新中國成立70年，城鎮化也迎來了發揮市場配置資源的決定性作用和高質量發展的新時期。作為30多年城市規劃從業者，筆者親身經歷了近半個世紀的城鎮化歷程，尤其是以規劃師身份參與這一波瀾壯闊的變革之中，深感認識城鎮化規律、改革創新城市規劃以適應時代要求之艱難，同時也為親身經歷、參與了這一過程而感到自豪。本文謹以親身經歷的一些規劃案例來映襯城鎮化大潮，也管窺一下規劃人對城市發展規律的認識。
當然，新中國成立初期到「文革」結束，城鎮化隨著經濟發展大致可以分為3個階段：一是國民經濟恢復發展時期，以全盤「蘇化」為代表的城鎮化模式和城市規劃；二是從城市規劃的「大躍進」到「三年不搞城市規劃」以至於十餘年規劃的停頓；三是城市化的停滯乃至倒退期。在這期間，城市化和農村有著不可逾越的鴻溝，除了戶籍管理，城鄉間勞動力流動也受到嚴格限制。
1953年4月，國務院發出《勸止農民盲目流入城市的指示》，指出由於城市建設工作尚處於初始階段，且建築工人供大於求，因此城市地區並不需要農村勞動力。1956年4月，更大批次的農村人口外流到大城市和工業建設重點區域，國務院於年底再次發出《防止人口盲目外流的指示》，並於1957年初對該指示做補充再次下發。以至於相當長時期內，農民自主進城務工經商被稱為「盲流」。直到1984年，中央才廢除了《勸止農民盲目流入城市的指示》，農民進城才不再偷偷摸摸。
早年與城市規劃結緣經歷:我所經歷的城市化還得從「逆城市化」說起。現在大家提的比較多的逆城市化主要是指「文革」前（少量）及「文革」期間知識青年上山下鄉運動。但是當時並不只是知識青年從城市下放到農村，同時從城市下放到農村的還有「五七幹校」（這部分幹部戶口不遷，單位集體行動，幾年後全部又回城了）學員，也包括下放幹部和走626道路下放農村的醫務人員。626是指當時有一條「最高指示」：要把全國醫療衛生的重點放到農村去。當時為了響應這條指示，城市裡的各大醫院紛紛抽調醫務人員下鄉，到鄉村醫院工作。
1970年初，我還在上小學一年級，便隨父（下放幹部）母（走626道路）從城市下放到農村。剛下放時，帶著大紅花，坐著大卡車，被人敲鑼打鼓地歡送，覺得很神氣。到了農村以後，對農村與城市的差異有了不同感受，巨大的城鄉反差在我幼小的心裡留下了烙印。不論我是從城市下鄉，還是從小就生活在農村，無不對城市及城市戶口充滿著嚮往。而當時農村青年進城，除非極少數招工的機會，就只剩下當兵這條途徑了（並且要在部隊當上幹部將來可以復員），否則是沒有機會進城的。顯然這樣的機會並不是常人所能得的，而下放的知青顯然也在抓住這樣的機會返城，他們比農村青年更為迫切。現在大家都講鄉愁，大多不再回憶當年在農村沒有衛生間，沒有乾淨的水喝，蚊子、蒼蠅、跳蚤、老鼠肆虐，甚至還有毒蛇的日子，更別提文化生活匱乏、公共服務缺失了。
五六十年代知識青年上山下鄉運動，是20世紀最大的人口遷徙浪潮之一。
「文革」結束，隨著父母被「落實政策」，我們家才又從農村搬回城裡。當然對我而言，有城鄉兩地的生活體驗，比單純在城市或者一直在農村長大的孩子能更多地了解中國社會的全貌，這對我的成長是有好處的。不過那些年那種看不見回城希望，不論個人有多努力都只能面向黃土背對天的生活，給我的童年留下了深刻印象。這段下放農村的體驗，對於我當年選擇學城市規劃專業也有相當大的影響，因為1980年代，大學畢業還是要國家統一分配工作的，學城市規劃至少不會被分配到農村去工作。不論現在大家覺得我思想是不是落後，我當時就是這樣想的。
各種城鎮化思潮先後湧現:1984年，我畢業以後進入中國城市規劃設計研究院工作，比較多地從規劃編制的角度，見證了改革開放以後城鎮化的發展歷程及其中各種思想、思潮的起伏。
總體而言，我國城鎮化歷程以及對城鎮化、城市發展的認識，是隨著經濟社會發展而不斷演變的。城鎮化是不斷適應經濟社會發展階段特徵的，而我們的認識或超前或滯後於城鎮化發展的客觀階段，並且滯後的時間比超前的時間長。
1980年代初，我國還處於學習蘇聯的計劃經濟體制階段，改革先從農村開始，是農村包圍城市。農村的集體經濟組織可以採取靈活的經營制度，而城市的企業還不能。加上當時還沒有《土地法》，集體可以在自己的土地上做任何事情。因此以江南為代表的鄉鎮企業活躍起來。記得大概是在1987年左右，鄉鎮企業工業產值一度接近全國工業總產值的50%，與此相呼應的，這些鄉鎮企業發達地區的小城鎮得到很快發展。
在思想上，費孝通先生三下吳江，將此現象總結成「離土不離鄉、進廠不進城」，認為我們找到了一條以小城鎮為主的城鎮化新路,對我國制定城市化政策產生了較大影響。在當時以及後來相當長的一段時間，理論界、學界普遍認為城市，尤其是大城市（不論多大規模，只要是被劃為「大城市」標準）是「城市病」的根源，一定要限制大城市發展。當時小城鎮的發展狀況和國家關於鼓勵小城鎮發展的政策最為匹配，也是我國小城鎮發展空前絕後的風光時期了。
1980年代的城市規劃由於還沒有建立健全相關法律法規，大多只有一個城市建設方針——「嚴格控制大城市，合理髮展中等城市，積極發展小城鎮」，這就是影響時間很長的「22字方針」。比較重視城市發展的地方，都在編制城市總體規劃。由於受「22字方針」的影響，很多地方都很忌諱說規劃人口超過50萬（當時大城市的標準），如果規劃人口剛好達到或者超過50萬，往往被要求「控制」下來，否則有可能規劃通不過評審。由於沒有標準，總體規劃編制的內容深度差異也很大，基本上是各行其是。不過對規劃影響更大的是對未來一二十年城市應該怎樣發展還存在認識上的分歧，這些分歧直接影響到了當時的規劃。
1987年，我參加了湖北省十堰市的總體規劃工作，我們項目組在一位老同志的指導下，做了很多方面的創新，例如做規劃的公眾參與、研究城市的就業崗位，考慮小汽車進入家庭、二汽上小轎車項目對十堰人口增長的影響等等。現在看來毫無異議的事情，在當時掀起了軒然大波。湖北省內主管部門組織一些專家，就規劃的主要觀點逐個批判（尤其是人口規模將突破50萬、小汽車進入家庭），而全國各地的專家，特別是規劃界的「大腕」（包括任震英、吳良鏞、王芃、崔功豪、吳友仁、陳鐸等）則紛紛讚賞，針鋒相對。好像評審會前後開了一個星期。雖然我後來也參加過各類大城市乃至直轄市的規劃，再也沒有遇到如此大家雲集、爭論激烈的會了。當時，即便是人口究竟應不應該規劃到50萬（要不要在預測的基礎上壓縮），道路交通系統要不要考慮小汽車進入家庭這樣的問題都有很大分歧，可見對城市、對未來的發展認識還不一致。
突破窠臼，敢為天下先:1992年鄧小平同志南方談話發布，國家改革開放又掀起了一波高潮，內地資金、人才、勞動力紛紛「孔雀東南飛」，我也「飛到」深圳，在中國城市規劃設計研究院深圳分院工作了四年。1993年11月，黨的十四屆三中全會《決定》不但提出「國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件，對各類企業一視同仁」，而且還強調「鼓勵和引導農村剩餘勞動力逐步向非農產業轉移和地區間的有序流動」。
1995年，沈遲負責南海全市（今屬佛山市轄區）規劃。圖為今南海區九江鎮水南社區。
當時覺得珠三角的今天就是全國的明天，一切事情要敢為天下先，要突破既有條條框框，滿足新的發展模式需求。1995年，我負責做南海全市（今屬佛山市轄區）的規劃。本來我們是準備按照比較標準的做法，即制定中心城區總體規劃和市域城鎮體系規劃，但是他們有一位副市長拿著某高校編的南海經濟地理的書（內容主要還是城鎮體系規劃）給我看，說我們不需要這樣的書，這書上寫的哪裡有什麼特產、適宜發展什麼我們都知道。市長的話觸動了我們，經過調研我們發現當時南海已經是「鎮鎮點火，村村冒煙」了。每個村、每個鎮都有宏偉的設想，各自做各自的規劃。我們就梳理了已有的規劃，並且調取了相鄰城市，尤其是廣州、三水（今屬佛山市轄區）的規劃，南海全市規劃宏觀上與相鄰城市銜接，微觀上統籌各個鎮、村產業和居住的建設需求，並且把自然保護區和需要保留的農田都畫在一張圖上。几上幾下，和所有的鎮協調，說服大家，形成共識。同時對相關專業部門的規划進行了調整，例如當時交通局做了一個南海環線規劃，要沿南海的行政邊界建一條環路，我們經過調研發現，只要和周邊城市協調好，不需要建這麼一條環線，市裡最後也接受了我們的方案，僅此一條為市裡節約的財力，就是當時規劃費的100倍以上。這樣一個規劃，顯然已經不是傳統意義上的市域規劃或者總體規劃了。我們當時就根據工作的特點起了一個名字「城鄉一體化規劃」，南海市城鄉一體化規劃於1996年完成，1997年獲評全國優秀規劃設計一等獎（當年一等獎好像只有3—4個）。後來我們才知道，這是全國第一個《城鄉一體化規劃》。當時正處於城鎮化最活躍的時期，許多問題還看不清楚，因此對各類規劃的探索創新都很寬容。
進入21世紀，隨著全國產業發展到了重化工業時代，大城市成為發展重點的趨勢勢不可當，這期間出現兩種傾向：一是各地規劃也都趨向於盡量做大規模，而上級審批部門則儘量壓縮。城市究竟應該發展多大？能夠發展多大？成了規劃師難以客觀預測的問題，也成了各方博弈的結果。這也造成有的城市規劃的規模可能永遠達不到，有的城市提出的控制規模在規劃還沒有被批準時就已經突破。廣西某市甚至出現規劃建設用地面積超過了該市陸域土地面積，不得已又規劃幾個人工島來彌補這個缺口的怪事。
打破界限，注重戰略研究:城市規劃界也在突破「編制辦法」設定的界限，注重戰略研究。以2002年《廣州城市總體發展概念規劃》為標誌，許多大城市都進行了「空間發展戰略」研究，以超長眼光去看待城市，並進而指導城市總體規劃的編制。這是一個重化工業快速發展的時代，一個房地產快速膨脹的時代，一個城市以前所未有的速度發展的時代。幾乎每一個城市都為未來20年規劃好了增長一倍的空間。
從2004年起，我主持編制了《天津城市空間發展戰略》和《天津市城市總體規劃（2006—2020年）》。遺憾的是，當時我們客觀預測的人口規模，在審批之前被「砍了一刀」，不切實際地壓縮了，以至於很快就被突破。而當時就天津提不提「北方金融中心」也存在過爭論，最後還是曾經當過人民銀行行長的時任市長戴向龍說，「北京那麼多銀行總部在那裡，他不說也是金融中心，天津離北京這麼近，不可能再有一個中心」，才沒有在總體規劃中提「金融中心」。
2007年，沈遲開始主持新疆伊寧南市區舊區改造更新。伊寧地處新疆西北邊陲，大量中西合璧風格的建築保存完好，充滿異域風情。
2005年以後，各地舊城改造轟轟烈烈，既有成功案例，也有失敗教訓。有的地方也因沒有處理好各方面訴求，政府好心想為民辦實事，卻因為原住民的反對而擱置。2007年，我主持新疆伊寧南市區舊區改造更新的規劃編制。伊寧南市區是當地居民傳統聚居地，風貌、文化、民俗有鮮明的地方特色，居民絕大多數是少數民族，迷宮式的道路系統、狹窄的街道、污染的水渠、長期欠缺的基礎設施以及一些居民對改造的懷疑態度等，導致規劃工作變得特別敏感。時任住房和城鄉建設部規劃司司長的唐凱先生專門給規劃項目組寫了信，要求規劃不僅僅是美化一下街區、完善一下基礎設施，而且要能夠刺激街區就業、促進鄰里和睦、培養文明新風。規劃組從廣泛的公眾參與入手，開門做規劃，採取電視廣播報紙宣傳、廣泛的座談會、規劃路演宣傳、中學生作文競賽、小學生繪畫比賽等各種方式聽取意見，解釋規劃意圖。尤其是在規劃實施當中，製作居民手冊，幫助居民了解建設要求，並且也由居民負責自家的基礎管道鋪設、房屋和室外環境的美化，大大增強了居民的參與度，對於規劃實施和平時的環境維護起到了非常好的作用。這箇舊城改造的案例曾經被李克強總理在布魯塞爾中歐城鎮化合作夥伴關係的會議上作過介紹。也就是在這個階段，規劃的公眾參與越來越多，制度和方法也越來越完善了。
2008—2010年，我國先後遭遇汶川和玉樹地震、舟曲特大泥石流災害，災後恢復重建成為了當時的主要任務。我參加了玉樹災後重建的規劃，而且比較特別的是，我是唯一一個既參加國家發展和改革委員會編制的災後重建總體規劃，也參加了中國城市規劃設計研究院編制的災後重建總體規劃的人。現在看來，災後重建規劃最大的特點就是「多規合一」，發展規劃、保護規劃、空間規劃多規合一，同時編制相互銜接，保護規劃劃定底線，發展規劃定投資、定項目、明確定額，空間規劃根據項目和定額再進行選址和空間資源的配置，各項基礎設施和公共服務配套齊頭並進，保障供給，規劃一次性實施。
2010年前後，我國各地由於各種法定規劃不一致導致項目落地難、行政效率低、政府公信力下降的情況越來越嚴重，不少地方，特別是廣州等發達地區城市自下而上地開展了「多規合一」的探索。國家相關部門也順應形勢開展了「多規合一」的試點。2013年，我調入國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心工作，有機會參與了「多規合一」的研究與實踐探索，分別主持和參與了寧夏自治區、廣西賀州和浙江開化的多規合一（後統一改為空間規劃，或國土空間規劃）工作。隨著自然資源部的成立以及相關法律法規的修改完善，通過國土空間規劃來規範空間治理行為愈發彰顯出優勢。
我們有理由相信國土空間規劃在指引、約束城鄉空間發展，支撐我國經濟社會可持續發展，保障城市健康發展方面將起到定海神針的作用。社會在發展，時代在進步，我們要跟上這個偉大的時代，當然要科學編制國土空間規劃。這就需要我們在生態優先、以人為本和高質量發展的正確方向指導下科學認識經濟社會和城鄉空間發展的客觀規律，認真研究、因地制宜、順勢而為，才能交出一份人民滿意的、經得起歷史檢驗的答卷。
（作者系國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任、總規劃師）
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