在明清兩代，地方行政機構主要分為省、府、州、縣，而最高行政長官則是總督、巡撫。然而，在此之前的兩宋時期，地方行政機構的設立和最高行政長官的設置是如何的呢？
北宋建立之初，趙匡胤對唐末以來的節度使割據現象有了深刻認識，他意識到即使百個文官貪污也難以與一個武將造反相提並論。因此，為了避免地方勢力對中央政權的威脅，他對地方行政機構進行了巧妙布局。北宋時期，地方行政機構主要分為三級，即路、州（府、軍、監）、縣。而「路」則是地方的最高行政單位。
「路」設有「四司」，分別是經略安撫司、轉運司、提點刑獄司和提舉常平司。其中，「經略安撫司」也稱為「帥司」，負責一路的軍事和行政事務，由安撫使或安撫大使領導。而「轉運司」則負責財政徵稅、審查財政收支，並在戰爭時期負責軍需物資的調運。另外，「提點刑獄司」主要管理司法刑獄和地方社會治安，由提點刑獄公使或同提點刑獄公使負責。最後，「提舉常平司」主管常平義倉、賑濟災荒以及河道治理等事務，由提舉常平使管理。
這些「四司」相互獨立，直接歸屬於中央，互相制約，相互牽制，以確保地方長官無法單方面左右一路的政局。此外，某些路還設有一些臨時機構，如招討使、招撫使（適用於少數民族地區）、提舉茶馬使（從事茶馬交易的地區）等，這些職務直屬中央，與四司長官平級。
在地方行政的下一級單位是「州」，而「府」、「軍」、「監」則相當於縣級單位。京城和重要地區設立府，邊境地區或重要軍事要地設立軍，鹽鐵礦區則設監。這些單位由京官出任知府事、知軍事、知監事。而具體的行政事務則由朝廷派遣的京官擔任，他們只是臨時代理該地區的兵民事務。此外，在州一級也設有「通判」，由京官出任，擁有監察權，可向皇帝彙報地方官員的情況，對地方長官有一定的制約作用。
而縣級長官也是由京官出任，稱為「知縣事」，數年一換，避免地方官專權。可以看出，宋代地方官制的設計是精密的，限制了地方官的權力，但也導致了機構繁多、職權分散、運轉效率低下的問題。
北宋末年，國家官員數量過多，造成了官僚機構的臃腫和低效。