「學思平治」劉偉 劉守英：建黨百年與土地制度變遷的理論和實踐探索

在這一時期，中國共產黨通過解決土地問題贏得了農民，進而形成了最廣泛和充分的革命力量。土地革命時期各根據地通過「耕者有其田」使廣大根據地農民掌握了土地權利；抗日戰爭時期通過減租減息，在最廣泛地團結和調動一切抗日力量的同時，減少了地主的地租和利息收入，農民用增加的收入購置墾荒地及農具、繁殖耕畜、增施肥料、精耕細作，提高農業產量；解放戰爭時期實現了農民的土地要求，為分得土地的農民頒發土地所有證，由土地所有者存執，極大提高了農民的生產積極性。

建設時期的土地制度變革：

聯合農民並有力推進了工業化

中華人民共和國成立後，中國共產黨始終把土地問題放在穩定與發展的重要位置。國民經濟恢復時期，通過《中國人民政治協商會議共同綱領》以及《中華人民共和國土地改革法》，要求廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國工業化開闢道路；社會主義過渡時期，經由互助組—初級社—高級社的農業合作化運動，基本完成了農業社會主義改造，實現農村土地私有制向公有制的轉變；探索中國社會主義道路時期，在經歷大躍進、人民公社化運動等集體化運動後，農村集體土地所有制退回到「三級所有、隊為基礎」。與此同時，中國展開大規模的經濟建設，大力推進工業化，同時頒布《關於國家建設徵用土地辦法》，對國家建設徵用土地問題進行了規定。

社會主義建設時期以土地制度為重點的一系列制度變革奠定了相關制度基礎。首先是從土地私有制向公有制的變革聯合了農民，將億萬鬆散的農民組織到社會主義建設中。土地改革使3億多無地、少地的農民獲得了7億多畝土地和其他生產資料，極大地調動了農民的生產積極性，農村生產力水平與農民生活水平明顯提高。進而是合作化運動將農民土地私有制變為社會主義公有制，農村土地歸勞動人民集體所有，從土地所有制層面保障了農民不至於因為土地兼并而破產和流離失所。尤其是集體化運動中農村集體土地所有制退回到「三級所有、隊為基礎」以及恢復社員自留地制度，體現了中國共產黨在實現國家工業化目標的同時對農村穩定與發展的重視。

改革時期的土地制度變革：

激勵農民並支持了經濟發展

黨的十一屆三中全會拉開農村改革大幕，農村土地制度進行變革調整，通過「交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的」形成國家、集體與農戶之間的承包合約，農戶家庭經營成為農業經營主要形式，農民對承包土地的使用權、收益權和轉讓權等逐漸清晰並不斷完善。改革初期允許農民利用集體土地辦企業等，促進了鄉村工業化進程。1982年憲法規定，城市的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有。這就建立了城市土地國有和農村土地集體所有的土地制度。後來頒布施行的《中華人民共和國土地管理法》對土地所有權和使用權，對所有權歸屬、土地登記、登記發證、登記保護等方面都有明確規定。總的來看，改革之後的土地制度安排保障了國家糧食安全，在堅持集體所有制、保證國家和集體利益的前提下，實現了集體成員土地權利和家庭經營的回歸，帶來農民從事農業積極性的高漲及農產品產出和供給的增長。同時，通過配置工業用地，創辦園區，提供良好的政策環境，促進了快速的工業化和城市化，創造了中國經濟長期高速增長的奇蹟。

新時代的土地制度改革：

為實現農業農村現代化打下基礎

處理好農民和土地的關係，是深化農村改革的主線。黨的十八大以來，進一步深化土地制度改革成為實現農業農村現代化的關鍵舉措。以習近平同志為核心的黨中央推行了一系列土地制度改革，從所有權、承包經營權「兩權分離」到所有權、承包權、經營權「三權分置」，落實所有權、穩定承包權、放活經營權，在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉，促進多種形式適度規模經營和新型農業經營體系的構建；積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線；建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；完善征地程序和征地補償安置，建立對被征地農民合理、規範、多元的保障機制；加大土地要素市場化改革，提高土地配置效率，促進土地高效利用；等等。這些新時代的土地制度改革，都有利於切實保障農民土地權益，更好用活鄉村土地資源。

一方面，新時代的土地制度改革為建設社會主義現代化國家提供了土地制度保障。土地要素市場化配置有利於改變傳統發展模式，促進經濟發展方式轉變；農村土地「三權分置」改革有利於促進農村土地經營權的流轉和新型經營主體成長，促進農業現代化；深化農村宅基地制度改革有利於盤活利用農村閒置宅基地和農房，對於激活農村土地資源要素、促進城鄉融合發展具有積極作用，有利於促進鄉村振興和農村現代化；探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，有利於發展鄉村產業和拓寬發展空間，為鄉村振興提供土地要素保障；審慎穩妥推進土地制度改革，為鄉村穩定和保障農民權益築牢底線。習近平總書記強調，不管怎麼改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。這一系列改革都為建設社會主義現代化國家提供了土地制度保障。

另一方面，新時代的土地制度改革重要目的是通過向農民更充分地賦權實現富裕農民和農業農村現代化。農村土地「三權分置」改革賦予經營主體更有保障、預期穩定的土地經營權，新型經營主體有動力和條件提升地力、改善農業生產條件；探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，建立公平合理的增值收益分配機制，有利於農民分享更多的發展機會和增值收益；征地制度改革縮小征地範圍、規範征地程序、採取多元化保障機制，有利於更公平合理地保障農民的財產權利；農村宅基地制度改革通過放活宅基地和農宅使用權，特別是探索賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，有利於農民提高財產性收入，加快農業轉移人口市民化。

總之，中國共產黨百年土地制度演變史，是一部以土地贏得農民和富裕農民、以土地穩固和壯大江山的歷史，是馬克思主義與中國革命和建設具體實踐相結合的偉大創造，是馬克思主義政治經濟學中國化的生動體現。

【劉偉、劉守英：其中劉偉系長安街讀書會主講人、中國人民大學原校長，劉守英系長安街讀書會成員、中國人民大學經濟學院院長】

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責編：薛琳熹；初審：程子茜；複審：李雨凡

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