徐萬勝：日本首相更迭的政治學研究

作為一種政體，議會內閣制的重要特徵是: 首相由國會選舉產生，內閣對國會負責。「負責」的意思，就是內閣若失去國會的信任就必須總辭職。為此，日本學者將內閣存續的必要條件歸結為 「眾議院的多數支持」和 「執政黨的支持」，將首相辭職的制度性理由歸結為 「眾議院選舉敗北」 「不信任案獲得通過」「參議院選舉敗北」「黨首選舉敗北」「自發辭職」。

在日本，「內閣不信任案獲得通過」往往導致內閣解散眾議院舉行大選，且首相 「自發辭職」也是在面臨各種選舉壓力的情況下做出的決斷。因此，可以基於 「選舉制度」的視角來探討日本首相更迭的相關制度規定。《日本國憲法》明確規定唯有眾議院才擁有首相提名的最終決定權。但在實際的政治運作過程中，除了眾議院選舉之外，黨首選舉與參議院選舉也成為影響首相更迭的重要制度要素。

第一，由於日本實行議會內閣制，眾議院選舉是決定首相更迭的憲法規定。日本國會由眾參兩院組成，首相經國會決議在國會議員中提名，但眾議院擁有最終決定權。《日本國憲法》第 67 條第二款規定: 「眾議院與參議院對提名作出不同決議時，根據法律規定舉行兩院協議會亦不能得出一致意見時，又在眾議院作出提名的決議後，除國會休會期間不計外，在十日以內參議院仍不作出提名決議時，即以眾議院的決議作為國會決議。」

由於選舉結果在憲法意義上決定著內閣進退與首相去留，所以，眾議院選舉在日本又被稱為 「大選」或 「總選舉」。在政治實踐中，宮澤喜一首相( 1993 年) 、麻生太郎首相 ( 2009 年) 與野田佳彥首相 ( 2012 年) ，均由於執政黨在眾議院選舉中 「敗北」( 即 「未過眾議院半數」) 而辭職的，三木武夫首相 ( 1976 年) 也是因承擔眾議院選舉中執政黨議席數減少的責任而辭職的。

同時，《日本國憲法》第 69 條規定: 「內閣在眾議院通過不信任案或信任案遭到否決時，如十日內不解散眾議院必須全體辭職。」這意味著內閣在執政期間必須始終獲得眾議院的信任。眾議院對內閣的信任，是受眾議院內黨派勢力關係約束的，其實質就是眾議院多數派的執政黨是否允許內閣存續，少數派的在野黨通常不具有影響力。一旦組閣的執政黨喪失多數派地位或發生分裂，內閣就會面臨信任危機。在政治實踐中，吉田茂內閣 ( 1948 年、1953年) 、大平正芳內閣 ( 1980 年) 、宮澤喜一內閣 ( 1993 年) ，均在眾議院通過不信任案的情況下選擇了解散眾議院。其中，在 1980 年 6 月的眾議院選舉中，首相大平正芳因勞累引發心肌梗塞而去世; 在 1993 年 7 月的眾議院選舉中，執政的自民黨喪失過半數議席，首相宮澤喜一被迫辭職。在不信任案必將獲得眾議院通過的前景預期下，吉田茂內閣 ( 1954 年) 、羽田孜內閣( 1994 年) 、菅直人內閣 ( 2011 年) 也選擇了首相辭職。

另外，《日本國憲法》第七條規定， 「天皇根據內閣的建議與承認」，行使 「解散眾議院」等國事行為。據此，首相可以自由行使眾議院解散權，往往不會考慮執政至議員任期屆滿而不解散眾議院。在政治實踐中，提前解散眾議院並舉行選舉，是歷屆首相在應對複雜局面、爭取政治主動時所廣泛採用的執政策略。從 1949 年 1 月至 2014 年 12 月，日本舉行了 24 次眾議院選舉，唯有 1976 年眾議院解散為議員任期屆滿，其餘皆為提前解散，每屆實際平均議員任期不足三年，低於 「眾議員任期四年」的規定期限。

第二，由於執政黨實行 「總裁、首相一體制」，黨首選舉是決定首相更迭的黨章規定。議會內閣制是以政黨為核心來運轉的。一個政黨如果在國會中占據半數以上議席，其黨首就自然而然成為首相人選; 只要首相所屬的執政黨能夠在選舉中持續獲勝，首相任期在理論上便不受限制。

在日本，長期執政的自民黨，一直實行 「總裁、首相一體制」。這意味著在自民黨執政框架下，若想出任內閣首相，必須先出任黨總裁; 若想連任內閣首相，亦必須先連任黨總裁。自 1955 年 11 月自民黨建黨以來，總裁的任期起初為兩年，從 1971 年 1 月起延長為三年，1977 年 1 月縮短為兩年。從1980 年 1 月起，為了防止 「總 裁、首 相」 的 權 力 膨脹，自 民 黨 禁 止 了 總 裁「三選」( 即連任三屆任期) 。從 2002 年 1 月起，自民黨總裁的任期雖再次被延長為三年，但同過去一樣，只能連任兩屆。

這樣，在自民黨執政框架下，黨首的選舉結果將直接決定首相更迭與否，且首相任期是受黨首任期制約的。首相福田赳夫 ( 1978 年) 由於在黨首選舉中敗北而辭職; 首相中曾根康弘 ( 1987 年) 和小泉純一郎 ( 2006 年) 由於黨總裁任期屆滿而辭職; 首相鈴木善幸 ( 1982 年) 、海部俊樹 ( 1991 年) 和森喜朗 ( 2001 年) 由於不再參加黨總裁選舉而辭職。其中，中曾根首相在 1986年眾參兩院同日選舉中率領自民黨大獲全勝，其黨總裁任期延長一年至 1987年，首相任期也隨之延長。

不僅自民黨政權如此，一度實現政權交替的民主黨政權 ( 2009. 9—2012. 12) 也實行黨首與首相的一體制。並且，無論是自民黨還是民主黨，在黨首任期屆滿之前辭職的情況下，繼任者的任期即為剩餘任期，從而導致黨首選舉頻繁。例如，在民主黨執政框架下，菅直人在 2010 年 6 月 8 日舉行的黨代表選舉中獲勝並接任首相，但其黨首任期僅是 「補足」黨代表兩年任期中的剩餘時間。結果，三個月後的 9 月 17 日，菅直人不得不再次參加黨代表選舉，獲勝後才得以繼續執政。

第三，由於日本實行 「兩院均衡」的國會立法，參議院選舉是決定首相更迭的執政慣例。與眾議院不同，日本參議院的議員任期為六年，每隔三年改選議員的半數，且不能提前解散舉行選舉，故參議院選舉被稱為 「定期選舉」。

與英國等議會內閣制國家相比，日本實行 「兩院均衡」的國會立法。關於國會內部眾參兩院的相互關係，眾議院僅在首相提名、預算案與條約案等少數議案立法過程中占據優越地位，而大多數議案均需眾參兩院通過後方能成立。《日本國憲法》第 59 條規定: 「凡法律案，除本憲法有特別規定者外，經兩議院通過後即成為法律。」「眾議院已經通過而參議院作出不同決議的法律案，如經眾議院出席議員 2 /3 以上的多數再次通過時，即成為法律。」「參議院與眾議院的關係基本上是對等的」，「眾議院的優越性並不具有很大意義」。

在 「兩院均衡」的國會立法框架下，執政黨若不能同時控制參議院的過半數議席，內閣及執政黨的國會立法能力必然遭到嚴重削弱。因此，參議院選舉雖不是事關首相更迭的 「硬性」制度規定，但執政黨一旦在參議院選舉中敗北，往往會導致身兼黨總裁的首相以 「引咎」辭職的方式來承擔責任。這在自民黨長期執政過程中已經形成 「慣例」。例如，自民黨相繼在 1989 年、1998 年、2007 年的參議院選舉中敗北，導致首相宇野宗佑、橋本龍太郎、安倍晉三被迫辭職。

近年來，執政黨多次在參議院選舉中敗北，導致日本國會呈現 「扭曲國會」現象，即執政黨占據眾議院過半數議席，而在野黨占據參議院過半數議席。對於內閣而言，「扭曲國會」雖確保了作為內閣存續條件的眾議院多數派支持，但未能確保法案成立所必需的參議院多數派支持，從而引發政局動盪不定、首相更迭頻繁。例如，從 2006 年至 2012 年間，日本國會相繼兩次呈現 「扭曲國會」，該時期的日本首相安倍晉三、福田康夫、麻生太郎、鳩山由紀夫、菅直人、野田佳彥任職一年左右就發生更迭。

日本首相在任職期間需要歷經眾議院選舉、黨首選舉與參議院選舉的「三重」考驗，這是一種 「選上加選，再加選」的制度設計，加之眾議院提前解散與黨首剩餘任期較短等，均成為誘發首相更迭頻繁的重要因素。

2日本首相更迭的行為主體

在日本首相更迭的政治過程中，派閥領袖是最核心的行為主體，黨首選舉與派閥政治共生，且社會傳媒影響內閣存續。

第一，首相人選大多來自派閥領袖。派閥領袖是日本首相人選的有力競爭者。從1955—1993 年的連續執政期間，在自民黨所屬的15 名首相中，僅有兩名 ( 宇野宗佑和海部俊樹) 不是派閥領袖。特別是從 20 世紀 70 年代初期至 80 年代初期的十餘年間，以競選首相為最終目標，自民黨內的五大派閥領袖展開了激烈的權力爭奪，相繼出任首相，形成所謂的 「三角大福中」之爭。

1996 年自民黨重新執政以來，在自民黨所屬的七名首相中，橋本龍太郎、小淵惠三、森喜朗、麻生太郎均為派閥領袖。至於小泉純一郎，儘管在自民黨內主張 「打破派閥」，並以無所屬身份參加總裁競選，但因其競選前擔任森派會長，在總裁競選及其後的執政過程中亦得到森派的鼎力支持，是事實上的森派領袖。唯有福田康夫與安倍晉三不是派閥領袖，但都是黨內主要派閥「清和政策研究會」所屬的實力政治家，且二人的父親福田赳夫與安倍晉太郎亦曾是該派閥領袖。

此外，在民主黨上台執政期間 ( 2009—2012 年) ，從鳩山由紀夫、菅直人至野田佳彥，三任首相均為黨內派閥領袖。

上述政治實踐表明，在日本，若想成為首相就必須先成為執政黨派閥領袖，派閥領袖是成功競選首相的前提條件與必要條件。

第二，派閥勢力往往決定首相當選。在自民黨執政框架下，黨總裁選舉是實質上的 「首相選舉」，「國會上的首相指名選舉就只不過是追認執政黨黨首為首相的儀式而已。從這個意義上講，唯有自民黨總裁選舉才是我國最高權力的產生過程」。 「在自民黨內，一個人要當上總裁，除他必須是國會議員之外，最為關鍵的是要得到公選的主要表決者——國會議員的多數支持。因此，在黨內組織自己的派閥並在選舉時與其他派閥聯合，就成為總裁爭奪戰的關鍵。」

在自民黨總裁選舉史上，除了在 1978 年 11 月總裁選舉 ( 當選者為大平正芳) 、1982 年 11 月總裁選舉 ( 當選者為中曾根康弘) 中兩次引入 「預選」外，其餘的選舉方式大多為公選或是兩院議員總會選舉。自 2002 年 1 月起，根據自民黨 《黨章》規定，總裁選舉採取公選方式，選舉人由兩院議員及各都道府縣支部聯合會的代表組成。其中，國會議員 1 人 1 票，每個都道府縣支部聯合會擁有 4—15 票的黨員票 ( 共計 300 票) 。因此，無論是公選還是兩院議員總會選舉，自民黨所屬國會眾參兩院議員，始終是黨總裁選舉的主體。

冷戰期間，「派閥政治在自民黨內的存在，有其很強的體制基礎和組織基礎，並在黨的政治運作中起多方面作用。也正因為如此，派閥實際上成了自民黨權力的基本單位」。 自民黨政治家金丸信曾坦言: 「如果 ( 派閥) 無法產生總裁和總理，就失去了其存在意義。」 即使自民黨曾兩次實施由普通黨員投票的總裁預備選舉，也仍是以派閥勢力為支撐的。例如，在 1978 年自民黨總裁預備選舉中，「通過分析此次黨員投票的引入經緯與選舉過程，可以得出以派閥為中心的結論」，「黨員通過國會議員後援會而成為派閥的動員對象」。 特別是在 20 世紀 80 年代初中期， 「若沒有田中派的支持則誰都無法成為首相，1982 年就任的中曾根康弘內閣甚至被輿論嘲諷為 『田中曾根內閣』」。

冷戰後，隨著包括眾議院選舉制度在內的諸項政治改革實施，自民黨內派閥政治發生了較大變化。「派閥的組織紀律束縛遭到削弱，非領袖的候選人也能參加競選」，「自民黨派閥控制總裁選舉的力量在減弱」，「組織動員的有效性在減弱，黨員自主判斷的可能性在提高」。 儘管如此，派閥勢力仍是在自民黨總裁選舉中決定勝負的關鍵性力量。例如，在2012 年9 月26 日舉行的自民黨總裁公選中，安倍晉三在第一輪投票中獲得 141 票 ( 議員票 54 票，黨員票 87 票) ，低於石破茂的 199 票 ( 議員票 34 票，黨員票 165 票) 。而在全部由國會議員參加投票的決選中，安倍晉三獲得 108 票，石破茂獲得 89 票，安倍最終依靠黨內派閥勢力的支持而勝出。

除了 「選舉」之外， 「協商」是自民黨總裁產生的另一種方式，只是很少使用。所謂 「協商」，實際上是為了滿足政局發展需求，並以派閥勢力為重要參考指標的一種選定總裁的方式。1974 年 12 月，椎名悅三郎副總裁裁定三木武夫為繼任首相; 1987 年 10 月，中曾根首相指名竹下登為繼任首相。椎名裁定三木的派閥政治背景在於: 為避免黨的分裂，黨內兩大派閥領袖大平正芳與福田赳夫都不適宜作為總裁候選人，以免兩敗俱傷; 以黨內少數派閥為權力基礎的三木內閣帶有臨時過渡性，容易獲得黨內其他各派閥認同。

第三，社會傳媒通常影響內閣存續。社會傳媒在現代政治中占據重要地位，常被視為與立法、行政、司法並列的 「第四權力」。日本社會傳媒參與政治的方式多種多樣，包括對政治事務的報道與評論、對政治家的採訪與報道、對政治醜聞的揭露和連續報道等。於是，通過影響大眾輿論，社會傳媒在內閣存續及首相更迭的政治過程中具有不可忽視的影響力。

在日本政局的演變進程中，從眾議院選舉至自民黨總裁選舉，社會傳媒對選舉過程的深入報道，在相當程度上會影響到選舉結果。例如，關於1993 年的眾議院選舉及宮澤內閣垮台，朝日電視台報道局局長椿貞良曾指出: 「我曾指示台里，讓他們多進行有利於非自民黨政權產生的報道」，「在選舉中，我們對 『改革派』進行了積極報道，有力地支援了他們。我想，他們的當選多虧了我們電視台的支持」。 關於 2001 年的自民黨總裁選舉及小泉內閣的誕生，「媒體報道熱度及積極輿論的增加，使小泉純一郎從預選階段就勢不可擋。和前兩任首相小淵惠三、森喜朗不愛上電視甚至被稱為『電視逃兵』不同，小泉可謂電視寵兒」， 「經過大眾媒體的通俗化、娛樂化傳播，自民黨內部的總裁選舉成為事實上的首相公選，小泉則成了最貼近民眾的候選人」。

此外，民間社會傳媒還通過定期公布 「內閣支持率」，影響內閣的施政與存續。「從內閣支持率也可以了解國民對於政府的信任程度，特別是近些年內閣或政權更迭能否贏得民心，首相政治生命與政策主張能否確立和延續，都在內閣支持率中有所反映。」 「內閣交替通常發生在內閣支持率跌破 20% 之際的 『規律』已被歷史經驗所證實。歷屆內閣均以此為基準，常常圍繞支持率來運作政權。此外，無論是在野黨還是執政黨，都緊盯著內閣支持率，根據其變化來進行部署。」

3日本首相更迭的政治生態

日本首相更迭，是在 「特定」的政治生態環境下生成與演進的。此種「特定」，更多地體現在不同歷史階段內閣所處的政策環境不同。冷戰時期，自民黨政權所處的政策環境為冷戰結構與日美安保體制、經濟增長結構與社會安心意識; 冷戰後，其政策環境為國際環境變化、經濟增長終結與泡沫經濟崩潰、社會不安意識。 內閣存續與否，關鍵在其施政能否滿足政策環境的需求。

在日本，政治生態環境的細微變化，都是與首相的政治責任密切關聯的。「政治家、社會傳媒及政治評論家等一直期待著政局在短時間內發生變化，很容易將每月實施的內閣支持率走向、國會運營、地方選舉結果及景氣狀況等與首相的政治責任相掛鉤，展開討論。」 「在日本乃至在全球會發生各種各樣的事故、事件，產生各種問題。之後就會發展到依據這些問題追究內閣和首相的政治責任，再強大的權力也無法事前全部預知和防止上述問題與追究政治責任事情的發生。」

因此，除了政治制度因素之外，導致首相更迭的其他政治生態因素是多重的、複雜的，各不相同。若採用個案分析的方法，歷屆內閣首相更迭的原因大致可以分為個人原因 ( 包括身體健康、能力不足、身陷醜聞) 、政策主張( 包括政策轉換、政策失誤) 、黨派紛爭 ( 包括黨內爭奪、黨際對抗) 等。通過對歷屆首相更迭具體原因的比較分析，我們可以發現，首相任期與政治生態之間的關聯性是存有若干規律性內涵的。

第一，首相任期與經濟增長呈正向關聯。在經濟景氣時期，日本首相更迭頻率低，內閣長期執政。其中，1964—1972 年，佐藤榮作內閣長期執政達七年零八個月 ( 2798 天) ，其間日本經濟的年均增長率超過 10% ; 1982—1987 年，中曾根康弘內閣長期執政近五年 ( 1806 天) ，其間日本經濟的年均增長率超過 3% ; 2001—2006 年，小泉純一郎內閣長期執政五年零五個月( 1979 天) ，其間日本經濟處於冷戰後總體低迷中的 「小陽春」階段， 「2002年 1 月至 2008 年 3 月還出現了長達 73 個月的戰後最長、年均增長率為 2% 的低水平景氣」。相反，在經濟停滯時期，日本首相更迭頻率高，內閣短期垮台。例如，1991—2001 年，伴隨泡沫經濟的崩潰，日本經濟一蹶不振，長期處於低迷狀態，其間日本政界亦十年之內八次更換首相，相繼有九人出任首相。上述實踐表明， 「經濟增長率也是決定首相任職時間長短的重要因素之一」，經濟增長越快，越有利於首相長期執政，反之則首相更迭頻繁。

同時，經濟政策失誤也是導致首相更迭的重要原因。例如，1974 年 12 月首相田中角榮辭職的經濟背景在於，在 「日本列島改造計劃」問題上，「田中的過失在於錯誤地估計了日本的經濟形勢，在經濟高速增長大勢已去的情況下，仍然推行以經濟高速增長為前提的政策，結果事與願違，最後以失敗告終」。1998 年 7 月首相橋本龍太郎辭職的經濟背景在於，自 1997 年 4 月 1 日起新消費稅 ( 稅率由 3% 增至 5% ) 的實施，給緩慢恢復中的景氣以重挫，不僅導致日本經濟在 1997 年、1998 年連續兩年出現負增長，更導致自民黨因國民對經濟不景氣的強烈不滿而在 1998 年參議院選舉中慘敗，最終迫使橋本引咎辭職。

第二，首相任期與派閥抗爭呈逆向關聯。執政黨內派閥政治的發展狀況，對首相任期具有重要影響。派閥政治的存在，要求首相自身必須具備良好的派閥操控能力。「只要自民黨是派閥聯合體，對於總裁乃至首相而言，除了要具備派閥領袖所必需的實力之外，最重要的是，還要具備與其他派閥領袖進行複雜交涉的能力、對其他派閥的操縱能力，這與歐洲大眾民主制下誕生的國民領袖所必須具備的資質不同。」 但是，首相自身的派閥操控能力是有限度的，其所處政治生態中的派閥抗爭越激烈，首相任期就越短。例如，在自民黨執政史上，最為激烈的派閥抗爭應屬 1979 年的 「40 日抗爭」，它導致大平正芳內閣難以為繼。1980 年 5 月 16 日，當在野黨在眾議院全體會議上提出內閣不信任案時，以福田派、三木派為主的近 70 名國會議員故意缺席，不信任案出人意料地獲得通過，大平內閣也因在解散眾議院後的選舉戰中大平首相的急逝而終結。

相反，派閥抗爭越和緩，首相任期就越長。例如，佐藤榮作內閣執政期間，正值自民黨內派閥領袖的世代交替期。1965 年 7 月和 8 月，河野一郎和池田勇人相繼去世，加之大野伴睦於佐藤內閣誕生前夕的 1964 年 5 月去世。黨內競爭對手的去世與派閥抗爭的沉寂，使佐藤內閣基本上未遭受強有力的反主流派攻擊。同樣，中曾根康弘是 「三角大福中」之爭中最後一位登上首相寶座的派閥領袖，當時包括田中角榮在內的其他老一代派閥領袖均年事已高，而被稱作 「新領導人」的竹下登、安倍晉太郎和宮澤喜一等三位新派閥領袖與中曾根比較起來，在經歷與政治領導力方面尚有顯著差距。這樣，「更新換代期的派閥的微妙平衡，是中曾根獨占自民黨的背景」。

第三，首相任期與日美同盟呈正向關聯。日美同盟是日本自民黨長期執政的國際戰略支撐。正是在美國的支持下，自民黨才得以在日本國內長期實行資產階級保守政治統治。冷戰結束後，日美同盟曾一度處於 「漂流」狀態，導致自民黨的宮澤喜一內閣於 1993 年 8 月下台; 1996 年 1 月，自民黨的橋本龍太郎內閣重新上台執政，日美同盟也於同年 4 月得以實現 「再定義」。

長期執政的中曾根康弘內閣與小泉純一郎內閣，其共同點是都採取了強化日美同盟的施政方針。例如，中曾根首相在執政期間先後七次訪問美國，里根總統兩次訪問日本，雙方會談 12 次，建立起 「中曾根—里根」特殊信賴關係，日美同盟進入了一個新的發展階段。更有甚者，小泉內閣 「在政治上更加深了對美國的唯命是從和對美追隨」， 「是以阿富汗戰爭、伊拉克戰爭為界，正如 《恐怖措施法》 《有事法制關聯三法案》的成立所示， 『布希傳聲筒』式的政治更加明顯」。

相反，2009 年 9 月民主黨上台執政後，鳩山由紀夫內閣在駐日美軍普天間基地搬遷問題上提出了多種修正方案，但始終未能成為正式計劃與美方達成協議，日美關係亦日趨降溫，最終不得不回歸自民黨政權時期日美雙方達成的固有方案。為此，2010 年 6 月 2 日，鳩山首相在引咎辭職之際感慨: 「我們必須追求由日本人自己來創造和平的那一天。我不認為繼續依賴美國是好事。」 此後，繼任的菅直人內閣與野田佳彥內閣逐步回歸自民黨政權時期的強化日美同盟路線。

由此可見，在戰後日本，不論哪一個政黨上台，其內閣施政尚難以擺脫日美同盟的框架束縛，美國對日政策左右著日本政局發展。

4日本首相更迭的利弊得失

日本首相更迭，大多是在自民黨長期執政框架下實現的。也就是說，雖然首相發生更迭，但執政黨並未發生輪換，而是由自民黨內實力政治家輪流出任首相。這是日本首相更迭的基本特點。

整體上看，在執政黨不變的情況下，首相更迭適度，有利於自民黨政權內外政策的理性調整，拓展了其政策轉換空間，有助於實現長期執政。「日本自民黨是一個制度化水平較高的政黨，其自我調整和適應政治生態環境變化的能力很強，能夠根據政治生態環境的變化適時調整自己的綱領、政策和理念。」 作為諸多選項之一，此種調整自然包括首相更迭在內， 「自民黨內閣的首相替換，也是按照黨內各派閥聯合的順序、組合來決定，卻演繹出由輿論操作的 『人心一新』劇本」。 「政權由一個派閥轉到另一個派閥，可以起到 『擬政權交替』的作用。」

具體而言，在自民黨政權的不同發展階段，首相更迭的利弊得失也不盡相同。自 1955 年建黨以來，自民黨政權通過 「一內閣一業績」的首相更迭效益，逐步確立了長期執政地位。例如，1960 年 7 月 19 日池田勇人內閣成立，取代了岸信介內閣。由於此前岸內閣強行修改 《日美安全條約》而導致日本社會產生嚴重對立，池田內閣轉而實施 「國民收入倍增計劃」，選擇把經濟高速增長政策作為國家戰略予以推進，「因為他們認為，岸內閣所採取的對立路線將可能威脅到保守政治本身的存亡」。「通過總裁選舉而引發首相更迭，各內閣發揮了完成各時期業績的作用。直至 20 世紀 70 年代，自民黨政權時常被形容為 『一內閣一業績』。鳩山一郎內閣恢復日蘇邦交、岸信介內閣修訂《日美安全條約》、池田勇人內閣實現經濟高速增長、佐藤榮作內閣收回沖繩，如此這般，各內閣因其代表性業績而各具特徵。」

但是，此種 「首相更迭」畢竟不能等同於 「執政黨輪換」，在實現經濟高速增長後，缺乏 「執政黨輪換」的 「政治不成熟」日漸體現， 「自民黨的長期執政體制使包括政黨、理論家和知識分子的政治活力全部喪失，重要課題因此大大延後。或者說因省廳的對立、膠著，不斷失去政策解決的時機」。此外，以首相竹下登、宮澤喜一等為代表，「第三代政治家是在自民黨執政時代從政、在自民黨體制之下登上權力階梯的，要讓他們的想法超越自民黨的現有框架，恐怕是相當困難的」。也正是長期執政產生的體制弊端不斷累積，導致自民黨政權於 1993 年垮台，並促使其於 1996 年再次執政後著手實施一系列的政治改革。

冷戰後，日本首相更迭頻繁，且自民黨先後兩次下野又重新上台執政，即實現了 「執政黨輪換」。一方面，首相更迭頻繁不利於內外政策的實施。特別是在 2006 年 9 月至 2012 年 12 月間，先後有安倍晉三、福田康夫、麻生太郎、鳩山由紀夫、菅直人、野田佳彥六人出任首相，每屆內閣存續平均一年左右。「日本國內政局不穩、首相頻繁更換，不能不影響日美領導人之間的機制性正常對話的進行，菅直人在首相任期內就未能實現訪美。美國的日本問題專家戈登·弗萊克指出: 日本領導人頻繁更換，使得華盛頓方面不再嚴肅對待任何一位日本首相。因為他們的任職時間沒有多長。」 另一方面，在「執政黨輪換」框架下的首相更迭也不能極端改變國家政策的基本架構。重大政策與國家利益密切關聯，且具有歷史連貫性，不論哪個政黨上台執政，內閣總是或主動或被動地維繫著重大政策的基本架構。例如，2009 年 9 月，自民黨下野，民主黨上台。其後的執政實踐表明，民主黨政權對自民黨政權的國家發展戰略在相當程度上予以繼承和發展，通過制定新版 《防衛計劃大綱》、強化日美同盟等，其安保政策不僅與自民黨在方向上保持了高度一致性，甚至 「走得更遠」。

自民黨政權史上，在歷經首相頻繁更迭之後，往往會產生一個相對長期執政的內閣。毋庸置疑，內閣長期執政是有利於政局穩定及政策實施的。例如，長期執政的中曾根內閣與小泉內閣，不僅在國內有效地推動了行政改革，且通過強化日美同盟而加速了日本政治大國化進程。並且，中曾根內閣與小泉內閣都是在自民黨政權動盪不定的背景下上台執政的，二者均為自民黨政權的穩定與發展做出了一定 「貢獻」，可以稱為自民黨政權演變歷程中的 「黃金期」。

進入 21 世紀初期，日本首相更迭的方式更加受到關注，且已悄然發生變化。例如，或許正是由於首相更迭頻繁，日本國內不時出現主張首相公選制度改革的議論。「所謂首相公選制，就是國民直接選舉代表政府、統率行政的首相。『公選』意味著選民直接選舉。」 在小泉內閣執政期間，日本政府曾設立內閣諮詢機構 「思考首相公選制懇談會」，專門探討首相公選制問題。顯然，首相公選必須伴之以修改憲法，此項改革議題的重要與艱難可想而知。

在近期內無法實現首相公選制的背景下，自民黨總裁選舉方式的變更，間接地提升了日本首相更迭的政治影響力。1989 年 2 月，自民黨總裁選舉方式變更為同時舉行國會議員投票和各都道府縣支部聯合會黨員投票。此後，自民黨在 1991 年、1995 年、1999 年、2001 年、2003 年、2006 年、2009 年、2012 年的總裁選舉中均實施了黨員投票。隨著黨員投票 「慣例化」 與選舉方式 「民主化」，自民黨的黨總裁形象更易受到廣大國民關注，總裁 ( 即首相)更迭的政治影響力也更為擴大，強化了新任首相的決策權威性。例如，在小泉內閣時期，通過黨員投票產生的首相直接向選民尋求支持，且不懼與自民黨內的反對勢力相抗衡。在 2003 年 9 月自民黨總裁選舉中獲勝後，小泉首相就將其個人的競選承諾轉變為自民黨眾議院選舉 ( 11 月) 的 「政權公約」。

因此，在缺少憲法改革的制度背景下，冷戰後 「執政黨輪換」的產生與黨員投票的引入，都可視為日本首相更迭的一種自我機制調整。展望未來，日本首相更迭，始終面臨著如何不斷滿足時代發展需求的政治課題。它需要在體現 「政治民主」的基礎上，保持政局穩定並保障政策實施，但難以完全實現。

文章來源：《日本學刊》；國關國政外交學人微信公眾平台編輯