公共服務設施用地，以及為發展鄉村工貿、休閒服務、鄉村旅遊等產業提供用地空間，以激活農村土地資源資產、盤活農村存量建設用地，保障鄉村振興用地需求。

來源：《中州學刊》2019年第6期

作者：張勇 安徽財經大學財政與公共管理學院 南京農業大學公共管理學院公共管理博士後流動站