2019年6月底，《土地管理法修正案（草案）》提請全國人大常委會進行二審，集體土地入市再現新進展。在明確非農建設用地不再「必須國有」後，集體土地入市即將迎來重要法律制度保障。
在國有開發容量日漸萎縮的今天，集體土地入市將會對土地市場供應格局產生哪些影響？本期我們將系統梳理集體土地政策衍變過程，盤點潛在入市體量及區域布局，分析土地供應市場新變化。
政策層面
集體土地入市成新土改關鍵
一、背景：集體土地自由流轉受限
城鄉土地二元制的形成有其歷史原因。建國初期我國選擇了重工業導向的趕超型發展戰略，公共資源優先向城市配置，最終形成城鄉分割、城鄉有別的二元制度體系。
在這一制度下，城市土地所有權歸屬國家，農村土地所有權歸集體，使用權也只能在集體內部流轉。集體土地要入市開發，必須通過政府征地將其變性為國有土地，方可進行。
隨著新型城鎮化的進行，國有建設用地指標捉襟見肘，而集體土地一直處於被割裂的市場，特別是徵收作為非市場化配置手段，導致集體土地與國有土地價差極大，熱點城市土地徵收、土地出讓和市場交易三者的價格比甚至高達1:10:50，農民無法城鎮化紅利。
二、改革：嚴限入市類型，可融資抵押
2013年十八屆三中全會召開，我國正式開啟新一輪土改大幕。改革目標為打破現有城鄉土地二元制，建設城鄉統一的建設用地市場。
集體土地入市是本輪土改的關鍵內容，但嚴限入市類型。先行試點入市的僅集體經營性建設用地，土地性質為工業、商業等經營性用途，不含宅基地等住宅類用地。
對比新舊政策法規，我們發現集體經營性建設用地入市主要有以下3大特點：
直接入市交易
由「徵收」間接入市改為直接入市。新的土地管理法修正案草案明確非農建設用地不再「必須國有」，可在一二級市場自由流轉。
融資抵押
放開土地使用權抵押範圍，資本化能力提升。現行法律法規僅在極少數情況下允許將集體土地使用權抵押融資，如鄉鎮企業發生破產、兼并，房屋抵押時將土地使用權同時抵押融資。集體經營性建設用地入市允許將土地使用權抵押，能較大程度緩解項目融資壓力。
市場化企業參與拿地
鼓勵社會資本進入，允許市場化企業參與。全面放開集體經營性建設用地流轉對象，逐步建立土地供求價格機制。
針對具體流程和落地實施的配套政策亦陸續出台。2016年4月，財政部、國土部制定調節金徵收管理制度，政府徵收一定比例的調節金用於改善農村基礎設施配套，村集體在留下一定比例發展基金後，將剩餘收益分配給農民。
三、試點：成效初顯，但仍進度緩慢
2015年全國人大常委會授權國務院，選取北京大興區、上海松江區等33個縣市區先行試點農村「三塊地」改革，三塊地包括農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三大內容。
目前改革試點已取得階段性成果。截至2018年底，已入市集體經營性建設用地1萬餘宗、面積9萬餘畝，總價款約257億元，扣除調節金、稅費等費用，共獲得入市收益178.1億元。但改革試點過程中仍存在諸多問題，原本計劃2017年底完成試點工作，現已兩次延期，計劃於2019年底完成。
入市影響
構建政府和集體雙主體土地供應模式
一、存量規模大，東部沿海「糧倉」豐富
規模方面。現有集體經營性建設用地規模巨大，約2萬km²，體量為國有建設用地的1/3，若這部分集體土地全被激活，將對未來土地市場供應格局產生巨大影響。
區域分布方面。國務院發展研究中心專家劉守英披露，集體經營性建設用地主要分布在3類區域：
東部沿海地區
集體經營性建設用地存量最大，尤以廣東、江蘇、浙江等地最盛。改革開放後東部沿海地區製造業迅速發展，大量非農產業在集體土地上建設成各類工業園區和小微型企業，其中很大一部分就缺乏合法用地手續。
這點我們也可以從早期鄉鎮企業分布予以佐證。全國鄉鎮企業主要分布在東部及中部地區，其中東部地區占比近一半，未來這部分鄉鎮企業遺留的集體經營性建設用地總體規模可觀。此外，湖南、四川、河南等中西部省份鄉鎮企業也較多，未來亦存在較多的閒置集體經營性建設用地盤活機會。
城鄉結合部
集體經營性建設用地分布也較廣，各個城市都有，尤以特大城市、大城市周邊居多 。既有本地企業占地經營，也有外地企業租用從事各類產業的用地。
鄉鎮中區位較好地段
主要是過去的村辦企業和鄉鎮企業用地，隨著經濟產業轉型，很多已經處於閒置狀態。
二、與國有土地「同台競技」
長期以來，我國土地供應市場由政府獨家壟斷。允許集體經營性建設用地入市，將打破現有單一主體供應格局，構建起地方政府和集體雙主體的土地供應模式，保證集體經營性建設用地和國有建設用地在同一平台合法交易，具體操作模式與國有土地有所不同：
入市主體
由具有獨立市場法人資格的村/鎮土地聯營公司（股份合作社）申報入市。
入市方式
以北京大興區為例：
入市申報前。各村集體以土地入股等方式組建鎮級土地聯營公司（股份合作社），委託該公司作為集體經營性建設用地入市主體。
入市交易環節。除按照規定可以採取協議方式交易外，鼓勵引入招拍掛等競爭性環節。
入市交易後。鎮級土地聯營公司收到土地價款後，繳納8-30%左右的土地增值收益調節金至區財政局，剩餘收益按股權分配給各村及村民。
三、正面「PK」國有工商業用地
從入市用途來看，集體土地入市主要集中在工業和商業領域。已入市的集體經營性建設用地中，規劃工礦倉儲用地的占比95%，商服用地占比3%，這部分用地入市可能對國有工業、商業類土地造成衝擊。
特別是城市核心區域內往往分布在大大小小的「城中村」， 內部遺留的廠房和倉庫或閒置荒廢，或低價出租，這類集體經營性建設用地區位優勢明顯，土地價值高，對同類型的國有土地替代程度也越大。
在宅地供應方面，集體土地建設商品住宅窗口仍未打開，短期內對宅地市場衝擊較小。但長期來看，集體經營性建設用地入市將極大補充工業、商業用地量，間接重塑國有建設用地供地結構，未來或提升國有建設用地中用於住宅開發空間。
小結：
新一輪土地制度改革正在漸進式推進，集體經營性建設用地入市作為改革重要一環，仍處於起步階段，尚有較多細則亟需釐清。
但隨著中央宏觀層面對集體土地入市持明確支持態度，相關法律法規即將出台，勢必會推動集體土地入市更大範圍內鋪開，未來土地市場供應格局將發生重要變化。
而土地作為房地產開發的「彈藥」，集體土地入市又會帶來哪些房地產開發投資機會？下一期，我們將把重點放在房地產開發企業拿地邏輯及操作模式，敬請期待。
來源：保利投顧研究院（ID：PIC_Research），已獲得授權，向原作者表示感謝。